我國(guó)在第九個(gè)五年計(jì)劃中，電力工業(yè)在（在制改革和發(fā)展中都取得了巨大成績(jī)，全國(guó)從中央到地方都實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，成立了電力公司和電力行業(yè)協(xié)會(huì)，凈增裝機(jī)容量1.02億千瓦，凈增發(fā)電量3616億千瓦時(shí)，總?cè)萘窟_(dá)到3.19億千瓦，總發(fā)電量達(dá)到13685億千瓦時(shí)，扭轉(zhuǎn)了20多年的缺電局面，使中國(guó)電力工業(yè)躍居世界第二位。最近各省、市、自治區(qū)電力公司總結(jié)了“九五”電力工業(yè)進(jìn)展情況，對(duì)我國(guó)當(dāng)前電力工業(yè)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，歸納起來(lái)有十個(gè)問(wèn)題。

一、政企分開(kāi)后，政府管電職能有所削弱。

　　我國(guó)電力工業(yè)自1998年起在中央層面實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，從2000年開(kāi)始省及省以下實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。電力行政職能有國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和省及省以下經(jīng)委（計(jì)經(jīng)委）負(fù)責(zé)，中央及大多數(shù)省成立了電力企協(xié)，國(guó)家電力公司和省、市、自治區(qū)成立了電力公司（電力集團(tuán)公司），另外還有為數(shù)眾多的發(fā)電公司。由于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和省、地、市縣經(jīng)委（計(jì)經(jīng)委）管電機(jī)構(gòu)的人數(shù)很少，又沒(méi)有成立相應(yīng)的電力管制委員會(huì)，許多管電職能是委托電力公司和行業(yè)協(xié)會(huì)代為辦理，因此政府管電職能有所削弱。在政企分開(kāi)過(guò)程中，電力工業(yè)內(nèi)部非商業(yè)化社會(huì)目標(biāo)（如醫(yī)院、住房、食堂、公園等），和電力工業(yè)外部非商業(yè)化社會(huì)目標(biāo)（如低價(jià)支持貧困地區(qū)、農(nóng)業(yè)用電、支農(nóng)產(chǎn)品用電、救災(zāi)用電等），應(yīng)當(dāng)隨著政企分開(kāi)改由政府負(fù)擔(dān)，只有在這種條件下，才能使電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)公司化改組，商業(yè)運(yùn)營(yíng)，法制化管理的條件。電力工業(yè)要真正走向政企分開(kāi)還有許多事情要做。

　 二、電源結(jié)構(gòu)調(diào)整，尚未取得共論。

“十五”計(jì)劃綱要提出，“進(jìn)一步調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有發(fā)電能力，積極發(fā)展水電，坑口大機(jī)組火電，壓縮小火電，適度發(fā)展核電，鼓勵(lì)熱電聯(lián)產(chǎn)和綜合利用發(fā)電。”實(shí)踐業(yè)已證明，只有適時(shí)發(fā)展大型電站，始終保持電力供求平衡，才能遏制小火電的發(fā)展，但近年來(lái)大型水火電站前期工作滯后，開(kāi)工規(guī)模不是，已經(jīng)嚴(yán)重制約大型水火電站的及時(shí)投產(chǎn)，自1997年電力供求緩和之后，大中型電站在建規(guī)模和投產(chǎn)容量之比逐年下降，1997年至2000年分別為5.14、 4.86、 4.32、和 3.86，“九五”結(jié)轉(zhuǎn)到“十五”的在建規(guī)模偏小，目前供電緊張的廣東、浙江、河北南網(wǎng)缺電數(shù)量將增加，京津唐、上海、江蘇、山東、廣西、寧夏等省區(qū)將在2002-2003年開(kāi)始缺電。

電源結(jié)構(gòu)中的另一個(gè)突出問(wèn)題是調(diào)峰能力不足，特別是南方水電比重大的省區(qū)，西南各省和廣西，徑流式水電站比重大，調(diào)節(jié)性能差，豐枯水出力懸殊，火電調(diào)峰能力不足，枯水期缺電，豐水期棄水的問(wèn)題比較突出。解決調(diào)峰能力不足，究竟是抑止高峰負(fù)荷增長(zhǎng)？還是提高現(xiàn)有發(fā)電設(shè)備調(diào)峰能力？電源結(jié)構(gòu)中的第三個(gè)問(wèn)題是小火電、小水電無(wú)序發(fā)展。國(guó)家早就提出要關(guān)停小火電（包括小煤電和小油電），除國(guó)電公司系統(tǒng)嚴(yán)格執(zhí)行外，地方小火電關(guān)停不落實(shí)，有的省新建小火電的勢(shì)頭沒(méi)有遇制，有的借修建熱電廠為名，發(fā)展凝汽式小煤電，企業(yè)自備小火電廠也出現(xiàn)無(wú)序發(fā)展。另外，并網(wǎng)小水電發(fā)展迅速，小水電大部分是經(jīng)流式，汛期與網(wǎng)內(nèi)大電廠搶發(fā)電，枯水期出力不足，要求大電網(wǎng)供電，加劇了電網(wǎng)豐枯期電力供應(yīng)的矛盾，在水電比重大的省區(qū)水電多，火電少，本來(lái)已經(jīng)有許多電能無(wú)法消納，繼續(xù)發(fā)展徑流式小水電，使得豐水愈豐，枯水愈枯，實(shí)質(zhì)是一種重復(fù)建設(shè)。

三、國(guó)電公司系統(tǒng)債務(wù)沉重，資金籌措困難。

我國(guó)改革開(kāi)放長(zhǎng)期維持較低的電價(jià)，一是靠降低國(guó)電公司系統(tǒng)的利潤(rùn)率，二是靠提高負(fù)債率來(lái)維持的。特別是“九五”期間大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益（被稱(chēng)為德政工程，民心工程），并為中國(guó)電力工業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，但也大大加重了國(guó)電公司系統(tǒng)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。由于城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造投資80%是銀行貸款，工程完工后形成大量固定資產(chǎn)，折舊、利息計(jì)入成本后，財(cái)務(wù)費(fèi)用大大增加，還貸任務(wù)很重，但還本付息電價(jià)遲遲未能出臺(tái)，正面臨巨額虧損。據(jù)國(guó)家電力公司估計(jì)，到2000年，資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)到61.42%，凈資產(chǎn)利潤(rùn)率僅1.78%，總資產(chǎn)利潤(rùn)率0.6%。從這些指標(biāo)來(lái)看，“九五”末國(guó)電公司系統(tǒng)財(cái)務(wù)指標(biāo)已達(dá)到臨界點(diǎn)，“十五”計(jì)劃所需的資本金已經(jīng)難已籌措，如果繼續(xù)維持20%資本金的標(biāo)準(zhǔn)，“十五”末期資產(chǎn)負(fù)績(jī)率還會(huì)上升，將嚴(yán)重影響電力工業(yè)的發(fā)展。

四、科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制尚未形成，電價(jià)結(jié)構(gòu)極不合理。

1996年施行的《電力法》規(guī)定，“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)。”“十五”計(jì)劃綱要明確要“健全合理的電價(jià)形成機(jī)制。”我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，為解決長(zhǎng)期嚴(yán)重缺電，在電價(jià)上實(shí)行新電新價(jià)，老電老價(jià)，對(duì)新建電廠給予價(jià)外征收電力建設(shè)資金和還本付息定價(jià)。是新建電廠按還本付息定價(jià)的企業(yè)獲得超額利潤(rùn)，而輸電、配電、售電領(lǐng)域缺乏政策支持，甚至虧損經(jīng)營(yíng)，到目前為止這種情況沒(méi)有根本改變。當(dāng)前問(wèn)題是：

　　--上網(wǎng)電價(jià)體系混亂。有的地方仍維持一廠一價(jià)，甚至一機(jī)一價(jià)，上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)原則改為按經(jīng)營(yíng)期還本付息定價(jià)后，新增電量供電成本只考慮0.03元，造成電網(wǎng)企業(yè)無(wú)力還本付息和籌措建設(shè)資金，輸電、配電、售電企業(yè)不能合理補(bǔ)償成本，不能獲得合理利潤(rùn)。

　　--終端用戶電價(jià)不合理。沒(méi)有按用電性質(zhì)分類(lèi)，電價(jià)嚴(yán)重扭曲，居民生活電價(jià)偏低，工業(yè)用電電價(jià)偏高；基本電價(jià)偏低，電度電價(jià)偏高。由于電價(jià)不合理，造成電力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，并使高峰負(fù)荷，峰谷差異超常拉大，負(fù)荷率和負(fù)荷利用小時(shí)數(shù)下降。

　　--優(yōu)惠電價(jià)種類(lèi)繁多。對(duì)部分用戶的優(yōu)惠等于對(duì)其他用戶的剝奪，現(xiàn)在優(yōu)惠電價(jià)種類(lèi)繁多，甚至實(shí)行一廠一價(jià)；居民生活用電電價(jià)已經(jīng)很低，還要在低電價(jià)用戶實(shí)行多用電降價(jià)優(yōu)惠；特別是西北地區(qū)對(duì)高揚(yáng)程徑流電價(jià)降低到3-4分錢(qián)/千瓦時(shí)，如甘肅省高揚(yáng)程徑流優(yōu)惠電量達(dá)到30億千瓦時(shí)，占全部售電量的10%以上。

　　--取消各種電價(jià)后沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償措施的。改革開(kāi)放后，電價(jià)改革采取漸進(jìn)式改革措施，為了維持較低的電價(jià)水平，采取了價(jià)外加價(jià)的措施，后來(lái)造成加價(jià)種類(lèi)繁多，自1998年開(kāi)始取消各種亂加價(jià)亂收費(fèi)是必要的，但是有些加價(jià)屬于電價(jià)的補(bǔ)充，是必不可少的，應(yīng)當(dāng)在取消加價(jià)的同時(shí)，適應(yīng)提高電價(jià)。如近年采取降低供電工程貼費(fèi)，并且決定在城農(nóng)網(wǎng)改造完成后，取消供電工程貼費(fèi)，為保證電網(wǎng)建設(shè)資金的來(lái)源，應(yīng)適當(dāng)提高終端電價(jià)。

　　--難以推廣電力需求側(cè)管理。1995年5月國(guó)家計(jì)委，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和電力工業(yè)部要決定全國(guó)推行峰谷分時(shí)電價(jià)，要求在3-4年內(nèi)轉(zhuǎn)移高峰負(fù)荷10%-15%，約1000-1200萬(wàn)千瓦（見(jiàn)1995年中國(guó)電力年鑒）。由于廠網(wǎng)分開(kāi)后，上網(wǎng)電價(jià)未實(shí)行峰谷分時(shí)電價(jià)，配電企業(yè)按平均電價(jià)購(gòu)電，推行峰谷分時(shí)電價(jià)時(shí)，低谷電賣(mài)得越多，收入減少越多，減收無(wú)法補(bǔ)償，嚴(yán)重制約峰谷分時(shí)電價(jià)的推廣應(yīng)用。同時(shí)也影響蓄冰空調(diào)和可停電電價(jià)的使用，推廣電力需求側(cè)管理缺乏動(dòng)力。

　　--電熱欠費(fèi)居高不下。為保證電熱費(fèi)的回收，1992年曾規(guī)定用戶要繳納電費(fèi)保證金，但當(dāng)時(shí)的規(guī)定僅對(duì)三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)實(shí)施。實(shí)際上欠費(fèi)主要是國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位，電費(fèi)保證金不能起到應(yīng)有的作用而被取消。目前電熱用戶欠費(fèi)仍相當(dāng)嚴(yán)重，影響電力企業(yè)正常生產(chǎn)。

五、電網(wǎng)建設(shè)有所改善，困難仍然不少。

近年來(lái)在電力結(jié)構(gòu)調(diào)整中，注意了加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，各地區(qū)、各省、區(qū)、市網(wǎng)架建設(shè)有所改善，但由于電網(wǎng)企業(yè)利潤(rùn)率低，資本金籌措十分困難，電網(wǎng)建設(shè)還本付息政策未出臺(tái)，尚不具備還本付息能力，電網(wǎng)發(fā)展滯后于電源發(fā)展的問(wèn)題還沒(méi)有從本本上解決。輸電線路走廊和變電站址未納入城市規(guī)劃，線路走廊和變電站址選擇越來(lái)越困難，政策處理時(shí)間長(zhǎng)，要求高，難度大，有的項(xiàng)目一拖好幾年，延誤了建設(shè)工期，影響了用戶供電。電力工業(yè)作為公用事業(yè)，線路走廊和變電站用地應(yīng)當(dāng)明確由政府征用土地，任何單位和個(gè)人不得非法占用和阻撓。

六、城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)改造成績(jī)很大，尚需繼續(xù)努力。

國(guó)家1998年開(kāi)始用三年時(shí)間，投資3000多億元，進(jìn)行城網(wǎng)和農(nóng)網(wǎng)改造，已經(jīng)取得了很大成績(jī)，這部分工程預(yù)計(jì)到2001年年底可全面完成。但從各省的總結(jié)來(lái)看，城網(wǎng)建設(shè)與改造僅限于公用配電網(wǎng)，大中企業(yè)內(nèi)部的配電設(shè)施和企業(yè)轉(zhuǎn)供電部分尚未全面改造；農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的公共配電網(wǎng)各省、區(qū)、市完成的程度不同，約完成40%-60%，最近國(guó)家計(jì)委和國(guó)家電力公司已決定再投資1000億進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的第二期工程；另外還有三個(gè)部分需要考慮：

一是縣級(jí)市、縣城及城鄉(xiāng)結(jié)合部電網(wǎng)的建設(shè)與改造；

二是國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)和草場(chǎng)電網(wǎng)的建設(shè)與改造；

三是全國(guó)還有2600萬(wàn)無(wú)電人口用電問(wèn)題的供電。

關(guān)于2600萬(wàn)無(wú)電人口用電問(wèn)題，靠公用電網(wǎng)延伸供電投資和成本太高，是不適宜的，1996年由國(guó)家計(jì)委牽頭制定的中國(guó)“光明工程”計(jì)劃，曾明確到2010年利用風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電技術(shù)解決2300萬(wàn)邊遠(yuǎn)地區(qū)人口的用電問(wèn)題，（見(jiàn)1999白皮書(shū)，《中國(guó)新能源與可再生能源》）。看來(lái)用小風(fēng)電，小光電、微水電等分散電源解決無(wú)電人口是比較合理的，但當(dāng)時(shí)還沒(méi)有出臺(tái)城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造計(jì)劃，現(xiàn)在估計(jì)2003年至2004年可以全面完成城網(wǎng)和農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造，無(wú)電人口的用電問(wèn)題最好能提前到“十五“計(jì)劃期內(nèi)解決。

七、理順農(nóng)電管理體制，未能完全實(shí)現(xiàn)。

1999年1月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見(jiàn)的通知（見(jiàn)1999年1月23日中國(guó)電力報(bào)），要求全國(guó)統(tǒng)一由省（區(qū)、市）電力公司直管或代管，原則上一縣一公司并實(shí)現(xiàn)縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電力一體化管理。截止到2001年7月統(tǒng)計(jì)由省（區(qū)、市）電力公司直管或代管的縣供電企業(yè)已有1852個(gè)，大約尚有600個(gè)左右的自供自管縣尚未按照直供直管縣，躉售縣的改革原則進(jìn)行改革。

自1998年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村“兩改一同價(jià)”，目的是為了加快農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造，解決農(nóng)電的政企不分問(wèn)題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)在解放初期，我國(guó)電力工業(yè)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)村大部分地區(qū)無(wú)電，在當(dāng)時(shí)條件下發(fā)展小水電，小火電建設(shè)小電網(wǎng)為農(nóng)村供電有著積極意義；但當(dāng)全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)通電以后，繼續(xù)保留小電源，會(huì)阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，在這次農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造中，大小電網(wǎng)爭(zhēng)供電區(qū)的矛盾日益突出，用戶不能自由選擇供電企業(yè)，重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重。

八、電力工業(yè)稅費(fèi)改革取得成效，但稅負(fù)偏重。

改革開(kāi)放以后，為了加快發(fā)展電力工業(yè)，采取繞開(kāi)價(jià)格，用價(jià)外加價(jià)來(lái)籌集電力建設(shè)資金和彌補(bǔ)電價(jià)內(nèi)未能解決的費(fèi)用，出現(xiàn)了名目繁多的加價(jià)和收費(fèi)，自1998年起國(guó)家采取果斷措施取消亂加價(jià)、亂收費(fèi)，取得了明顯的效果，到目前為止只剩下供電工程貼費(fèi)和三峽建設(shè)基金等少數(shù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目。當(dāng)前主要問(wèn)題是稅賦偏重，稅負(fù)不公和所得稅不合理。

--電力工業(yè)稅賦偏重，一是增值稅明顯高于其他產(chǎn)業(yè)，由于我國(guó)實(shí)行的是“生產(chǎn)型”增值稅，投資性支出不作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，電力工業(yè)是資金最密集的產(chǎn)業(yè)，致使電力企業(yè)納稅水平高出工業(yè)平均稅率40%多；二是進(jìn)項(xiàng)稅抵扣率低，如煤炭為13%，運(yùn)輸業(yè)僅7%，還有鐵道部門(mén)收取的20多項(xiàng)運(yùn)雜費(fèi)未抵扣；三是超額納稅，現(xiàn)行的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”納稅方式，用戶欠繳的電費(fèi)也要納稅。

　　--水電、風(fēng)電與火電之間稅負(fù)不公。一是水電、風(fēng)電增值稅實(shí)征率大大高于火電。由于火電燃用的燃料可抵扣，水電、風(fēng)電不用燃料，進(jìn)項(xiàng)稅抵扣少，水電、風(fēng)電要比火電多繳40%-70%的增值稅；二是水電隱性稅賦重，水電大都蒹有防洪、給水、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能，本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的成本，卻要有水電承擔(dān)，給水電增加了隱性稅負(fù)。

　　--電力工業(yè)所得稅制不合理。國(guó)有企業(yè)按行政隸屬關(guān)系納稅，強(qiáng)化了地方政府的區(qū)域封鎖意識(shí)，使電力企業(yè)改制、重組和打破地方壁壘形成阻力。

九、電力環(huán)保取得進(jìn)展，仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

在發(fā)展電力的同時(shí)，電力部門(mén)非常重視提高能效和治理污染。電力部門(mén)已經(jīng)開(kāi)展了雙邊和多邊國(guó)際合作，以加強(qiáng)電力工業(yè)的環(huán)境保護(hù)。在火電廠煙塵排放上，普遍采用電除塵裝置，使煙塵排放得到有效控制；在大容量機(jī)組上采用低NOx燃燒器，使NOx排放水平有明顯的降低；工業(yè)廢水已全部達(dá)標(biāo)排放，并提高了工業(yè)廢水回用率；脫硫技術(shù)也已起步，此外潔凈發(fā)電示范工程有四川白馬電廠30萬(wàn)千瓦循環(huán)流化床，江蘇賈汪電廠增壓流化床和山東煙臺(tái)整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電等都已開(kāi)始建設(shè)。當(dāng)前最大的問(wèn)題是SO2的控制問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家環(huán)保總局提出要從零點(diǎn)起征SO2排污費(fèi)，但目前電價(jià)中不包括SO2排污費(fèi)或安裝脫硫裝置的費(fèi)用，真正實(shí)施從零點(diǎn)起征將使電力企業(yè)陷入困境。

　　我國(guó)一次能源消費(fèi)以煤為主的情況在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)難以改變，電力工業(yè)是用煤大戶，電煤消費(fèi)的煤炭占煤炭產(chǎn)量的比重已由1980年的15%，提高到2000年的61%，將來(lái)還會(huì)有更多的煤炭要轉(zhuǎn)變成電力來(lái)使用，電力工業(yè)要盡可能地減少污染物的排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，電力企業(yè)要使自己成為可持續(xù)發(fā)展的佼佼者，還任重而道遠(yuǎn)。

十、多種經(jīng)營(yíng)蓬勃發(fā)展，卻存在巨大困難。

1999年電力企業(yè)多種經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人達(dá)9482個(gè)，總資產(chǎn)1600億元，銷(xiāo)售收入1000億元，獲利潤(rùn)60億元，資金利潤(rùn)率為3.75%（比國(guó)電公司企業(yè)好），職工總數(shù)78.31萬(wàn)人，吸納主業(yè)職工29.4萬(wàn)人。多經(jīng)企業(yè)為主業(yè)減人增效起到了重要作用；到目前為止，主業(yè)職工仍然偏大，大力發(fā)展多經(jīng)，可以繼續(xù)為主業(yè)吸納富余人員起到重要作用。但不少多經(jīng)企業(yè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，集團(tuán)化、品牌化方面滯后，管理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制不能適應(yīng)發(fā)展要求，職工缺乏壓力，經(jīng)營(yíng)者缺乏動(dòng)力，企業(yè)缺乏活力，必須進(jìn)一步加大改革力度。