本次國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）要求各省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)按照指導(dǎo)意見(jiàn)要求抓緊制定配電網(wǎng)成本監(jiān)審和價(jià)格管理規(guī)則，加快推進(jìn)配電價(jià)格改革工作。
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及其它相關(guān)政策文件，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)將要制定的相關(guān)辦法和規(guī)則會(huì)很多、牽涉面也非常廣、還需要協(xié)調(diào)紛繁復(fù)雜的利益。這里列出的是我們認(rèn)為最緊迫，也比較關(guān)鍵的幾項(xiàng)工作任務(wù)：
一、制定配電網(wǎng)成本監(jiān)審辦法
2015年6月，國(guó)家發(fā)改委、能源局印發(fā)的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕1347號(hào)）原則上適用于地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的成本監(jiān)審，但由于該辦法是面向全國(guó)、兼顧輸電和配電業(yè)務(wù)提出了原則和要求，并不一定能夠直接應(yīng)用到各地的配電網(wǎng)成本監(jiān)審。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)還需要參考該辦法，按照國(guó)家發(fā)改委2017年10月底發(fā)布的《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》（國(guó)家發(fā)改委令第8號(hào)）的要求，細(xì)化地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的成本監(jiān)審辦法，明確定價(jià)成本構(gòu)成，編制輸配電網(wǎng)有效資產(chǎn)目錄清單標(biāo)準(zhǔn)，制定有效資產(chǎn)的核定辦法，細(xì)化職工薪酬、折舊費(fèi)、損耗、材料費(fèi)、修理費(fèi)、管理費(fèi)、損耗率等的核定參數(shù)和指標(biāo)，出臺(tái)適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的配電網(wǎng)成本監(jiān)審辦法。
二、選擇配電網(wǎng)定價(jià)方法
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“招標(biāo)定價(jià)法”、“準(zhǔn)許收入法”、“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”這四種定價(jià)方法。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在充分征求有關(guān)企業(yè)和社會(huì)等利益相關(guān)方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，在如上的定價(jià)方法選擇一種或幾種，并給出更具體的實(shí)操意見(jiàn)。
“準(zhǔn)許收入法”（即“準(zhǔn)許成本加合理收益”方法）是最基礎(chǔ)的定價(jià)方法。在成本不透明、監(jiān)管不到位的改革初期，如果不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定投資主體，“準(zhǔn)許收入法”是最自然的選擇。需要特別澄清的是，即使是完全新建的配電網(wǎng)，仍然適用“準(zhǔn)許收入法”，因?yàn)樵摲椒ㄊ强梢曰谝?guī)劃、未來(lái)的投資、成本和供電量來(lái)計(jì)算配電價(jià)格的。
如果通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)選擇投資主體，則可以將未來(lái)的配電價(jià)格（或者決定配電價(jià)格的重要因素，如投資額、運(yùn)維成本、收益率要求等）作為重要考量，也就是采用“招標(biāo)定價(jià)法”來(lái)確定配電價(jià)格。因此，對(duì)投資主體的監(jiān)管方式可以是基于合同，也可以是基于收益率。這種方式看起來(lái)容易，實(shí)際上操作難度很大，需要大量細(xì)致的測(cè)算和合同談判工作，特別是各種風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。另外，要在長(zhǎng)達(dá)20年以上的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)保持“招標(biāo)定價(jià)法”確定的配電價(jià)格不變，或者保持按照一個(gè)預(yù)先設(shè)定的公式調(diào)整，都是非常困難的。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)需要慎重選擇，是定期談判確定配電價(jià)格，還是將其定價(jià)方法逐步過(guò)渡到“準(zhǔn)許收入法”（或者其它定價(jià)方法）。
“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”都屬于激勵(lì)性管制方式，它們的共同優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)管工作量相對(duì)較小，因此可能會(huì)在部分地區(qū)受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)和配電網(wǎng)企業(yè)的歡迎。然而，這兩種定價(jià)方法的共同問(wèn)題是激勵(lì)性太強(qiáng)（它們不保證“合理收益”，但全部利潤(rùn)都?xì)w配電網(wǎng)投資主體所有），對(duì)投資和創(chuàng)新的抑制明顯。省級(jí)物價(jià)部門(mén)在選擇這兩種方法的時(shí)候需要注意配套促進(jìn)投資和創(chuàng)新的機(jī)制，以避免影響其它改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、細(xì)化配電價(jià)格定價(jià)方法
對(duì)于“準(zhǔn)許收入法”，《指導(dǎo)意見(jiàn)》建議參照《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2711 號(hào)）中給出的定價(jià)方法。然而，盡管《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》在準(zhǔn)許收入的核定方面規(guī)定得比較明確，但在具體價(jià)格制定（怎樣把準(zhǔn)許收入分?jǐn)偟诫妷旱燃?jí)、用電類型、電價(jià)結(jié)構(gòu)）方面還有待細(xì)化。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)可能要對(duì)價(jià)格制定的原則、方法、步驟、規(guī)則進(jìn)一步給出具體明確指導(dǎo)。
另外，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)在投資主體、市場(chǎng)環(huán)境、業(yè)務(wù)形態(tài)等方面畢竟存在顯著差異，一些適用于省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的參數(shù)（如權(quán)益資本收益率、債務(wù)資本收益率、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的構(gòu)成比例等）不一定適合地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)，更何況各地方也有自身特殊的條件和環(huán)境，因此，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)在制定當(dāng)?shù)嘏潆妰r(jià)格定價(jià)辦法時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定定價(jià)參數(shù)。
如果決定選用“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”，則省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)需要將《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的原則細(xì)化成明確的、可操作的步驟。
對(duì)于“招標(biāo)定價(jià)法”，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)需要細(xì)化的內(nèi)容更多，比如統(tǒng)一的選擇投資主體的標(biāo)準(zhǔn)、配電項(xiàng)目合同格式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、配電價(jià)格調(diào)整方式等。
四、明確分布式發(fā)電的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”的定價(jià)辦法
國(guó)家發(fā)改委、能源局在2017年10月底發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)的通知》（發(fā)改能源〔2017〕1901號(hào)）中提出了分布式發(fā)電“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”（目前僅適用于配電區(qū)域內(nèi)列入試點(diǎn)范圍的非水可再生能源或地方電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)既有的小水電發(fā)電項(xiàng)目）的概念及核定原則。該文件中提出的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”和通常意義上的配電價(jià)格的主要不同之處在于，配電價(jià)格假定電源來(lái)自配電網(wǎng)之外的輸電網(wǎng)并逐級(jí)向下配送，而“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”的制定則沒(méi)有這個(gè)假定：電源可以和用戶在同一個(gè)電壓等級(jí)，甚至比用戶所在的電壓等級(jí)還低。為了鼓勵(lì)分布式發(fā)電的市場(chǎng)化交易和就近消納，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)需要明確給出分布式發(fā)電“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”的定價(jià)辦法，并盡量與配電價(jià)格制定原則保持兼容。
五、優(yōu)化省級(jí)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)
目前，部分省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)存在各電壓等級(jí)的輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，主要表現(xiàn)是高電壓等級(jí)（500kV和220kV/330kV）輸電價(jià)格過(guò)高，而各電壓等級(jí)間的價(jià)差過(guò)小。這個(gè)問(wèn)題是目前影響增量配電業(yè)務(wù)順利推進(jìn)的幾個(gè)關(guān)鍵性因素之一。
存在上述輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理情況的地方，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在確保省級(jí)電網(wǎng)的總準(zhǔn)許收入不降低、避免終端用戶目錄電價(jià)倒掛或者變化過(guò)大的前提下，研究制定合理調(diào)整省級(jí)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)的方案，再向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)。
六、制定躉售過(guò)渡方案
當(dāng)前部分省份還存在躉售的情況。根據(jù)價(jià)格機(jī)制改革的精神，躉售交易將要向市場(chǎng)交易過(guò)渡，躉售價(jià)格需拆分成電能價(jià)格、輸配電價(jià)格、以及政府性基金及附加等組成。其中輸配電價(jià)格制定方法應(yīng)逐步過(guò)渡到《指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的定價(jià)方法之一。
躉售過(guò)渡方案要滿足的約束條件很多，包含但并不局限于如下所列：
1、  終端用戶的用電價(jià)格相對(duì)于原來(lái)的一體化躉售價(jià)格最好能夠有所下降，至少不能明顯或者過(guò)快上漲；
2、  不能導(dǎo)致配電業(yè)務(wù)虧損，至少不能導(dǎo)致配電業(yè)務(wù)持續(xù)虧損；
3、  不能影響省級(jí)電網(wǎng)回收其合理輸配電成本；
4、  不能給政府帶來(lái)不合理負(fù)擔(dān)；
5、  交叉補(bǔ)貼強(qiáng)度不能增加。
綜合權(quán)衡各方利益、各項(xiàng)改革目標(biāo)、以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件和限制，制定可行的躉售過(guò)渡方案，對(duì)省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)是另一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。
結(jié)語(yǔ)
輸配電價(jià)改革是本輪電改的核心任務(wù)之一。在各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)的共同努力下，輸配電價(jià)改革本輪電改中率先取得了重大突破性成果。
然而，作為“管住中間”的重要組成部分，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)急需明確、高效、可行的配電價(jià)格定價(jià)辦法，進(jìn)一步推進(jìn)輸配電價(jià)改革的任務(wù)依然繁重，價(jià)格主管部門(mén)正面臨監(jiān)管力量不足的嚴(yán)峻形勢(shì)。