——《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》亮點解讀

國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所 王喆

　　近日，各方期盼已久的新一輪電改配套文件終于落地。作為電力體制改革歷史上具有里程碑意義的一件大事，9號文及其系列配套文件的發(fā)布不僅凸顯了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下黨中央、國務(wù)院對電力體制改革的高度重視，而且標(biāo)志著新一輪電力體制改革的頂層設(shè)計已大致完成，即將進(jìn)入全面試點、有序推進(jìn)的新階段。

　　六份配套文件直指新時期電力體制改革的重點、難點和敏感領(lǐng)域，提出了不少創(chuàng)新性的改革舉措。特別是《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）明確了組建“相對獨立的電力交易機(jī)構(gòu)”的任務(wù)，是系列配套文件中最突出的亮點之一。本文將從“為何要組建相對獨立的交易機(jī)構(gòu)”、“如何組建相對獨立的交易機(jī)構(gòu)”、“如何打造規(guī)范運行的交易平臺”、“怎樣加強對交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理”四個方面對該亮點進(jìn)行解讀。

　　一、為何要組建相對獨立的交易機(jī)構(gòu)？

　　交易制度安排是世界各國電力市場化改革的核心和要害，也是現(xiàn)代電力系統(tǒng)重要的公共環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)發(fā)用電各方自主交易和電價由市場決定，重要的是要有一個專門的交易場所和平臺，為此需要建立獨立的電力交易機(jī)構(gòu)。目前，我國的電力交易機(jī)構(gòu)設(shè)在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，在這種“一體化設(shè)置”情況下，電網(wǎng)企業(yè)有可能借助信息不對稱優(yōu)勢和各種技術(shù)性手段謀求不當(dāng)利益，直接影響到電力市場交易的公平和公正，這也是市場化改革以來電網(wǎng)企業(yè)被廣為詬病之處。《實施意見》鮮明地提出了推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨立的要求，將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，形成規(guī)范運行、公平公正的交易平臺。交易機(jī)構(gòu)按照政府制定的規(guī)則，為市場主體提供公平透明的交易服務(wù)，及時披露和發(fā)布市場信息，并接受政府監(jiān)管。電力交易機(jī)構(gòu)由電網(wǎng)“內(nèi)設(shè)部門”向“相對獨立”的重大轉(zhuǎn)變，為電網(wǎng)真正實現(xiàn)無歧視開放奠定了基礎(chǔ)，有利于減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于為發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易搭建統(tǒng)一、便捷的平臺，有利于形成“多買多賣”的市場格局，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。

　　此外，從國際經(jīng)驗上看，電力交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營以及調(diào)度的功能分離是一種廣泛采用的模式，交易機(jī)構(gòu)獨立于電網(wǎng)企業(yè)也是主要電力市場化改革國家的共識；從實施難度上看，利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和平臺組建相對獨立的電力交易機(jī)構(gòu)，并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，其改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨立要小得多，有利于最大限度凝聚改革共識，形成改革合力。

　　二、如何組建相對獨立的交易機(jī)構(gòu)？

　　電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)如何組建并確保做到“相對獨立”？《實施意見》從職能定位、組織形式、市場管理委員會、體系框架、人事財務(wù)權(quán)限、交易與調(diào)度業(yè)務(wù)銜接六大方面提出了具體操作方案。

　　1、職能定位。文件首先對電力交易機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能進(jìn)行了界定，即“電力交易機(jī)構(gòu)是相對獨立于電網(wǎng)企業(yè)運行的專業(yè)、非營利性的交易機(jī)構(gòu)，其主要功能是服務(wù)電力需求”。接下來，明確了電力交易機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，即“交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場交易平臺的建設(shè)、運營和管理；負(fù)責(zé)市場交易組織，提供結(jié)算依據(jù)和相關(guān)服務(wù)，匯總電力用戶與發(fā)電企業(yè)自主簽訂的雙邊合同；負(fù)責(zé)市場主體注冊和相應(yīng)管理，披露和發(fā)布市場信息等”。

　　2、組織形式。電力交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)要因地制宜，既可以將現(xiàn)有的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行“整建制劃撥”，也可以引入多元化市場主體。文件指出：“交易機(jī)構(gòu)的組建可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、子公司制和會員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機(jī)構(gòu)，可以吸納第三方機(jī)構(gòu)、發(fā)售電企業(yè)及電力用戶參股”。具有電子化集中交易、電力市場設(shè)計等方面經(jīng)驗和能力的第三方機(jī)構(gòu)的參與，有利于充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，有利于改善交易機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，有利于進(jìn)一步提高交易機(jī)構(gòu)的獨立性、公正性、客觀性和權(quán)威性。

　　3、市場管理委員會。由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)售電企業(yè)、電力用戶等按類別選派代表組建市場管理委員會，旨在維護(hù)市場“三公”，保障市場主體的合法權(quán)益。文件明確了市場管理委員會的職責(zé)：“負(fù)責(zé)研究討論交易機(jī)構(gòu)章程、交易和運營規(guī)則，協(xié)調(diào)電力市場相關(guān)事項等”。市場管理委員會的建立，有利于充分發(fā)揮非政府組織在電力交易中的作用，有利于與政府監(jiān)管一起構(gòu)建“縱橫聯(lián)動”的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，有利于促進(jìn)交易規(guī)則的完善和市場公平。

　　4、體系框架。電力交易機(jī)構(gòu)的體系框架設(shè)定要以促進(jìn)電力資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置為目標(biāo)，既要避免數(shù)量太少不能滿足交易需要，又要避免數(shù)量太多增加不必要的交易成本。文件指出：“有序組建相對獨立的國家和區(qū)域、省（區(qū)、市）交易機(jī)構(gòu)，形成分工明確、相互支撐、互為補充的全國電力交易機(jī)構(gòu)體系”。并明確了交易機(jī)構(gòu)間的關(guān)系：“各交易機(jī)構(gòu)之間僅有業(yè)務(wù)合作關(guān)系，互不隸屬、相互開放”，這和目前電網(wǎng)企業(yè)一體化設(shè)置的三級電力交易中心體系有了本質(zhì)區(qū)別。

　　5、人事財務(wù)權(quán)限。文件指出：“試點交易機(jī)構(gòu)應(yīng)具有履行交易職責(zé)相適應(yīng)的人、財、物，日常管理運營不受市場主體干預(yù)，接受政府監(jiān)管”，同時對人員和收入來源也予以了明確。交易機(jī)構(gòu)的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)保持獨立，可以使其不受上級單位及其他市場參與者的干擾，有助于吸引更多投資者進(jìn)入電力市場。

　　6、交易與調(diào)度業(yè)務(wù)銜接。近年來電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)將兩個部門進(jìn)行了功能區(qū)分，配合效果總體良好。由于交易機(jī)構(gòu)的獨立，必須對兩者的職責(zé)及業(yè)務(wù)關(guān)系予以進(jìn)一步厘清。文件指出：“交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場交易組織，調(diào)度機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實時平衡和系統(tǒng)安全。短期和即時交易由交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)共同實現(xiàn)”。具體說，年度、月度的交易及電力電量平衡由交易機(jī)構(gòu)來完成，調(diào)度機(jī)構(gòu)在執(zhí)行交易結(jié)果的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)日內(nèi)的實時電量交易、涉及電網(wǎng)運行安全的輔助服務(wù)交易及電力平衡。除非在緊急情況或系統(tǒng)發(fā)生故障時，調(diào)度不得隨意調(diào)整交易結(jié)果。

　　三、如何打造規(guī)范運行的交易平臺？

　　《實施意見》從擬定交易規(guī)則、交易平臺建設(shè)與運維、市場成員注冊管理、交易組織、交易計劃編制與跟蹤、交易結(jié)算、信息發(fā)布和風(fēng)險防控八個方面，對交易平臺的規(guī)范運行提出了具體操作方案，以更好地支撐多元化市場主體的接入，為各類交易主體提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、安全的交易服務(wù)。

　　1、擬定交易規(guī)則。交易規(guī)則公平是實現(xiàn)交易結(jié)果公平的制度前提。為此，文件明確指出，市場交易品種的設(shè)計、交易規(guī)則的編制需以市場建設(shè)目標(biāo)和市場發(fā)展情況為基礎(chǔ)，即交易規(guī)則需隨市場環(huán)境變化而靈活調(diào)整。

　　2、交易平臺建設(shè)與運維。交易平臺是信息與信息系統(tǒng)的物理載體，有必要根據(jù)市場實際需要不斷健全功能，理應(yīng)充分應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)，提升平臺的信息交互、共享水平，從而提高各項交易進(jìn)行的效率，降低交易成本。

　　3、市場成員注冊管理。文件明確提出，由省級政府按年度公布當(dāng)?shù)胤蠘?biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)主體，對用戶目錄實時動態(tài)監(jiān)管，這樣就對市場成員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有了嚴(yán)格的考核要求。同時，市場成員與交易機(jī)構(gòu)須簽訂入市協(xié)議和交易平臺使用協(xié)議，由交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　4、交易組織。組織交易是交易平臺的主要職責(zé)，交易組織的規(guī)范性是交易平臺規(guī)范運行的必要條件。文件明確了交易組織的具體職責(zé)：“發(fā)布交易信息，提供平臺供市場成員開展雙邊交易、集中交易。按照交易規(guī)則完成交易準(zhǔn)備，發(fā)布電力交易公告，通過交易平臺組織市場交易，發(fā)布交易結(jié)果”。

　　5、交易計劃編制與跟蹤。交易計劃的編制與跟蹤，應(yīng)嚴(yán)格遵守市場交易規(guī)則，以保障交易的規(guī)范性、公平性。因此，文件指出：“根據(jù)各類交易合同編制日交易等交易計劃，告知市場成員，并提交調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行，跟蹤交易計劃執(zhí)行情況，確保交易合同和優(yōu)先發(fā)用電權(quán)合同得到有效的執(zhí)行”。

　　6、交易結(jié)算。文件指出：“根據(jù)市場交易發(fā)展情況及市場主體意愿，逐步細(xì)化完善交易計算相關(guān)辦法，規(guī)范交易結(jié)算職能”。交易機(jī)構(gòu)不參與結(jié)算，只提供結(jié)算依據(jù)和相關(guān)服務(wù)，從而避免提供結(jié)算依據(jù)與交易結(jié)算聯(lián)合產(chǎn)生尋租空間。

　　7、信息發(fā)布。交易信息的公開透明，能夠為市場主體提供可靠的決策參考，同時促進(jìn)交易規(guī)則的完善和市場公平。因此，文件指出：“按照信息披露規(guī)則，及時匯總、整理、分析和發(fā)布電力交易相關(guān)數(shù)據(jù)及信息”。

　　8、風(fēng)險防控。電力是特殊商品，電力系統(tǒng)的安全可靠性至關(guān)重要。在交易平臺的運行過程中，必須要實施風(fēng)險防控，防患于未然，從而降低改革風(fēng)險。因此，文件指出：“采取有效風(fēng)險防控措施，加強對市場運營的監(jiān)控分析，當(dāng)市場出現(xiàn)重大異常時，按規(guī)則采取相應(yīng)的市場干預(yù)措施，并及時報告”。

　　四、怎樣加強對交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理？

　　構(gòu)建多元化監(jiān)督體系，能夠為政府降低行政成本，也有利于形成立體多維的監(jiān)管格局，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。我們不僅要充分發(fā)揮政府在監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，也要重視外部獨立機(jī)構(gòu)以及市場參與者等多元力量參與，積極發(fā)揮非政府組織在電力交易中的輔助作用。為此，《實施意見》從市場監(jiān)管、外部審計、業(yè)務(wù)稽核三方面，給出了加強監(jiān)管組織體系和制度建設(shè)的具體操作方案。

　　1、市場監(jiān)管。有效的市場監(jiān)管，是建立規(guī)范運行的電力交易機(jī)構(gòu)體系的重要保障。因此，文件提出：“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)部門依法依規(guī)對交易機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。為維護(hù)市場秩序，交易機(jī)構(gòu)按授權(quán)對市場主體和相關(guān)從業(yè)人員違反交易規(guī)定、擾亂交易秩序等違規(guī)行為進(jìn)行查處和報告”。

　　2、外部審計。外部審計中，審計人員與管理當(dāng)局不存在行政上的依附關(guān)系，不需看交易機(jī)構(gòu)的眼色行事，而只需對國家、社會和法律負(fù)責(zé)，從而保證了審計的獨立性和公正性。因此，文件提出：“試點交易機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)建立完善的財務(wù)管理制度，按年度經(jīng)具有證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會計師事務(wù)所進(jìn)行外部財務(wù)審計，財務(wù)審計報告應(yīng)向社會發(fā)布”。

　　3、業(yè)務(wù)稽核。第三方機(jī)構(gòu)對電力交易開展情況進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核，對于強化交易機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制、促進(jìn)交易平臺的規(guī)范運行和防范風(fēng)險具有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，文件提出：“可根據(jù)實際需要，聘請第三方機(jī)構(gòu)對交易開展情況進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核，并提出完善規(guī)則等相關(guān)建議”。

　　綜上分析，《實施意見》的最大亮點是：在綜合考慮我國具體國情和體制傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，明確了組建“相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)任務(wù)并細(xì)化了具體的改革舉措。應(yīng)該說，這是一份從電改實際需求和現(xiàn)實可行性出發(fā)，具有較高共識度和較好操作性的理性務(wù)實的改革方案。