電力工業(yè)放松管制的經(jīng)濟理論與起因

電力工業(yè)放松管制、引入競爭改革的主要動因不僅是技術(shù)進步，更是經(jīng)濟理論包括管制理論創(chuàng)新的結(jié)果。為了解決自然壟斷產(chǎn)業(yè)配置效率和生產(chǎn)效率的矛盾，政府管制成為必然的選擇。政府管制是指代表公眾利益的政府依據(jù)一定的規(guī)則，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體活動進行限制的行為。政府管制理論設(shè)想通過政府的干預(yù)能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托改進或在存在約束條件的情況下達到次優(yōu)的配置效果，從而對市場失敗產(chǎn)生某種糾正作用。斯蒂格勒(G.Stigler)運用經(jīng)濟學(xué)的基本范疇和方法分析管制的產(chǎn)生，開創(chuàng)了管制經(jīng)濟學(xué)，經(jīng)過深入研究提出了管制失敗的問題。以布坎南(J.Buchanan)為代表的公共選擇學(xué)派認為，管制機構(gòu)因為私人利益抑制市場經(jīng)營活動，而那些受益的私人愿意為管制機構(gòu)的服務(wù)提供補償，這樣的政府是被私人既得利益集團俘虜?shù)恼源藶榛居^點的管制理論稱為管制的俘虜理論。

管制失敗問題的提出并沒有立即得到應(yīng)有的重視，人們相信已經(jīng)提出的管制失敗問題是個別的，是可以通過其他方法和理論完善的。這種思路導(dǎo)致激勵性管制理論的研究，進而形成了以考慮信息約束條件為特征的新管制經(jīng)濟學(xué)。拉豐和泰羅爾提出了最完整的新管制經(jīng)濟學(xué)：在得到效率的同時必須留給企業(yè)信息租金，而信息租金會帶來社會成本。因此，雖然管制可以阻止企業(yè)獲得壟斷利潤，但是必須付出效率的代價。為了得到最好的管制政策，政府必須要盡可能地利用企業(yè)的私有信息，實現(xiàn)企業(yè)的自我選擇。完善管制的努力導(dǎo)致了博弈論和信息經(jīng)濟學(xué)的引入，但是先進理論與方法的引入不但沒有解決管制中存在的問題，反而得出了相反的結(jié)論，管制并不好于市場。

經(jīng)濟學(xué)家李德查爾德把無管制即市場競爭與其他四種自然壟斷治理方式在五個方面進行了比較，得出了除防止壟斷之外市場競爭體制最好的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，主張在可能使用市場競爭的環(huán)節(jié)應(yīng)該盡可能地引入競爭機制，而不是維持壟斷或者管制。20世紀70年代以來，以美國、日本、英國等國家為代表，一場以放松管制為特點的制度變革幾乎波及所有曾經(jīng)被政府嚴格管理的壟斷產(chǎn)業(yè)。對電力產(chǎn)業(yè)管制認識的轉(zhuǎn)變，直接起因于長期的管制實踐。20世紀60年代以來，很多實證研究表明，政府對電力產(chǎn)業(yè)的嚴格管制會產(chǎn)生企業(yè)內(nèi)部的無效率，而且這種企業(yè)內(nèi)部無效率在既實行價格管制又實行進入管制時更為嚴重。

X效率理論由哈維•來賓斯坦于1996年提出來的。X效率實際上是指一種與組織或動機有關(guān)的效率。因為該理論關(guān)注的是某種低效率產(chǎn)生的原因，所以也稱為X-無效率。理論認為企業(yè)組織的管理效率在很大程度上取決于企業(yè)經(jīng)濟活動的外部環(huán)境，如果外部環(huán)境充滿競爭，企業(yè)內(nèi)部就會感受到外部壓力，促使企業(yè)自覺提高效率和降低成本。而在壟斷市場上，企業(yè)缺乏外部競爭壓力，企業(yè)內(nèi)部就會產(chǎn)生低效率。受管制的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，企業(yè)利潤主要不是來自成本的節(jié)省而是來自運用壟斷力量提高價格的能力，管制帶來的X非效率會扼殺生產(chǎn)效率。電力企業(yè)由于具有專業(yè)的經(jīng)營知識，因而擁有政府未知的有關(guān)電力需求與發(fā)電成本的信息，成為雙方“信息不對稱”。道德風(fēng)險是指交易合同達成后，從事經(jīng)濟活動一方在最大限度地增進自身效用時做出不利于另一方的行動。道德風(fēng)險來源于信息不對稱。傳統(tǒng)的電力壟斷是因為政府依據(jù)電力產(chǎn)業(yè)具有公認的自然壟斷性，特許政府的企業(yè)或政府授權(quán)的企業(yè)獨家經(jīng)營形成的，是建立在政府政策和管制保護基礎(chǔ)上的壟斷，而不是某一電力企業(yè)由于本身的自然壟斷性，在一定規(guī)模上，實現(xiàn)了最大生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，逐漸在市場上形成的壟斷，它缺乏競爭對手，也無需通過改進產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、降低產(chǎn)品或服務(wù)成本和價格的方式來維持壟斷地位。

政府管制俘虜理論認為管制者本身也是個人利益最大化者，利益集團能夠通過影響管制者而影響管制決策。立法者和執(zhí)法者都被產(chǎn)業(yè)所俘虜。政府管制俘虜理論揭示出了管制中存在的尋租與創(chuàng)租情形。與此同時，美國能源信息管理機構(gòu)認為，有三個方面的原因促成電力工業(yè)市場化改革。第一個原因是電力生產(chǎn)技術(shù)進步特別是發(fā)電技術(shù)的進步。新型發(fā)電機組同過去的燃煤機組相比更清潔、成本更低。第二個原因是立法和管制條例。第三個原因是電價在地區(qū)間的不平衡。從世界范圍來看，除上述原因外，資金短缺也是一個重要原因。但我們認為，電力工業(yè)放松管制引入競爭的真正原因是制度安排。

將傳統(tǒng)縱向一體化的電力生產(chǎn)過程分為發(fā)、輸、配和售四個相對獨立的環(huán)節(jié)后，經(jīng)濟學(xué)家和政府發(fā)現(xiàn)自然壟斷屬性只存在于輸電和配電兩個環(huán)節(jié)，而發(fā)電和售電環(huán)節(jié)是可競爭的。這種對傳統(tǒng)生產(chǎn)過程認識的深化在政策上直接導(dǎo)致了世界電力工業(yè)放松管制和引入競爭的潮流。所謂電力工業(yè)的市場化準確地說并不是指整體電力工業(yè)完全采用市場化方式運作，而只是將其中的兩個環(huán)節(jié)從傳統(tǒng)的自然壟斷定義中隔離出來，進行引入市場競爭機制的改革。