盡管成立之初被寄予厚望，但電煤矛盾、油荒、氣荒、減排運動導(dǎo)致的拉閘限電等各種持續(xù)多年的能源難題依舊無法解決。不少專家認為，新的能源局長也很難改變能源困局，原因是改革的權(quán)力在更高層決策者手上。

      九龍治水無權(quán)決策 

       2010年12月27日，財新網(wǎng)刊發(fā)一則張國寶即將離任的報道，并援引發(fā)改委一位司局級官員的消息稱，同為發(fā)改委副主任的劉鐵男將有望接任。

畢業(yè)于西安交通大學(xué)的張國寶1991年開始進入國家計劃委員會工作，歷任投資司工業(yè)處處長、投資司副司長、國家計委副秘書長，副主任等職，從1999年開始，張國寶就一直分管能源工作，2003年4月，張國寶擔任改組后的國家發(fā)改委副主任，繼續(xù)管理全國能源。張還同時擔任正部級的國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。

      2008年，國務(wù)院推動“大部制”改革，張國寶毫無爭議地兼任國家能源局第一任局長。 當時，各界迫切希望能源領(lǐng)域能夠通過大部制，統(tǒng)一和強化原本分散的職能，加強對于石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業(yè)的監(jiān)管，不少人更希望能成立統(tǒng)管全局的“能源部”。

      但結(jié)果讓人意外。根據(jù)國務(wù)院“定機構(gòu)，定編制，定職能”的“三定”方案，國家能源局劃入原國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責、發(fā)改委的能源行業(yè)管理有關(guān)職責，以及原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責等，作為副部級單位，能源局只是發(fā)改委的輔助機構(gòu)，遠非統(tǒng)管全局的能源部。

      “不少人認為能源局能改變九龍治水的局面，現(xiàn)在看來，也不過是多了一條龍而已，而且在其他的龍看來，這只是一條蛇。”一位能源專家打比九龍治水方說。

      “中石油、中石化、國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、五大電企等，權(quán)力都比能源局大，都以做大做強為己任，本身又沒有增加能源供應(yīng)、減少排放的任務(wù)，能源局如何管得來？”韓曉平分析道。

      正是基于這樣的原因，2008年的“三定方案”就提出成立“國家能源委員會”，但這個由國務(wù)院總理溫家寶、副總理李克強分任正副主任的議事機構(gòu)卻延至2010年1月才宣告成立。

     “國家能源委員會是高層次的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，國家能源局是具體管理能源事務(wù)的機構(gòu)，國家能源委員會的日常工作由國家能源局承擔。”張國寶當時接受媒體采訪時說道。作為能源委21名委員之一，張國寶兼任國家能源委員會辦公室副主任。在能源委中，作為專職的能源管理機構(gòu)的能源局遠沒有決定性的話語權(quán)。

       在2009年年初的全國能源工作會議上，張國寶就提到，國家能源局要掌管全國能源工作面臨五個困難，其中就包括缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業(yè)管理的五個許可證，沒有一個在國家能源局，核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發(fā)證在國家核安全局，也很不順。中央層面，難以擺脫多頭治理的頑疾；地方層面，觸動地方利益的改革又遲遲推不下去。

       但就算升格為能源部，這些問題依舊難以解決。1988年，中國也曾成立過能源部，卻在5年后不得不撤銷。原因是國有能源企業(yè)級別上與能源部平級，而能源項目的審批權(quán)又在當時的計委，且石油、核工業(yè)兩家總公司不愿加入能源部。

     “如果能源價格無法市場化、能源市場準入、項目審批等職能無法從發(fā)改委分離，純粹做機構(gòu)調(diào)整很難有所作為。”廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強2008年極力呼吁成立能源部，但如今卻認為成立能源部的時機遠未成熟。

       能源改革前路難行

      “張國寶一上任就忙于增加能源供應(yīng)了，哪里還顧得上體制改革？”在記者問及能源局兩年來在能源改革上的舉措時，發(fā)改委能源研究所副所長李俊峰反問道。 “緊急的能源事務(wù)如雪花般天天都來，煤炭問題，電力問題等等，我感到很大壓力。”在2008年的能源局成立大會上，張國寶就表示，當時最緊迫的就是保證下來兩個月的煤炭供應(yīng)不出問題。

       為了保證供應(yīng)，能源局積極參與發(fā)改委主導(dǎo)的煤炭整合。一方面籌劃和積極推進大型煤炭基地建設(shè)；另一方面培育和支持煤電運一體化，打造綜合性的大型能源企業(yè)，希望能借此增強能源企業(yè)的抗風險能力和國際競爭力，夯實煤炭供應(yīng)的基礎(chǔ)。

       但張國寶并不主張煤炭繼續(xù)無限度增產(chǎn)。

      “不能有水快流，有了煤炭都要規(guī)劃成礦井，都要開發(fā)出來。”2010年9月的一次煤炭論壇上，張國寶表態(tài)說，按照需求每年增長2億噸計算，到“十二五”末中國煤炭產(chǎn)量將達40億噸，但張國寶并不主張將上限設(shè)為40億噸。 而據(jù)媒體報道，“十二五”煤炭發(fā)展規(guī)劃上報了38億噸、40億噸、42億噸三個不同數(shù)據(jù)，但最終國家能源局選定了最低的38億噸，以此滿足煤炭占一次能源消費比重下降7個百分點到63%的規(guī)劃。

       能源局更多的將能源供應(yīng)的希望放在新興能源上面，其中“風電三峽”讓人們印象深刻。“繼續(xù)增加煤炭產(chǎn)量面臨資源、環(huán)境、運輸?shù)鹊闹萍s，所以調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加核電和風電比重已迫在眉睫。我們應(yīng)迅速下決心，行動起來，精心組織，建設(shè)甘肅河西走廊、蘇北沿海和內(nèi)蒙古三個千萬千瓦級大風場，建設(shè)‘風電三峽’。”張國寶發(fā)表在人民日報的文章《打造“風電三峽”》寫道。

       但由于電網(wǎng)的不配套，“風電三峽”很快就遭遇了“過剩”困局。據(jù)《瞭望東方周刊》報道，截至2009年6月底，沒有并入電網(wǎng)的風力發(fā)電機組約500萬千瓦，1/3的風機處于閑置狀態(tài)。2010年，發(fā)改委等十部委甚至還發(fā)出了“抑制風電產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩”的通知，但能源局沒有在其中列名。

      “風電的困難實際上也是壟斷造成的，電網(wǎng)公司說你是垃圾電，你就成了垃圾電了，不讓你并網(wǎng)。火電并入電網(wǎng)的價錢是三毛錢（每千瓦時），但風電要賣五毛多，電網(wǎng)就找理由不要了。”提到風電的困局，韓曉平感到憤然。

       但林伯強則認為，關(guān)鍵是能源局沒有調(diào)節(jié)電價的權(quán)力，“現(xiàn)在所有的發(fā)電補貼都在風電廠方面，但對于電網(wǎng)公司接收不穩(wěn)定的風電所造成的損失，國家是不提的，沒有人愿意埋單，也很難要求電網(wǎng)公司積極地去做這樣的事情。”

       最后，張國寶還不得不打圓場：“產(chǎn)能過剩是指風電設(shè)備，而不是風電事業(yè)。” 盡管如此，業(yè)內(nèi)并沒有對張國寶的離任產(chǎn)生“人走政息”的擔憂。一位專家表示，由于沒有太多的審批權(quán)力，能源局兩年來更多的是從國家利益層面上進行能源規(guī)劃，比其他部門更符合民眾的利益，將來肯定會沿著這個方向走下去。

       韓曉平也認為，盡管權(quán)力有限，但能源局在石油天然氣壟斷改革、電力改革、發(fā)展分布式能源等問題上都值得稱道。“能源行業(yè)是一個改革基本停頓的行業(yè)，之前改了一點，后來又停下來了，處于上氣不接下氣的狀態(tài)，要真正進行改革，還得看中央的決心。”韓曉平說道。