權(quán)利的限制性盡管電力線路走廊下的土地不征用，但由于架空電力線路對電力線路走廊內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物和農(nóng)林作物有一定的限高要求，走廊下方地表權(quán)利人對該部分土地的利用受到了一定限制，如禁止隨意加高建筑物、構(gòu)筑物、種植高桿植物等。另外，開挖、填埋、取土等一些可能危害電力線路走廊的作業(yè)或者活動，根據(jù)《電力設(shè)施保護條例》等規(guī)定，必須經(jīng)電力行政管理部門同意，采取安全措施后，方可進行作業(yè)。

廣西電力線路走廊管理現(xiàn)狀

(一)管理模式

1、有審批，但無登記。在計劃經(jīng)濟時代，電力管理部門是電力建設(shè)項目審批部門，同時也是電力建設(shè)單位。輸電項目一般會取得發(fā)改委對電力線路工程的項目批復(fù)、規(guī)劃部門的線路路徑批復(fù)、土地管理部門的占地批復(fù)等等。這些行政許可說明了該電力線路的建設(shè)單位具有了某工程項目的建設(shè)資格或權(quán)利，或者說明了該電力線路通過某地段的資格或權(quán)利，但并不表示建設(shè)單位已經(jīng)合法的取得了電力線路走廊內(nèi)土地的使用權(quán)。

2、有補償，但無征地。按照《土地管理法》、國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)使用土地必須依法申請使用國有土地。由于我國二元結(jié)構(gòu)的土地所有制，在繁華城市，如果建設(shè)用地是國家所有，電力線路走廊用地可以通過劃撥或者出讓的方式獲得;在廣大農(nóng)村，如果土地為集體所有，電力線路走廊用地必須辦理征用手續(xù)，首先由政府征收為國有土地，否則國有電力桿塔占用的農(nóng)民集體所有的土地仍屬于農(nóng)民集體所有。《物權(quán)法》實施前，對施工過程中因植物砍伐、設(shè)施拆遷等造成損害的，電力建設(shè)企業(yè)根據(jù)《電力設(shè)施保護條例》，按照國家有關(guān)規(guī)定給予一次性補償。這種“一次補償、永久占用”方式實際占有了塔基部分的土地以及電力線路走廊用地的地上空間權(quán)，但由于沒有辦理征用手續(xù)，即使已經(jīng)支付對價，也不代表電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)代替農(nóng)民集體取得了塔基部分的土地使用權(quán)，或者當(dāng)然取得整個線路走廊的地上空間使用權(quán)。

(二)管理矛盾《物權(quán)法》實施后，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人可以對土地的地表、地上或者地下等不同空間進行分層利用、單獨設(shè)定。而電力線路出于安全要求，按《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，限制了線路下方權(quán)利人的權(quán)利行使。電力線路走廊內(nèi)從事種植的經(jīng)營人，種植什么、生長多高都要受到限制，建設(shè)建筑物或構(gòu)筑物的高度也受到了限制，在經(jīng)營過程中的操作也受到了妨礙和限制，如應(yīng)用某些超高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械進行作業(yè)等。顯然土地承包人的經(jīng)營權(quán)收到了限制，因此降低了效率，減少了受益。由于《民法通則》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定禁止電力線路走廊建設(shè)損害已設(shè)立的用益物權(quán)，土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)人和宅基地使用權(quán)人隨時有要求電力線路產(chǎn)權(quán)人排除妨礙或賠償損失的可能，這無形增加了電力線路走廊不確定的法律風(fēng)險并對電力線路走廊管理產(chǎn)生巨大影響。

1、補償矛盾導(dǎo)致妨礙電力線路走廊建設(shè)現(xiàn)象嚴重。電網(wǎng)建設(shè)過程中，一些單位或個人對青苗費、征地費、拆遷補償費要求過高，以補償不到位等理由惡意阻撓施工，項目工期嚴重拖期，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)工期大大延長。以廣西為例，受清賠影響的工程占在建輸變電工程的30%，而受阻兩年以上的電網(wǎng)建設(shè)項目占受阻項目的14%。一些居民在線路走廊經(jīng)過的地方違規(guī)搶建房屋等建筑物、構(gòu)筑物、植物，導(dǎo)致線路建設(shè)成本增加7%~12%。由于線路走廊建設(shè)拆遷，可能會引發(fā)人身傷亡事件或群體性事件，引發(fā)負面輿情事件。

2、缺乏登記導(dǎo)致違章建筑物或構(gòu)筑物清理遇到嚴重阻力。電力線路走廊內(nèi)無證蓋房、違章建房導(dǎo)致建筑物與電力線路的距離不符合要求，在線路建設(shè)和維護過程中，容易產(chǎn)生人身觸電傷亡事故。在市政道路改建過程中，電力線路架設(shè)或敷設(shè)與鐵路、軌道交通等進行建設(shè)時，沒有相互溝通協(xié)調(diào)，或者雙方執(zhí)行標準不同，導(dǎo)致架設(shè)的設(shè)施相互妨礙，從而帶來重大安全隱患。解決相鄰妨礙的規(guī)則是保護在先權(quán)利，前提是在先權(quán)利合法合規(guī)，物權(quán)登記成為證明在先權(quán)利合法的關(guān)鍵證據(jù)。物權(quán)登記的缺失會導(dǎo)致電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人在權(quán)利主張時遇到不必要的阻力。

3、權(quán)利沖突導(dǎo)致走廊內(nèi)的線樹矛盾問題難以解決。隨著國家退耕還林政策和林權(quán)制度改革的實施，各地不斷擴大林區(qū)和綠化面積，加重了樹與導(dǎo)線之間的矛盾。一些地區(qū)在電力線路走廊內(nèi)大量種植“速成桉”等高桿植物，發(fā)生植物碰觸線路事件，導(dǎo)致電網(wǎng)運行故障。有些林木所有權(quán)人以暴力威脅，索要高額費用，阻礙相關(guān)單位清障性砍伐或修剪，導(dǎo)致線路維護成本高。一些基層供電局每年因為維護線路走廊支付的砍樹費用就超過200萬元。

廣西電力線路走廊主要物權(quán)風(fēng)險

現(xiàn)行的法律制度沒有充分考慮計劃經(jīng)濟體制下原有的一些做法，以及新法施行后的一些配套制度。法律體系不完善體現(xiàn)在：

(一)物權(quán)登記缺失電力線路走廊用地一般包括電力線路鐵塔基礎(chǔ)用地、電桿和拉線用地以及電力線路保護區(qū)(含電力線路跨越)的土地。由于法律法規(guī)沒有對電力線路走廊用地有統(tǒng)一的規(guī)定，各地政府部門依照《土地法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)和政策自行制定征地程序、操作方法和賠償標準。部分省市規(guī)定，架空電力線路保護區(qū)不征地也不辦理土地使用證。如：江西省政府辦公廳印發(fā)的《江蘇省電網(wǎng)建設(shè)征地拆遷補償實施意見》規(guī)定，電力線路走廊用地不征地，但沒有明確桿塔占地是否征地。部分省市如《湖南省電力設(shè)施保護和供用電秩序維護條例》則明確：電力線路鐵塔基礎(chǔ)用地需辦理用地手續(xù);電桿、拉線不需辦理行政審批手續(xù);架空電力線路保護區(qū)不實行征地。廣西與大多數(shù)省份做法一樣，對鐵塔基礎(chǔ)占地、拉線桿塔的主坑和拉線坑，按照國家和自治區(qū)有關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施征地的規(guī)定進行補償，不辦理征地手續(xù)，無建設(shè)用地使用權(quán)證，只將線路路徑報有關(guān)政府部門備案。對于架空電力線路保護區(qū)內(nèi)的土地不征地、不補償。原因是電力線路線長、分布廣、技術(shù)要求高，使用土地的方式與道路建設(shè)等具有本質(zhì)區(qū)別，它不改變土地的權(quán)利歸屬，不改變土地的效用，也非常少地限制土地的收益，所以不征地。如果都實施征地，一方面將會形成無數(shù)條看不見的“萬里長城”，另一方面將會阻礙電力發(fā)展速度，增加電力建設(shè)成本，而這些加重的成本最終都會由消費者承擔(dān)。《物權(quán)法》施行后，由于缺乏配套的地役權(quán)登記制度，電力線路走廊用地?zé)o法對抗第三人，實踐當(dāng)中，供電企業(yè)相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地沒有辦理物權(quán)登記或者物權(quán)變更登記。材料缺失、政策變遷、涉及到用地指標等原因，物權(quán)登記辦理越來越難。由于沒有辦理土地使用權(quán)登記手續(xù)，電網(wǎng)企業(yè)土地使用權(quán)存在瑕疵，缺乏充分的證明效力以及對抗善意第三人的法律效力。如果原土地權(quán)利人對土地使用權(quán)再行處分，電網(wǎng)企業(yè)的合法利益將得不到維護。另外，不辦理物權(quán)登記手續(xù)，將導(dǎo)致土地使用權(quán)不明確，由此帶來的巨大風(fēng)險，將直接影響供電企業(yè)對后續(xù)線路建設(shè)和改造等投入，最終影響廣大用戶的用電質(zhì)量，同時也阻礙了電網(wǎng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)物權(quán)制度不足現(xiàn)有的電力線路走廊的制度設(shè)計還不能保障法律關(guān)系的穩(wěn)定，有效保護和協(xié)調(diào)各方利益。法律治理工具存在的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：現(xiàn)行法律措施法律法規(guī)中缺少能有效解決電網(wǎng)線路走廊問題的措施。部分法律理論雖然有自身的優(yōu)點，但都還不能完全解決存在的問題。體現(xiàn)在：

第一，相鄰關(guān)系調(diào)整的不足。《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)利人因鋪設(shè)電線必須利用相鄰?fù)恋亍⒔ㄖ锏模撏恋亍⒔ㄖ锏臋?quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利。《物權(quán)法》對使用他人土地規(guī)定了兩種制度：相鄰關(guān)系制度和地役權(quán)制度。電力線路走廊是適用相鄰關(guān)系還是適用地役權(quán)制度，這對電網(wǎng)發(fā)展具有全局性影響。相鄰關(guān)系是法定的、無償?shù)模⑶沂菬o固定期限的，適用相鄰關(guān)系無疑對于電網(wǎng)公司較為有利。但是，相鄰關(guān)系是法律對鄰近不動產(chǎn)利用所做的最低限度調(diào)節(jié),對“最后一公里”的低壓線路特別是沿墻線等的適用是較為合適的，但是高壓電力線路往往跨過好幾塊不同地產(chǎn)，桿塔之間并不鄰近，缺乏適用的空間條件。特別是相鄰關(guān)系一般是無償?shù)?這對于電力線路走廊通過的土地使用權(quán)人來說未必不是顯失公平的。因此通過相鄰關(guān)系解決也是不盡合理的。私人財產(chǎn)所有權(quán)受到剝奪，合法權(quán)益得不到保障，這與物權(quán)法公私權(quán)益平等保護的立法本意也是相違背的。

第二，地役權(quán)保護不足。地役權(quán)是我國物權(quán)中用益物權(quán)的一種,即通過合同約定,需役地人對供役地人的土地進行利用,以提高自己不動產(chǎn)的效益,是在不排除所有權(quán)人占有的情況下,對供役地的一種限制。地役權(quán)解決電力線路走廊問題從法律層面上講是可行的。通過協(xié)商簽訂地役權(quán)合同，可以使電力企業(yè)和電力線路走廊內(nèi)的土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人清楚自己所負擔(dān)的義務(wù),明確雙方權(quán)利義務(wù)，有利于減少電網(wǎng)建設(shè)阻力，增強土地所有權(quán)人和使用權(quán)人維護電力線路走廊安全的自覺性。但是地役權(quán)的取得需要訂立地役權(quán)合同，支付對價并有期限，還需進行登記。現(xiàn)行地役權(quán)制度一方面缺乏配套登記等相關(guān)規(guī)定，另一方面只有普通地役權(quán)的規(guī)定，在《物權(quán)法》中沒有明確規(guī)定公共地役權(quán)制度,當(dāng)雙方當(dāng)事人協(xié)商不一致時，電力線路走廊建設(shè)方如何取得所需的地役權(quán)沒有法律依據(jù)。電力線路長距離、涉及面廣的特性，使得走廊內(nèi)任何一個權(quán)利瑕疵，都將影響到整條線路的建設(shè)和運行。如何解決當(dāng)事人以私權(quán)保護為借口提出不合理要求，阻礙和妨礙電力線路走廊建設(shè)，成為現(xiàn)行地役權(quán)制度所不能解決的問題。

第三，通過權(quán)調(diào)整的不足。主要指架線通過權(quán)，是指需役地使用權(quán)人將電力線路通過供役地的地表、上空或地下而在供役地上設(shè)立的權(quán)利。通過權(quán)本身是個英美法概念，使用債權(quán)原理解決物權(quán)問題，這與堅持物權(quán)和債權(quán)嚴格區(qū)分的大陸法系物權(quán)法不一致，在我國施行具有較大難度。且通過權(quán)以雙方協(xié)商為主，不具有強制性，商業(yè)性質(zhì)較為濃厚，大大增加補償費用，增加電網(wǎng)建設(shè)難度，缺乏可操作性。

廣西電力線路走廊物權(quán)風(fēng)險防范途徑

用益物權(quán)分層開發(fā)已經(jīng)得到法律的確認和保護。但是分層空間是一種資源的理念還沒有得到廣泛的認知和認同，地上空間權(quán)做為一種可以由權(quán)利人自由支配的資源進行管理，勢必會影響到權(quán)利人的權(quán)利支配和利益預(yù)期，引起電力線路走廊利益相關(guān)者之間的利益紛爭。必須進一步完善電力線路走廊法律制度。

(一)增加公共地役權(quán)制度立法機關(guān)、政府部門均應(yīng)高度重視電網(wǎng)線路走廊在《物權(quán)法》規(guī)制下出現(xiàn)的新問題，共同推動公共地役權(quán)等法律制度早日出臺。公共地役權(quán)制度增加的內(nèi)容包括：一是明確公共地役權(quán)取得制度。地役權(quán)可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商一致設(shè)立;當(dāng)雙方協(xié)商不一致時，借鑒《意大利民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》的規(guī)定，基于公共利益，可以依據(jù)法律的直接規(guī)定、法院的判決、行政機關(guān)的決定來設(shè)立;二是按照相鄰權(quán)及公益事業(yè)的原則，法律直接規(guī)定關(guān)系民生的380伏以下電壓等級電力線路所有者無償取得電力線路走廊的地上權(quán)且無需登記;三是已經(jīng)合法取得地役權(quán)的電力線路走廊，電力線路可以在權(quán)利規(guī)定的空間內(nèi)無害通過，并對侵入權(quán)利空間的高桿植物以及建筑物和構(gòu)筑物無償排除妨礙;四是根據(jù)“法不溯及以往”的原則，處理《物權(quán)法》頒布前的電力線路走廊，以保證原有的法律關(guān)系的穩(wěn)定性。公共地役權(quán)制度增加的途徑包括：一是修改《物權(quán)法》時，在地役權(quán)部分增加公共地役權(quán)這一類型;二是在制定有關(guān)《物權(quán)法》適用的司法解釋時，增加公共地役權(quán)制度的內(nèi)容;三是通過修改特別法的方式，在修改《電力法》和《土地管理法》時，明確電力線路走廊利用公共地役權(quán)的途徑和方法。

(二)完善地役權(quán)登記制度《物權(quán)法》第一百五十八條規(guī)定，地役權(quán)采取登記自由主義，自地役權(quán)合同生效時設(shè)立，可以不登記，同時地役權(quán)采取登記對抗主義，未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。對地役權(quán)予以登記除取得對第三人的對抗效力外，還有提醒規(guī)劃部門統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)許可部門限制建設(shè)許可的作用。《城市規(guī)劃法》城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的輸電線路走廊受法律保護，禁止任何人擅自改變用途。在現(xiàn)實中，由于建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)許可部門沒有合適的渠道，了解電力設(shè)施布局狀況和征求電力部門意見，進行地役權(quán)登記將有力地扭轉(zhuǎn)這種被動局面。要積極推動相關(guān)立法，明確登記機關(guān)、權(quán)利類型及內(nèi)容，簡化登記程序，加強登記信息的公開與共享，方便相關(guān)行政機關(guān)規(guī)劃或?qū)徟奖阆嚓P(guān)權(quán)利人查詢。

(三)完善地役權(quán)補償制度科學(xué)地對相關(guān)權(quán)利人補償，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的形式之一。電力線路走廊建設(shè)和維護的成本合理增加，能夠促使電力線路所有者使用和開發(fā)科技含量更高的輸電方式，合理有序地建設(shè)電力線路。同時也有利于緩解土地所有者、經(jīng)營者、使用者與電力線路走廊的建設(shè)單位、維護單位等利益相關(guān)主體之間的矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。在法律、行政法規(guī)沒有具體規(guī)定的情況下，地方立法機關(guān)可以先行推出適合本地區(qū)的補償具體規(guī)定，明確補償范圍、補償標準、補償方式，使電力線路走廊補償有法可依。按照合理而又必要的補償原則，綜合考慮電壓等級、電力線路使用時間、地上權(quán)證的時間、土地等級、土地位置、土地價格等因素確定補償標準。補償?shù)馁M用可以高于市場價格，但應(yīng)低于土地征用的費用。明確劃定架空電力線路的桿、塔占用土地的補償面積。

作者：韋卓燦            單位：廣西電網(wǎng)公司