英、德促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施

英國自2002年起實施“可再生能源配額+綠證交易”為主的支持政策，德國從2000年開始實施“固定電價支持+電量保證購買”的支持政策，均有效地支持了處于初期的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來，隨著可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步的加速，為提高補(bǔ)貼效率、降低消費者負(fù)擔(dān)，并響應(yīng)歐盟統(tǒng)一指令的要求(可再生能源平等參與競爭性批發(fā)市場、采用競爭性招標(biāo)方式確定補(bǔ)貼)，英、德兩國均逐步轉(zhuǎn)向基于市場競爭的支持政策。

英國促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。英國從2002年開始引入可再生能源配額(RO)，用于支持大型可再生能源項目，是英國目前為止促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的主要政策。2011年7月，英國政府宣布從2017年3月31日開始，可再生能源配額對所有新建發(fā)電項目關(guān)閉，轉(zhuǎn)而采用低碳能源差價合約(CFD)。對小型可再生能源項目(5兆瓦以下)，從2010年起實行固定電價支持，目前尚未作出轉(zhuǎn)向差價合約的計劃。其政策演變過程如下：

第一階段(2002~2017年)：可再生能源配額(RO)。商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部為政策制定機(jī)構(gòu)，電力市場和天然氣辦公室(監(jiān)管機(jī)構(gòu))為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。規(guī)定供電商(即零售商)必須采購一定比例的可再生能源發(fā)電，該比例根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃每年設(shè)定一次。具體流程為：每年10月份，商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布下一財政年的可再生能源比例要求;符合條件的可再生能源發(fā)電商每月向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告可再生能源發(fā)電量，獲得相應(yīng)數(shù)量的綠證(ROC);之后，發(fā)電商向供電商或交易商出售綠證，獲得批發(fā)市場電價之外的溢價收入;供電商向監(jiān)管機(jī)構(gòu)出示擁有的綠證，以證明履行了配額義務(wù)，如未完成配額，將會接受經(jīng)濟(jì)懲罰，標(biāo)準(zhǔn)由商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部提前制定;監(jiān)管機(jī)構(gòu)將收取的罰金按比例返還給擁有綠證的供電商。

第二階段(2017年起全面實施)：低碳能源差價合約(CFD)。在上述配額制度下，可再生能源發(fā)電商的收入，來自電力市場售電收入和綠證市場綠證收入。然而，因可再生能源補(bǔ)貼下降速度跟不上成本下降速度，導(dǎo)致可再生能源規(guī)模不可控、補(bǔ)貼金額超出預(yù)算。為以更具效率和可控的方式促進(jìn)低碳能源，降低消費者和投資者風(fēng)險，英國轉(zhuǎn)而實行低碳能源差價合約。差價合約由競爭性招標(biāo)產(chǎn)生，“差價”指項目中標(biāo)價格(項目執(zhí)行價)和批發(fā)市場參考價格之間的差額，當(dāng)項目執(zhí)行價高于批發(fā)市場參考價格時，發(fā)電商可獲得差價補(bǔ)償，反之，超出部分須退回政府。

德國促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。德國在2000年出臺支持可再生能源的法案，對各類可再生能源發(fā)電均予固定電價和購買保證支持，主要基于各類可再生能源發(fā)電均處于發(fā)展初期，尚不能辨別何為較有前途的技術(shù)路線，固定電價和購買保證有利于各類技術(shù)之間的競爭。隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)日漸成熟，成本快速下降，德國已將其確定為支持發(fā)展主要技術(shù)路線。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)可再生能源行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，也為提高公共資金的使用效率，降低電力終端用戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，德國從2014年開始試點要求新建地面光伏項目進(jìn)入電力市場銷售，市場價格之外的溢價補(bǔ)貼通過競爭性招標(biāo)確定，2017年開始推廣到小型項目(750千瓦)以外的全部新建可再生能源。德國促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策的演變過程如下：

第一階段(2000~2017年)：“固定上網(wǎng)電價+“購買保證”。“固定上網(wǎng)電價”指政府根據(jù)每一類可再生能源的發(fā)電成本分別制定上網(wǎng)電價，并在20年內(nèi)保持不變。“購買保證”指法律規(guī)定可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)，發(fā)電量由區(qū)域內(nèi)的輸電系統(tǒng)運營商(TSO)按上述固定電價收購，如因接入系統(tǒng)延誤或系統(tǒng)阻塞不能全額上網(wǎng)，損失電量也可獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而使投資者能更好預(yù)測收入。因德國可再生能源大部分接入配網(wǎng)，棄風(fēng)、棄光較少發(fā)生。德國輸電系統(tǒng)運行商沒有零售業(yè)務(wù)，因此采購的可再生能源電量在電力交易所出售，收、支不足部分由全國電力消費者通過可再生能源附加共同承擔(dān)。

第一階段的支持政策還有如下特點：一是根據(jù)年度預(yù)設(shè)下調(diào)系數(shù)和發(fā)電成本變化下調(diào)新建項目固定電價;二是容量越小、固定電價越高，以鼓勵小型項目的建設(shè);三是對陸上風(fēng)電等部分發(fā)電技術(shù)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)超出規(guī)模時及時下調(diào)固定電價，如2014、2015年陸上風(fēng)電實際開發(fā)超過規(guī)劃，導(dǎo)致發(fā)電量不能被電網(wǎng)全額消納，2016年下調(diào)了陸上風(fēng)電固定電價。

第二階段(2014年試點、2017年全面開始)：以競爭為基礎(chǔ)的支持方式，即“市場化電量+固定溢價補(bǔ)貼”。所謂市場化電量，指取消“購買保證”，強(qiáng)制新建可再生能源進(jìn)入電力市場銷售電量。因可再生能源發(fā)電邊際成本幾乎為零，在現(xiàn)貨市場一般報價最低，從而實現(xiàn)優(yōu)先成交、優(yōu)先上網(wǎng)。所謂“固定溢價補(bǔ)貼”，指取消“固定上網(wǎng)電價”，通過競爭性招標(biāo)決定市場價格之外的“固定溢價補(bǔ)貼”。政府以單個項目的固定溢價補(bǔ)貼為標(biāo)的物進(jìn)行拍賣，中標(biāo)發(fā)電商在市場化電量銷售收入之外，按售電量和中標(biāo)價獲得補(bǔ)貼，周期為20年。為保障真實報價和履行合同，政府要求發(fā)電企業(yè)必須繳納高額履約保證金，以過低報價中標(biāo)難以執(zhí)行的，將沒收保證金。競爭性招標(biāo)有利于降低補(bǔ)貼成本。已完成的6個大型地面光伏項目招標(biāo)試點，2015年4月中標(biāo)價格為9.17歐分/千瓦時，到2016年12月已經(jīng)下降到6.9歐分/千瓦時。2017年4月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織了對北海地區(qū)4個海上風(fēng)電項目(分別于2023~2025年投產(chǎn))的拍賣，按容量加權(quán)平均中標(biāo)價僅0.44歐分/千瓦時，其中3個于2024~2025年投入運行的項目的中標(biāo)價為0，意味著在市場價之外將不獲得任何補(bǔ)貼。中標(biāo)價格大幅低于政府預(yù)期，顯示了海上風(fēng)電成本中長期下降的潛力。

德國第二階段的支持政策還有兩個特點。一是根據(jù)可再生能源發(fā)展目標(biāo)設(shè)定各年拍賣計劃，保證以可預(yù)測的規(guī)模和技術(shù)路線發(fā)展可再生能源，使補(bǔ)貼資金更加可控，為市場投資提供預(yù)期。陸上風(fēng)電2017~2019年每年拍賣2800兆瓦，之后每年拍賣2900兆瓦。海上風(fēng)電2021、2022年每年拍賣500兆瓦，2023~2025年每年拍賣700兆瓦，2026~2030年每年拍賣840兆瓦。750千瓦以上的太陽能發(fā)電每年拍賣600兆瓦(全部太陽能發(fā)電每年計劃新增2500兆瓦)。生物能發(fā)電2017~2019年每年拍賣150兆瓦，2020~2022年每年拍賣200兆瓦。二是保持可再生能源與電網(wǎng)同步發(fā)展。如在阻塞地區(qū)的電網(wǎng)擴(kuò)建以前，陸上風(fēng)電開發(fā)將被限制，同時增加其他非阻塞地區(qū)的容量，保證整體規(guī)劃目標(biāo)的完成。

關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼所需資金的征收

英、德的可再生能源補(bǔ)貼所需資金，均主要通過終端用戶電價上加征可再生能源附加(EEG)的方式獲取。從2000年到2014年，德國的可再生能源附加(EEG)征收標(biāo)準(zhǔn)逐年上調(diào)，從0.19歐分/千瓦時增加到6.24歐分/千瓦時，2015年比2014年略有下降，為6.17歐分/千瓦時。2015年，可再生能源附加(EEG)占居民電費比例為21.2%(其余支出項目為：發(fā)電26%，輸、配、售22.7%，增值稅16%，特許經(jīng)營費5.6%，其他附加費1.7%，見圖5)。英國居民電費中用于低碳能源支持的資金約占10%左右。

但對出口型高耗能企業(yè)，可再生能源附加(EEG)征收標(biāo)準(zhǔn)則采取了下調(diào)的政策。該政策源于歐盟的一項統(tǒng)一的指令。該指令認(rèn)為，電價是影響面臨國際競爭的能源密集型企業(yè)競爭的主要因素之一，成員國如認(rèn)為因EEG附加導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)比國外競爭對手面臨更重的電費負(fù)擔(dān)，可在符合歐盟規(guī)定的前提下，制定特殊政策，降低征收標(biāo)準(zhǔn)，并列出了目錄清單。如德國可再生能源特別條款規(guī)定，出口型用電密集型企業(yè)100萬千瓦時以內(nèi)用電征收100%EEG附加，100萬千瓦時以上部分按15%繳納。英國也規(guī)定對這類企業(yè)收取的可再生能源附加的折扣最高可達(dá)到85%。

可再生能源支持政策與競爭性電力市場的融合

根據(jù)歐盟的指令，成員國對可再生能源的支持應(yīng)有利于與電力市場融合(除小型項目)，盡可能采取市場價格之上的溢價補(bǔ)貼的方式，可再生能源也應(yīng)承擔(dān)不平衡責(zé)任，同時應(yīng)采取措施保證發(fā)電商沒有在負(fù)電價時發(fā)電的激勵。可再生能源比例提高后，要求電力系統(tǒng)提高靈活性，發(fā)電容量充足至關(guān)重要。成員國應(yīng)保證電力市場提供正確的發(fā)電投資信號，如在現(xiàn)有市場框架下無法實現(xiàn)，可通過增設(shè)“(備用)容量機(jī)制”加以補(bǔ)充，但不能妨礙競爭，不能對已有的電能量市場產(chǎn)生負(fù)面影響。

英國從2002年實施配額后，可再生能源就已經(jīng)進(jìn)入電力市場售電，實現(xiàn)了與電力市場的融合。2011年提出建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的電力市場機(jī)制，從2013年開始實施以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的新一輪電力市場化改革，改革主要內(nèi)容包括除低碳能源差價合約外，就是建立容量市場，激勵發(fā)電容量投資。

德國在固定上網(wǎng)電價制度下，對可再生能源發(fā)電保證購買，不需要進(jìn)入市場。2012年開始鼓勵可再生能源發(fā)電商進(jìn)入市場銷售，但并不強(qiáng)制要求。2017年競爭性招標(biāo)實施以來，配套要求可再生能源必須進(jìn)入電力市場銷售。隨著可再生能源比例進(jìn)一步提高，德國能源轉(zhuǎn)型面臨的最大挑戰(zhàn)是如何調(diào)整批發(fā)市場以保障未來電力供應(yīng)的安全。2016年7月德國電力市場2.0的設(shè)立，是其中一項重要措施，這是德國自上世紀(jì)90年代引入改革以來最大的改革，基本內(nèi)容是已經(jīng)建立的電力市場機(jī)制將繼續(xù)維持，同時增加一個容量備用機(jī)制，從而提供充足的容量和與可再生能源發(fā)展相適應(yīng)的更低的成本。