為進一步深化電力體制改革，解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問題，推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，中共中央國務(wù)院近期出臺了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“意見”)。本次“意見”的出臺預(yù)示著電力體制改革的再次重啟。

　　新一輪電力體制改革的基礎(chǔ)及意義

　　隨著電力體制改革的不斷推進，目前中國電力行業(yè)發(fā)展迅速，電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力已位列世界第一；基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價，基本解決了無電人口的用電問題；形成了多元化的電力市場體系，廠網(wǎng)分開、主輔分離基本實現(xiàn)，大用戶直供、區(qū)域電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈穿透及配售電改革試點穩(wěn)步開展；組建了多元化的發(fā)電企業(yè)，形成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)南北分治并與內(nèi)蒙古電力等地方電網(wǎng)企業(yè)并存的發(fā)展格局；另外在輔業(yè)方面還組建了中國電建、中國能建兩家設(shè)計施工一體化的企業(yè)；大用戶直購電試點數(shù)量也在不斷增多；電價形成機制也在不斷完善，在發(fā)電環(huán)節(jié)實現(xiàn)了發(fā)電上網(wǎng)標桿電價，在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價，在銷售環(huán)節(jié)相繼出臺差別電價和懲罰性電價、居民階梯電價等政策；2014年11月以來深圳和內(nèi)蒙地區(qū)的輸配電價改革試點也相繼放開。上述改革的穩(wěn)步開展為新電力體制改革的落地奠定了基礎(chǔ)。

　　自2002年國務(wù)院啟動以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為核心的電力體制改革以來，“廠網(wǎng)分開”雖然已經(jīng)實現(xiàn)，但競價上網(wǎng)目前仍無實質(zhì)性進展，電力價格的制定還全部掌握在政府手中。本次“意見”中提出了管住中間、放開兩頭的改革方向，即政府未來將單獨核定輸配電價，放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)售電價在形成機制上分開，其他沒有參與直接交易和競價交易的上網(wǎng)電量以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價。

　　本次“意見”對發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的逐步放開不是為了形成電力產(chǎn)業(yè)鏈的兩個市場，而是著眼于整個電力價值鏈的傳導(dǎo)和價格互動。值得關(guān)注的是，2015年4月8日，國務(wù)院常務(wù)會議決定下調(diào)全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價平均每千瓦時約2分錢，實行商業(yè)用電與工業(yè)用電同價，將全國工商業(yè)用電價格平均每千瓦時下調(diào)約1.8分錢，減輕企業(yè)電費負擔(dān)，這標志著煤電聯(lián)動已經(jīng)實質(zhì)性落地。2013年以來中國多次下調(diào)電力企業(yè)上網(wǎng)電價，燃料成本的大幅下降使得電價下調(diào)后發(fā)電企業(yè)受到的沖擊有限。

　　新一輪電改的主要內(nèi)容和預(yù)期效應(yīng)

　　電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，確定其未來將主要從事電網(wǎng)投資運營和電力傳輸配送等業(yè)務(wù)，其承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)也或?qū)⒈环珠_，改由相對獨立的電力交易機構(gòu)來負責(zé)。電網(wǎng)企業(yè)將不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為主要收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。

　　上述措施的實現(xiàn)將會大幅降低電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，并降低其在產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢地位，但輸配環(huán)節(jié)的電價核算及終端售電價格的形成機制將是一個緩慢的過程；短期來看其對現(xiàn)有發(fā)電企業(yè)的影響較小，但長期來看擁有較多優(yōu)質(zhì)電力資源發(fā)電企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)將不斷顯現(xiàn)，其在整個電力產(chǎn)業(yè)鏈中的地位將逐步提升。

　　2.本次電改政策要求開放電網(wǎng)公平接入，新能源及可再生能源上網(wǎng)問題有望有所緩解；分布式電源市場將受益于用戶側(cè)的全面放開，而進入快速增長期。“意見”明確要完善并網(wǎng)運行服務(wù)，加快制定完善新能源和可再生能源研發(fā)、制造、組裝、并網(wǎng)、維護、改造等環(huán)節(jié)的國家技術(shù)標準。為此，國家發(fā)改委和能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改運行[2015]518號)(以下簡稱“518號文”)。這是新電改方案出臺后的首個配套文件，旨在落實“意見”有關(guān)要求，改善電力運行調(diào)節(jié)，促進清潔能源持續(xù)健康發(fā)展。

　　雖然2006年出臺的《可再生能源法》及后續(xù)政策力推全額收購可再生能源，但受制于配套政策不完善、并網(wǎng)消納限制、環(huán)保及安全要求提高等因素，清潔能源長期以來存在著棄水、棄光、棄風(fēng)等問題；此次“518號文”將全額收購落實到年度發(fā)電計劃中予以體現(xiàn)，提出了“各省(區(qū)、市)政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力電量平衡方案時，應(yīng)采取措施落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”。

　　年度電力平衡方案是影響清潔能源發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)的重要環(huán)節(jié)，在編制年度計劃時，通過優(yōu)先預(yù)留水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源機組發(fā)電空間的方式，對于促進清潔能源發(fā)電全額上網(wǎng)具有重要意義。同時，“意見”中也表示將鼓勵新增工業(yè)用戶和新核準的發(fā)電機組積極參與電力市場交易，其電量盡快實現(xiàn)以市場交易為主，且要求要確保可再生能源發(fā)電依照規(guī)劃保障性收購，這也在一定程度上利于新能源和可再生能源的發(fā)電上網(wǎng)。

　　值得關(guān)注的是，“518號文”還對清潔能源裝機比重不同的地區(qū)，做出分類要求，對于清潔能源裝機比重較小地區(qū)，“新增用電需求優(yōu)先滿足清潔能源消納，明確接受外輸電中清潔能源的比例并逐步提高”；而針對清潔能源裝機比重較大的地區(qū)，則“應(yīng)采取市場化方式，鼓勵清潔能源優(yōu)先與用戶直接交易”。“518號文”中還首次提出了運用利益補償機制為清潔能源開拓市場空間，“通過替代發(fā)電(發(fā)電權(quán)交易)、輔助服務(wù)等市場機制，實現(xiàn)不同類型電源的利益調(diào)節(jié)”；同時還“鼓勵通過市場化方式確定調(diào)峰承擔(dān)方，鼓勵清潔能源直接購買輔助服務(wù)。”通過直購電、利益補償機制、需求側(cè)管理等方式，有利于打通電力產(chǎn)業(yè)鏈，促進清潔能源的長期健康發(fā)展；引入市場化機制化解消納難題也符合新電改的政策方向。但考慮到清潔能源目前的區(qū)域布局、電源結(jié)構(gòu)及出力穩(wěn)定性等多種現(xiàn)實因素，相關(guān)政策的落地及實施效果還有待關(guān)注。

　　同時，“意見”中表示要積極發(fā)展分布式電源，確定分布式電源應(yīng)主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運營模式，并全面放開用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持企業(yè)、機構(gòu)、社區(qū)和家庭根據(jù)各自條件，因地制宜投資建設(shè)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電以及燃氣“熱電冷”聯(lián)產(chǎn)等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)。分布式電源在快速發(fā)展的同時也將有利于推動售電側(cè)的改革。