深度｜王志軒：穩(wěn)步推進碳排放權交易市場建設

2018-01-15 11:09:16 能源研究俱樂部　點擊量：評論 (0)

12月19日，國家發(fā)展改革委召開電視電話會議，就落實《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》）的工作進行部署，標

12月19日，國家發(fā)展改革委召開電視電話會議，就落實《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》）的工作進行部署，標志著盼望已久的全國碳排放交易體系啟動的鐘聲在2017年歲末如期敲響。認真學習這個《方案》，深切體會到，國家在推進低碳發(fā)展戰(zhàn)略中，充分考慮到發(fā)揮市場機制對降低減碳成本的決定性作用，充分考慮到碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）對經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的關系，充分體現(xiàn)了碳市場建設突出重點、夯實基礎、制度先行、穩(wěn)步推進的特點。

《方案》明確提出在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產）率先啟動全國碳排放交易體系，規(guī)定了初期市場的交易主體為發(fā)電行業(yè)重點排放單位；明確了“發(fā)電行業(yè)年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上企業(yè)或其他經(jīng)濟組織為重點排放單位；年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量及以上的其他行業(yè)的自備電廠視同發(fā)電行業(yè)重點排放單位”。根據(jù)中電聯(lián)的初步分析，火力發(fā)電企業(yè)（約1700家）幾乎都是碳市場的交易主體。

《方案》出臺前，我國曾進行了4年多的七省市碳排放交易試點，也進行了不同碳市場建設的方案研究，積累了豐富的經(jīng)驗，但也形成了各種不同的認識和習慣作法。因此，在《方案》實施過程中，要克服慣性思維，高度重視以《方案》為依據(jù)，統(tǒng)一認識，把《方案》的指導思想、原則、目標任務和各種要求，充分體現(xiàn)在新的碳市場架構之中，體現(xiàn)在具體的行動之中。為了促進全社會、電力行業(yè)、發(fā)電行業(yè)統(tǒng)一認識，談一些個人的體會。

一、碳市場的要義是降低全社會碳減排成本

《方案》開宗明義指出：“建立碳排放權交易市場……有利于降低全社會減排成本”。人類活動引起了溫室氣體排放（可以折算成二氧化碳當量來衡量），其中二氧化碳是主要的溫室氣體。煤的燃燒使用是排放二氧化碳的最大排放源。為了控制或者限制二氧化碳（也可稱為碳而不是炭）的排放，依據(jù)法律法規(guī)政府對排放者（企業(yè)）提出在一定時間段內（如一年內）強制性的排放量限額，這個限額即為企業(yè)擁有的排放權。可見，排放權本身并不是實物，而是一種行政許可，企業(yè)可以交易的排放權部分是實際排放量與限額之間的差額。一般情況下，大多數(shù)行政許可是不能交易的，而碳排放權之所以能夠交易，其首要原因是因為在全球范圍內不論在哪個地方排放了相同數(shù)量的二氧化碳對全球氣候變化的影響是相同的，即排放權交易不會因企業(yè)排放量的轉移對氣候變化產生不同影響。其二，由于不同企業(yè)受各種內、外部條件影響碳減排成本不同，而利益最大化是企業(yè)進行碳交易的基本動力和目的，通過碳市場，碳減排成本低的企業(yè)多減排將富裕的配額賣給碳減排成本高的企業(yè)，從而降低買賣企業(yè)碳減排總成本。從以上簡要分析不難看出，碳市場的主要要素是交易主體、交易產品、強制性配額、排放量核算、交易平臺、市場監(jiān)管。其中主體和產品決定了市場的規(guī)模；配額多少既反映了碳總量消減目標的大小也決定了碳排放權的稀缺程度，而稀缺性程度影響碳排放權的價格；排放量核算決定了交易的科學性、基礎性、準確性；交易平臺決定了碳排放權的金融屬性和可實現(xiàn)性；監(jiān)管決定了交易的公平性和持續(xù)性。

二、碳市場平穩(wěn)建設的核心是碳配額適度從緊

碳市場的源頭是配額。從國內外已有的碳市場運行情況看，過松的配額造成碳價持續(xù)低迷。如前幾年的歐盟碳市場，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對生產經(jīng)營環(huán)節(jié)的影響，碳市場成為擺設。但是，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導到全社會，影響到經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。十九大報告提出從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會的決勝期，經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展是實現(xiàn)這一目標的重要前提和基礎。正如《方案》的基本原則中明確：“……在不影響經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的前提下分階段、有步驟推進碳市場建設。”《方案》中提出“配額總量適度從緊、價格合理適中”，要達到這個要求，重點是在發(fā)電行業(yè)全局層面上碳配額總量“適度從緊”，因為配額的稀缺性決定了碳價高低。要做到總量“適度從緊”，一是要把國家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉型戰(zhàn)略密切結合起來，考慮好火電機組尤其是煤電機組在能源轉型中的地位和作用，研究煤電（尤其是熱電聯(lián)產機組）在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域層面統(tǒng)籌解決好煤電裝機結構和電量結構。二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產經(jīng)營活動對經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、實體經(jīng)濟影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。三是要充分考慮煤電技術設備條件、運行條件對碳減排潛力的影響。四是要科學估計新能源發(fā)展的速度對煤電的替代作用。摸清了這些情況，“適度從緊”有了具體內涵，能夠具體操作，水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時，應當與能源電力發(fā)展的政策導向、節(jié)能減排導向、民生和企業(yè)發(fā)展導向相一致。

三、碳市場平穩(wěn)建設的關鍵是分階段實施和制度建設

十九大提出我國進入了中國特色社會主義新時代，在新時代社會的基本矛盾發(fā)生了重大變化，與之相對應的各個方面都發(fā)生和即將發(fā)生新的變化。碳市場的復雜性、影響廣泛性、與各種政策間的高度關聯(lián)性，要求我們必須打好基礎、協(xié)調關系、穩(wěn)步推進。《方案》提出按“基礎建設期”“模擬運行期”“深化完善期”三階段穩(wěn)步推進碳市場建設工作，并對每個階段的具體任務提出了明確要求。《方案》中針對碳市場的“配額管理”“排放監(jiān)測、報告與核查（MRV）”“市場交易”要素，提出了要建設相應的三項制度體系，針對“碳排放數(shù)據(jù)報送”“碳排放權注冊登記”“碳排放權交易”“碳排放權交易結算”提出建設相應的四個系統(tǒng)。三階段實施、三項制度體系和四個系統(tǒng)，共同清晰勾畫出中國碳市場建設的“路線圖”和“里程碑”。

四、做好頂層設計協(xié)調好各種政策關系是平穩(wěn)推進碳市場建設的保障

《方案》對相關部門及交易主體在碳市場建設中的責任做了明確分工，但是，要高質量完成這些任務是非常艱巨的，不僅涉及到碳市場建設的本身，更涉及到與之相關的各項政策的協(xié)調。《方案》提出“要堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實防范金融等方面風險”。除了防范金融風險外，對于發(fā)電行業(yè)，應對氣候變化的政策工具長期體現(xiàn)在節(jié)能提效的政策工具和調整電力結構、淘汰落后產能等政策工具方面，且與污染控制政策工具之間有千絲萬縷的聯(lián)系。這些政策工具涉及到政府的發(fā)展改革部門、行業(yè)管理部門、環(huán)境保護部門、財政、稅收、價格、金融等管理部門，涉及中央和地方政府的事權。由于各種政策工具之間可能會發(fā)生矛盾和交叉，如煤炭消費總量控制、單位供電量能耗限額、能源效率約束性規(guī)劃目標、電力體制改革中的節(jié)能調度等政策等都會直接或間接影響到碳交易體系。要高度認識到這些政策間有必要進一步協(xié)調，做好統(tǒng)籌考慮碳交易政策與其他政策協(xié)調的頂層設計，形成合力。

五、電力企業(yè)應積極行動認真貫徹《方案》

第一，提高認識，積極行動。從碳市場是低成本減碳政策屬性來看，電力企業(yè)積極響應碳市場建設是理所當然的。但是作為碳市場的交易主體，面對一個復雜的新機制僅靠簡單理解和被動適應是不行的，必須認真梳理碳市場的每個環(huán)節(jié)，弄清碳市場與各種政策工具對企業(yè)可能造成的影響。如碳配額分配公平性、碳市場與其他政策措施的矛盾、碳交易空間大小和交易成本的高低等，都會對企業(yè)的效益產生不良影響。為此，電力企業(yè)應加快在人力、物力、財力上的投入和準備，在基礎建設和模擬運行的兩年左右時間內積極、深入?yún)⑴c到碳市場建設中。

第二，實事求是，掌握準確數(shù)據(jù)。首先要在思想上建立事實求是的準則。核算、上報碳排放數(shù)據(jù)時是報大對企業(yè)有利還是報小對企業(yè)有利并非定數(shù)，而保持不敗之地的法寶就是實事求是。實事求是、科學準確核算并上報數(shù)據(jù)，不僅是科學精神的要求，也是企業(yè)誠信的基石，更是建立科學碳排放相關制度的基礎。其次，要根據(jù)電力行業(yè)低碳轉型要求帶來的新情況、新變化，從技術上、可操作性上不斷探索獲得準確數(shù)據(jù)的方法，也為制訂第三方核查的技術規(guī)范提供科學支撐。

第三，為不斷挖掘企業(yè)碳減排潛力做好技術儲備。低碳發(fā)展必須依靠科技進步把二氧化碳減下來，而碳市場的作用也是不斷促進企業(yè)通過技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提高碳減排水平，不斷深度挖掘碳減排潛力。電力企業(yè)由于受電廠運行年限、地域、技術、管理水平等多種因素的影響，減碳的潛力是不同的，減碳的成本也是不同的，在碳市場中能夠獲得更高收益的一定是技術或管理的領先者。

第四，要加強培訓，盡快掌握碳市場的機制和方法，通過市場交易獲得更好的收益。碳市場使企業(yè)有了新的優(yōu)化機組運行和提升生產經(jīng)營的動力，加之電力體制改革不斷深化，一些新的電價機制與碳市場結合后，會增加更多可供優(yōu)化的方案，會在很大程度上改變傳統(tǒng)的盈利模式。電力企業(yè)應當在未來兩年左右的基礎建設和模擬運行期間，熟練掌握碳交易工具，為完善碳市場建設做出貢獻。長遠來看，市場機制的作用，會不斷迫使電力企業(yè)進行科技創(chuàng)新，促進減碳技術的發(fā)展和應用。

第五，在模擬運行中，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的作用。模擬運行是檢驗和評估碳市場相關制度、機制設計是否有效的實戰(zhàn)演練，它不僅為進一步完善碳市場管理制度和支撐體系，強化市場風險預警與防控機制打下良好的基礎，也決定著碳市場能否健康推進和擴大范圍。作為電力行業(yè)協(xié)會，中電聯(lián)要在模擬方案制訂中發(fā)揮熟悉行業(yè)特點和與企業(yè)具有天然良好溝通的優(yōu)勢，承擔好政府部門委托的各項工作，積極發(fā)揮好應有的作用，滿足碳市場建設進度和質量要求。電力集團公司應當發(fā)揮總體優(yōu)勢，在集團層面統(tǒng)籌參與碳市場建設，使國家碳市場建設的有關要求在所有企業(yè)落到實處，并通過碳市場的作用努力降低集團公司整體低碳發(fā)展成本。電力企業(yè)作為市場主體，尤其要精心準備積極參與模擬，并把模擬當實戰(zhàn)，為碳市場順利建成做出積極貢獻。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年12月22日第47期.

作者系中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長

原標題:王志軒：穩(wěn)步推進碳排放權交易市場建設