近日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)發(fā)言，提出“考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)”。這是中國(guó)部級(jí)以上官員首次對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中性”正面表態(tài)。

在中央企業(yè)2018年前三季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況發(fā)布會(huì)中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副秘書長(zhǎng)、新聞發(fā)言人彭華崗表示，當(dāng)前改革的思路和目標(biāo)就是要使國(guó)有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，也就是說，經(jīng)過改革以后的國(guó)有企業(yè)和其他所有制企業(yè)是一樣的，依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等受到法律保護(hù)，這與“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則一致。他強(qiáng)調(diào)，自改革開放以來，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革思路和改革目標(biāo)就是要使國(guó)有企業(yè)和其他所有制企業(yè)一樣，并直言將踐行“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則。

目前來看，學(xué)界普遍對(duì)中國(guó)首次正面肯定競(jìng)爭(zhēng)中性持有正面的解讀，認(rèn)為它對(duì)消除國(guó)有—民營(yíng)二元所有制鴻溝，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，減少中國(guó)與世界通行慣例的“格格不入”都有所裨益。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)聶輝華近日在接受《華夏時(shí)報(bào)》專訪時(shí)表示，提倡“所有制中立”可能表明中央政府下決心在這方面對(duì)國(guó)企進(jìn)行改革，是一個(gè)積極的信號(hào)，同時(shí)也坦言，對(duì)這個(gè)改革方向表示審慎樂觀，不要低估達(dá)到目標(biāo)的艱巨性。

聶輝華說，實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)中性”至少需要3個(gè)條件，缺一不可：

第一，一定要真正做到讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，也就是說政府要少干預(yù)經(jīng)濟(jì)。只要政府多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，就不可能做到公平競(jìng)爭(zhēng)。

第二，國(guó)企應(yīng)該成為“特殊企業(yè)”，不要在廣泛的領(lǐng)域跟民企面對(duì)面競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該保持在少數(shù)，比如關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大行業(yè)。但是不能說什么都是關(guān)鍵領(lǐng)域，要把國(guó)企戰(zhàn)線收縮，盡量不跟民企競(jìng)爭(zhēng)。

第三，我們的法律法規(guī)、很多制度要改，國(guó)企和民企必須面對(duì)同樣的游戲規(guī)則。

競(jìng)爭(zhēng)中性(Competitive Neutrality)最早起源于澳大利亞，是澳大利亞在20世紀(jì)90年代構(gòu)建全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策框架時(shí)提出的一項(xiàng)政策內(nèi)容。當(dāng)時(shí)，澳大利亞聯(lián)邦政府、州政府擁有占據(jù)大量生產(chǎn)資料、掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的公有制企業(yè)，它們豁免于1974年《競(jìng)爭(zhēng)法》的適用，并且在稅費(fèi)、監(jiān)管、債務(wù)擔(dān)保、貸款利率、成本核算、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、破產(chǎn)等方面存在特殊優(yōu)勢(shì);同時(shí)，一些從事自然壟斷的政府企業(yè)兼營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，給交叉補(bǔ)貼提供了機(jī)會(huì)。

電力、天然氣、電信等自然壟斷行業(yè)都存在上述問題。說到在這些行業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率，人們會(huì)習(xí)慣性地把國(guó)有企業(yè)私有化聯(lián)系起來考慮，但澳大利亞并沒有強(qiáng)制各州選擇這條路徑。

以電力行業(yè)改革為例，在改革前，州政府管理、運(yùn)營(yíng)電力行業(yè)，州政府所有的垂直一體化電力公司獨(dú)立地建設(shè)和運(yùn)行電力系統(tǒng)。在實(shí)施電力市場(chǎng)化改革時(shí)，各州政府與民眾對(duì)實(shí)行電力企業(yè)私有化有著極大的不同認(rèn)知，聯(lián)邦政府并不能越俎代庖地推行電力行業(yè)私有化。當(dāng)時(shí)在維多利亞州執(zhí)政的自由黨主張激進(jìn)的市場(chǎng)化改革，把所有的電力企業(yè)分拆后全部出讓(其中包括電網(wǎng)企業(yè))，獲得了非常可觀的收入，緩解了其面臨的巨大財(cái)政壓力。南澳州也基本上是這種情況。然而，新南威爾士州政府試圖仿效維多利亞州對(duì)其電力企業(yè)進(jìn)行分拆出讓的計(jì)劃遭到了工會(huì)組織和社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。在電力市場(chǎng)化后的十多年，新南威爾士州政府幾次嘗試私有化其部分電力資產(chǎn)，都因工會(huì)和社會(huì)的阻礙未能成功。直到2008年，新南威爾士州才開始向社會(huì)投資者出讓零售電企業(yè)，而后又出讓了發(fā)電企業(yè)和部分電網(wǎng)資產(chǎn)。雖然昆士蘭州在2006年將其零售電企業(yè)私有化，但是州政府多次明確表示不會(huì)私有化其發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)。澳大利亞聯(lián)邦政府、新南威爾士和維多利亞州州政府于2005年準(zhǔn)備私有化其共同所有的雪山水電公司，但因社會(huì)上的反對(duì)聲音太大而中途放棄。

澳大利亞電力行業(yè)市場(chǎng)化改革啟動(dòng)后，一直到現(xiàn)在都是國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)公司在同一市場(chǎng)法律法規(guī)下同臺(tái)競(jìng)技，兩者規(guī)模都不小。這完全是遵循1993年提出的競(jìng)爭(zhēng)中性原則的結(jié)果。

國(guó)企民營(yíng)同臺(tái)競(jìng)技

在競(jìng)爭(zhēng)中性原則體系正式面世之前，電力領(lǐng)域的改革就已在醞釀之中。

澳大利亞1970年代在預(yù)期電力需求大幅度增長(zhǎng)和政府負(fù)債成本低的情況下出現(xiàn)大規(guī)模興建電廠的熱潮。到了1980年代，預(yù)期電力需求大幅度增長(zhǎng)并沒有實(shí)現(xiàn)，電力行業(yè)過度投資，產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果包括政府負(fù)債加重、發(fā)電裝機(jī)容量過剩(40%—70%)、能源企業(yè)人員冗余、能源供應(yīng)成本過高、電價(jià)上升等。

1991年5月，澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)(當(dāng)時(shí)的國(guó)家工業(yè)委員會(huì))受政府委托，在對(duì)能源行業(yè)一年的調(diào)研基礎(chǔ)上，發(fā)布了一份能源企業(yè)效率報(bào)告，認(rèn)為政府公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)商業(yè)化，實(shí)施企業(yè)化的組織管理、考核及財(cái)務(wù)制度。報(bào)告表示，重組電力行業(yè)，分離發(fā)電、輸電和配售電業(yè)務(wù)，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將給經(jīng)濟(jì)和用戶帶來極大收益，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家生產(chǎn)力的重大提高。

澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)是一家負(fù)責(zé)澳大利亞微觀經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)和一系列其他社會(huì)及環(huán)境問題的審查和咨詢機(jī)構(gòu)，角色與政府經(jīng)濟(jì)智庫(kù)相似。他們向聯(lián)邦和州政府建議，把電力工業(yè)改組為獨(dú)立的發(fā)電、輸電、配電零售電業(yè)務(wù)，分拆發(fā)電企業(yè)，引進(jìn)社會(huì)資本投資發(fā)電資產(chǎn)，構(gòu)建發(fā)電和售電環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)的格局，建立國(guó)家電網(wǎng)的電力庫(kù)交易機(jī)制，使它們處在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)之中，在行政干預(yù)小的狀態(tài)下自主經(jīng)營(yíng)。在澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府與州政府聯(lián)合做出決定，讓政府企業(yè)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，與其他企業(yè)一樣參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府采購(gòu)社會(huì)公益服務(wù)，減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的行政干預(yù)。

這份行業(yè)效率報(bào)告普遍被認(rèn)為是澳洲電力改革的起點(diǎn)。而兩年后提出的“競(jìng)爭(zhēng)中性”是對(duì)澳大利亞整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革原則，它訂立了推進(jìn)電力改革的法律與政策環(huán)境，對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)起到了一定的先導(dǎo)作用。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授宋彪曾在《競(jìng)爭(zhēng)中性的淵源、政策目標(biāo)與公共壟斷改革》一文中提到，澳大利亞政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高社會(huì)福利，委托新南威爾士(NSW)大學(xué)希爾默(Hilmer)教授為主席，組成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策調(diào)查組，對(duì)妨礙澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研論證。

1993年，調(diào)查組提出名為“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策審查”的調(diào)研報(bào)告(National Competition Policy Review)，對(duì)澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)政策與立法提出修改建議，簡(jiǎn)稱Hilmer Review。根據(jù)這份報(bào)告，由聯(lián)邦與各州、地區(qū)政府聯(lián)合組成的政府理事會(huì)召集各成員政府先后簽署三個(gè)協(xié)議：競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議(CPA)、行為準(zhǔn)則協(xié)議(CCA)，以及實(shí)施國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策及相關(guān)改革的協(xié)議。競(jìng)爭(zhēng)中性是競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議(CPA)的基本內(nèi)容之一，旨在消除政府企業(yè)與私人企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)時(shí)因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲。

該報(bào)告最核心的思想是通過競(jìng)爭(zhēng)來提高效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)(包括電力和天然氣行業(yè))以提高經(jīng)濟(jì)效率，增加社會(huì)福利，強(qiáng)調(diào)的是競(jìng)爭(zhēng)而不是私有化。通過競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源的有效配置、激勵(lì)企業(yè)降低成本，研發(fā)新技術(shù)，提供新產(chǎn)品和新服務(wù)。對(duì)于公共壟斷行業(yè)，報(bào)告倡導(dǎo)實(shí)行結(jié)構(gòu)改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或?qū)﹃P(guān)鍵設(shè)備私有化。它提出了三種方案：一是將行業(yè)監(jiān)管職能與商業(yè)職能分離;二是將自然壟斷與潛在競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)分離;三是將具有潛在競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)分離，由若干個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，使行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)在這些企業(yè)間形成。

1996年，澳大利亞聯(lián)邦政府在《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》(Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement)中最早提出了競(jìng)爭(zhēng)中性(Competitive Neutrality)的概念和政策。其涵義是，在政府企業(yè)從事的重大商業(yè)活動(dòng)中，政府不能憑借公共部門所有者的身份，利用立法或財(cái)政權(quán)力，獲得優(yōu)于其他私人部門競(jìng)爭(zhēng)者的完全競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在非盈利、非商業(yè)活動(dòng)中則不適用此原則。具體則要求與企業(yè)產(chǎn)權(quán)無關(guān)的稅收中性、借貸中性、回報(bào)率要求、監(jiān)管中性、全成本定價(jià)等等。

結(jié)構(gòu)重組與市場(chǎng)化改革提升效率

對(duì)公共壟斷行業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)改革，與澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)早前提出對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行重構(gòu)的思路一脈相承，也與2002年我國(guó)開展的以“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為核心的電力體制改革的思路是一致的。垂直一體化的電力行業(yè)進(jìn)入行業(yè)結(jié)構(gòu)重組階段，電力供應(yīng)分為獨(dú)立的發(fā)電、輸電和配售電單位，后來再拆分出數(shù)個(gè)發(fā)電企業(yè)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

電力公司都隸屬于澳大利亞州政府，當(dāng)時(shí)，州政府為投建電力工程，以政府名義借貸，負(fù)債累累，其中一部分是無效投資，造成了高電價(jià)現(xiàn)象，為了緩解這方面的壓力，結(jié)構(gòu)重組是條路徑，但州政府也不愿意直接把這個(gè)行業(yè)“交”出去，這會(huì)影響未來收入。為了鼓勵(lì)各州參與全國(guó)性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，聯(lián)邦政府認(rèn)同各州應(yīng)該共享改革的紅利，并建立相應(yīng)機(jī)制，為州政府提供一定補(bǔ)償。

維多利亞州和新南威爾士州是最早進(jìn)行電力行業(yè)重組的兩個(gè)州。維多利亞州分拆出5個(gè)發(fā)電企業(yè)、1個(gè)輸電網(wǎng)公司、 1個(gè)電力交易公司、5個(gè)配售電公司。新南威爾士州分離發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)，組建新輸電公司Transgrid，3個(gè)發(fā)電廠、 1個(gè)輸電網(wǎng)、1個(gè)電力交易公司、1個(gè)電力服務(wù)公司，還都是Pacific Power的子公司。后來原公司Pacific Power 拆分為三家獨(dú)立的州政府發(fā)電企業(yè)、三家配電企業(yè)，原25家分銷企業(yè)整合成6大獨(dú)立公司，從事零售電服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)政府間理事會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的審查結(jié)果，經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整，澳大利亞能源市場(chǎng)效益得到極大提升，從電改開始的1998年到2005年，電能價(jià)格呈現(xiàn)顯著的下降趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)和家庭均從中受益。

整體來講，澳大利亞的電力改革確實(shí)體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中性原則，沒有倡導(dǎo)或者一步到位進(jìn)行大規(guī)模的私有化，和英國(guó)等其他國(guó)家相比，是比較明顯的特點(diǎn)。雖然數(shù)十年后，電力公司也陸續(xù)私有化，但改革開始時(shí)，以提高效率為目標(biāo)，更多的是考慮如何為公平競(jìng)爭(zhēng)提供有利的先決條件，是否以及何時(shí)私有化的選擇權(quán)則留給了各州政府。

只訂立最高原則而非具體手段在一定程度上為改革掃除了顧慮。對(duì)于電力能源等具有一定公益性質(zhì)的行業(yè)，如果一開始就推行私有化，由于民營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)導(dǎo)向，社會(huì)公眾仍存在電力供應(yīng)是公益服務(wù)，應(yīng)由政府企業(yè)運(yùn)營(yíng)的觀念，部分地方很可能根本無法推行。

重新定位政府職能

為了消除政府企業(yè)與私人企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)時(shí)因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲，國(guó)企商業(yè)化運(yùn)營(yíng)是讓競(jìng)爭(zhēng)中性“落地”的一個(gè)重要手段——政府由原來的企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者變?yōu)橐粋€(gè)財(cái)務(wù)投資人，不能插手干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，而國(guó)企和民營(yíng)一樣，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)都要以效率最優(yōu)、利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。

值得強(qiáng)調(diào)的是，同一州政府所屬的企業(yè)之間也是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。比如，在州屬發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值只能通過提高經(jīng)營(yíng)效率來實(shí)現(xiàn)，不得指引所屬企業(yè)采取“聯(lián)盟”等非正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段來形成價(jià)格壟斷或瓜分市場(chǎng)份額。

市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣注重防范國(guó)企因規(guī)模過大可能形成市場(chǎng)力的傾向。例如，昆士蘭州政府在2015年把所屬的兩個(gè)發(fā)電企業(yè)合并成一家企業(yè)的設(shè)想引起政府市場(chǎng)監(jiān)管部門極大的關(guān)注。能源消費(fèi)者也呼吁監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)合并計(jì)劃進(jìn)行干預(yù)。最后昆士蘭州政府考慮到發(fā)電企業(yè)合并可能推高電力價(jià)格而取消合并計(jì)劃。

另一方面是對(duì)政府監(jiān)管職能的“再造”。Hilmer報(bào)告出臺(tái)的主要目的之一就是消除監(jiān)管對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)限制。大量社區(qū)支持監(jiān)管對(duì)消費(fèi)者、公共健康安全、環(huán)境等重要利益的保護(hù)，但是這些立法在設(shè)計(jì)時(shí)并未明確考慮它們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，通過交叉補(bǔ)貼或者減少公司創(chuàng)新的方式，為消費(fèi)者和社會(huì)帶來了巨大的成本。比如，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)置監(jiān)管壁壘，再比如，國(guó)有和民營(yíng)因產(chǎn)權(quán)不同而享有不同的約束條件，影響一個(gè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)條件。因此，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制改革構(gòu)成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的核心。

報(bào)告設(shè)計(jì)了一套監(jiān)管改革的政策原則：一是監(jiān)管不應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制，除非監(jiān)管明確表示其符合公共利益;二是政府設(shè)置新監(jiān)管對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)證明已經(jīng)考慮過監(jiān)管的競(jìng)爭(zhēng)效果，限制產(chǎn)生的收益應(yīng)大于可能的成本;三是所有現(xiàn)行監(jiān)管存在的重要限制都必須接受常規(guī)審查，審查由獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施，并接受公共評(píng)價(jià);四是監(jiān)管審查應(yīng)當(dāng)從國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體視角來考量其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。

國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(NCC)2005年評(píng)估報(bào)告顯示，澳大利亞各政府在10年間總體審查了約1500項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)容，約85%的立法進(jìn)行了合理修改。

回溯電力市場(chǎng)“開閘”前的政策環(huán)境不難看出，澳大利亞一貫的思路是訂立原則、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，再將具體事情與之比對(duì)，博弈出解決方案。在此過程中，盡可能減少行政干預(yù)，花心思重塑監(jiān)管工具，相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能或許是最為關(guān)鍵的三點(diǎn)。