【摘要】強化企業(yè)的內部控制已經(jīng)成為公司治理的重要手段。本文從內部控制的概念入手，對內部控制作了多層面的分解，并結合實例指出我國電力企業(yè)加強內部控制的必要性和重點，詳細分析了企業(yè)在內部控制方面存在的主要問題，以期拋磚引玉。

近年來，電力企業(yè)陸續(xù)披露出不少經(jīng)濟上違法違紀的問題，給企業(yè)的經(jīng)濟和聲譽都帶來了一定的負面影響。雖然這些違法犯罪活動原因是多方面的，但其中重要的原因就是企業(yè)的內控制度不完整，管理失控。為建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)的效益和效率，建設一批具有一流經(jīng)濟實力、一流管理水平和一流競爭能力的電力企業(yè)，國家電力公司自1999年以來，先后頒發(fā)了《中國一流電力公司考核標準(試行)》(國電發(fā)[1999]305號)、《創(chuàng)建國際一流電力公司考核標準(試行)》(國電發(fā)[2001]189號)、《關于新形勢下建設一流企業(yè)的原則意見》(國電發(fā)[2001]691號)、和《關于建設國際一流電力公司審計的指導意見》(國電審[2002]568號)等一系列文件。但筆者認為，單純依靠這些制度進行考核，往往是只能治標而不能治本，要做到標本兼治，必須在防范上下功夫，尤其要加強企業(yè)內部控制建設。只有這樣，才能從根本上提高企業(yè)競爭力。

一、企業(yè)內部控制的內涵

(一)內部控制的概念

內部控制一詞，最早出現(xiàn)在1936年美國會計師協(xié)會發(fā)布的《注冊會計師對財務報表的審查》文告中，定義為保護現(xiàn)金和其它資產(chǎn)，檢查簿記事務的準確性而在公司內部實施的手段和方法。內部控制作為一門新興學科，目前尚無統(tǒng)一的定義，比較典型的主要有：

1.內部控制由組織體制的設計和企業(yè)管理人員制定的所有協(xié)調制度組成，就其實用方面而論，是為取得確定的管理目標，促進企業(yè)的業(yè)務有秩序和有效率地進行，保證資產(chǎn)的安全、會計記錄的可靠和及時地提供準確的財務資料。(1976年，加拿大特許會計師協(xié)會《審計推薦草案》)

2.內部控制作為完整的財務和其它控制體系，包括組織結構、方法程序和效果性，保證管理決策的貫徹，維護資產(chǎn)和資源的安全，保證會計記錄的準確和完整，并提供及時的、可靠的財務和管理信息。(1986年，最高審計機關國際組織在第十二屆國際審計會議上發(fā)表的《總聲明》)

3.企業(yè)內部控制結構包括為合理保證企業(yè)特定目標的實現(xiàn)而建立的各種政策和程序(1988年，美國注冊會計師協(xié)會發(fā)布的《審計準則文告第55號》)

從以上的定義可以看出，盡管各個國家和組織對內部控制的定義側重點有所不同，但均包括兩個基本方面：保證會計信息準確可靠、資產(chǎn)安全完整和促進企業(yè)經(jīng)營管理。我國權威部門目前也沒有對內部控制的統(tǒng)一概念。一般認為，內部控制是在內部牽制的基礎上，由企業(yè)管理人員在經(jīng)營管理實踐中創(chuàng)造，并由審計人員理論總結而逐步完善的自我監(jiān)督和自行調整體系。

(二)企業(yè)內部控制內涵的分析

內部控制在不同的經(jīng)濟體制下有不同的內涵。以電力企業(yè)為例，在計劃經(jīng)濟體制下，電力企業(yè)的控制模式為實現(xiàn)國家計劃服務。由于國家計劃規(guī)避了大部分市場風險，電力企業(yè)的控制方式具有濃厚的行政管理色彩。在新的形勢下，談到企業(yè)內部控制，有兩種傾向值得注意：一是一部分人習慣于甚至滿足于傳統(tǒng)的經(jīng)營管理方式，認為只要能夠規(guī)范化操作就行了，不必考慮是否先進。這就混淆了不同經(jīng)濟性質的企業(yè)在服務對象和控制方式上的不同。二是雖然大家意識到改革的必要性，但是容易片面強調改革組織結構的重要性，忽視了控制方式的跟進和強化。這就使公司的改革同微觀治理機制相脫離。不論是維持傳統(tǒng)的經(jīng)營管理方式，還是片面地以改革取代控制的觀念，都是不可取的。

為了深入把握內控的實質內涵，加強內控工作，需要首先明確內控與管理的關系。筆者多年從事電力企業(yè)內審工作，在檢查監(jiān)督的過程中，時常發(fā)現(xiàn)被查單位的管理層對內控認識比較膚淺，也不甚了解內控與管理是什么關系。有人認為管理就是內控，抓了管理，內控自然就到位了，因而也沒有必要特別強調內控。因此，很有必要搞清內控與管理的關系。

從廣義上講，管理是管理者確立目標和戰(zhàn)略，并通過一定的組織形式、規(guī)章制度和操作方法去實現(xiàn)目標的全過程。廣義上的管理涵蓋比內控更為廣泛的內容，并不是所有的管理活動都是內控活動，也并不是說非內控性的管理活動就都不重要了。比如，設定目標的決策就是一種很重要的管理責任，為內控提供了前提條件。然而，問題的關鍵在于，內控是管理中至關重要的部分。管理的學問就在于抓住管理活動中的那些對實現(xiàn)目標至關重要的部分，也就是哲學上所說的抓主要矛盾。

二、電力企業(yè)加強內部控制的必要性和重點

(一)加強內部控制的必要性

電力企業(yè)是國家的基礎產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著極其重要的作用，具有投資大、設施分散、資金密集的特點。國家每年投入大量資金進行電力設施建設，如果企業(yè)管理松弛，內部控制差，則不僅浪費資金，達不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現(xiàn)象。因此，電力企業(yè)安全、生產(chǎn)、經(jīng)營和后勤等環(huán)節(jié)都急需加快內控制度的建設。以華能集團為例，該集團是中國國有企業(yè)100強之一，由其核心企業(yè)(中國華能集團公司)、9家成員公司、400家子公司構成，同時還直接控股30家海外分支機構和海外公司。如何對子公司實行有效控制，華能集團成立伊始就在不斷地進行探索。以前，華能集團對子公司只考核“兩張財務報表”(資產(chǎn)負債表和利潤表)和“一個人”(總經(jīng)理)，對子公司監(jiān)管不嚴。這種模式無法控制子公司決策錯誤及其由此產(chǎn)生的巨大損失。目前，中國華能集團對其子公司既給予一定的靈活性，又實行必要的監(jiān)控。母公司對子公司的控制主要體現(xiàn)在人事控制，投資控制，財務業(yè)績控制三個領域。從結果看，所有的子公司都達到了他們的目標。由此，電力企業(yè)加強內部控制的必要性主要表現(xiàn)在以下方面：

1.國有資產(chǎn)管理的必然要求

目前電力企業(yè)資產(chǎn)主要是國家投資形成的。作為股東，國家必然要求資產(chǎn)投運后能不斷保值和增值，并采取措施防范國有資產(chǎn)被侵蝕。因此，國家以電力企業(yè)安全文明達標、創(chuàng)一流企業(yè)及廠(局)長經(jīng)營目標等都規(guī)定有資產(chǎn)考核的內容，而這一要求與企業(yè)是否建立有效的內控制度密切相關。

2.現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內容

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是黨和國家對電力企業(yè)的要求，是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎，也是電力企業(yè)改革的方向。現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內容是要求企業(yè)形成激勵和約束相結合的經(jīng)營體制，而企業(yè)內控制度則是企業(yè)自我約束必不可少的重要內容。

3.企業(yè)經(jīng)營管理的迫切需要

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)在生產(chǎn)出市場需要新產(chǎn)品的同時，投入理應獲得必要的回報，為社會創(chuàng)造價值，也為企業(yè)發(fā)展積累資金。為此，企業(yè)在經(jīng)營管理中必須加強內部控制，避免浪費和損失，努力增收節(jié)支，降低單位產(chǎn)成品成本，才能取得較好的經(jīng)濟效益，達到經(jīng)營管理的目的。

4.防止經(jīng)濟犯罪的有力措施

大量事實說明，權利未受到制約，內控制度缺乏或形同虛設，財務管理混亂等是違法犯罪能夠得逞的根本原因，由此也說明了企業(yè)內控制度建設的必要性。

(二)企業(yè)內部控制的重點

1.人員素質控制

人是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要因素，企業(yè)應依據(jù)各崗位性質和要求，選擇不同的人到適合的崗位工作。一些專業(yè)性強的崗位，還必須考慮經(jīng)過專業(yè)培訓合格的人員。對領導崗位人選，則應全面審查，慎重考慮，避免因用人失誤給企業(yè)造成經(jīng)濟損失。

2.職責權限控制

企業(yè)從領導到一般工作人員，從職能部門到車間、班組，都應當有自己的職責范圍，也享有相應的工作權限。這些職責、權限必須在制度上明確規(guī)定，使每個職工都熟悉和明確，對超越權限的經(jīng)濟業(yè)務其他人員和部門有權拒絕辦理。

3.業(yè)務流程控制

企業(yè)業(yè)務既有非經(jīng)濟業(yè)務也有經(jīng)濟業(yè)務，企業(yè)應重點對主要經(jīng)濟業(yè)務流程進行控制。以供電企業(yè)為例，其營業(yè)收入業(yè)務盡管是由抄表、審核、收費、會計共同經(jīng)手完成的，但某些環(huán)節(jié)還存在一些弊端，特別是在現(xiàn)金回收拖欠電費環(huán)節(jié)中應研究制約、控制的有效方法，才能從根本上防止弊端，達到控制的目的。此外，企業(yè)的資產(chǎn)管理、物資采購、工程投資、往來款支付等業(yè)務，都應作為重點管理對象而明確規(guī)定工作流程。

4.會計控制

會計部門是企業(yè)的綜合核算部門，負責企業(yè)所有資金管理和經(jīng)濟業(yè)務的會計記錄。因而，對會計的核算程序規(guī)定非常重要。為此，國家制定和頒布了《會計法》、《會計基礎工作規(guī)范》、《內部會計控制規(guī)范》等一系列法律法規(guī)和制度。為推進國家電力公司系統(tǒng)各單位內部會計控制制度建設，強化企業(yè)經(jīng)營管理，健全自我約束機制，防范、規(guī)避財務和經(jīng)營風險，保障國家電力公司經(jīng)營戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，國家電力公司根據(jù)上述法律法規(guī)，制定了《國家電力公司內部會計控制制度指引》。

三、電力企業(yè)內部控制存在的主要問題

我國加入世界貿易組織和電力工業(yè)新一輪的體制改革，給電力企業(yè)提供了空前的發(fā)展機遇，但電力企業(yè)在市場經(jīng)濟體制下的監(jiān)管機制還沒有真正地建立起來。目前，不少電力企業(yè)對作為核心戰(zhàn)略一部分的企業(yè)內部控制戰(zhàn)略認識不足，主要問題有：

(一)法人治理結構不完善，內部組織虛位

由于過去長期計劃經(jīng)濟的影響，電力企業(yè)許多管理者的管理思想和經(jīng)營方式還停留在行政領導的角色上，沒有從根本上轉變經(jīng)營觀念，把企業(yè)當作自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體和經(jīng)營個體。企業(yè)的公司制改革也沒有從根本上解決這個問題。一些上市電力企業(yè)雖然設立董事會、監(jiān)事會，聘任了總經(jīng)理班子，但在實際工作中，董事會的監(jiān)控作用嚴重弱化，通常只是一個虛職，而且缺少必要的常設機構;公司總經(jīng)理往往兼任董事會董事或董事長，權力不能受到有效的監(jiān)督;一些機構設置沒有起到應有的作用。股份公司僅僅具有了現(xiàn)代企業(yè)的外殼，沒有從根本上形成真正的法人治理結構，沒有明確界定董事會、審計委員會和管理者的權限和責任;沒有形成合理的人力資源管理機制，企業(yè)管理者還不習慣應用現(xiàn)代管理的控制方法，對下屬人員的工作不能實施科學、有效的監(jiān)督;很多電力公司要么沒有內部審計機構，要么建立的內部審計機構不能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，造成公司內耗嚴重，無形中提高了公司的經(jīng)營成本，削弱了其競爭力。原深圳能源集團董事長勞德容一案就是內部控制失效的最好例證。

(二)風險意識不強，內部壓力不足

由于社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，同一行業(yè)之間的競爭越來越激烈，企業(yè)經(jīng)營風險不斷提高。然而，從我國電力企業(yè)的現(xiàn)狀來看，企業(yè)的風險意識并沒有提到應有的高度，還停留在計劃經(jīng)濟條件下賣方市場上，不僅缺乏風險意識，更缺乏有效的風險管理機制。如今電力行業(yè)在我國雖然還是壟斷行業(yè)，但越來越多地受到市場的制約，觀念不變，機制不轉，不主動打破壟斷，摒棄“官商”習性和“衙門”作風，增加職工的憂患意識、危機意識和服務意識，企業(yè)就難以更好地生存和發(fā)展。

(三)信息流通不暢，職責不清

一個良好的信息系統(tǒng)應能夠確保組織中的每個人都清楚地知道其所承擔的特定職責。上世紀90年代以來，我國電力行業(yè)的管理體制與不斷推進的市場化進程極不匹配。電力行業(yè)出現(xiàn)了很多問題，像多頭管理、責任不明、壟斷權力不受制約等等。

(四)內控機制不健全，控制乏力

為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，管理當局要制定各種措施和程序，一般包括授權和批準、職責劃分、設計和運用恰當?shù)膽{證、恰當?shù)陌踩胧ⅹ毩⒌臋z查和評價等。為了保證控制目標的實現(xiàn)，電力企業(yè)必須制定控制政策及程序，并予以執(zhí)行，管理階層必須確保其辨認并用以處理風險的行動已經(jīng)有效落實。我國電力企業(yè)內部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是考核獎懲機制不夠健全、有效，監(jiān)督乏力。往往制定了好的計劃和制度但沒有人去認真考核、檢查，只是搞形式，走過場，執(zhí)行效果往往很差，很難發(fā)揮出它應有的作用。而整個內部控制的過程必須施以恰當?shù)谋O(jiān)督，并通過監(jiān)督活動在必要時對其加以修正。正如審計署對原國家電力公司領導班子進行的任期經(jīng)濟責任審計時發(fā)現(xiàn)的，該公司在1998年——2002年期間，損益不實情況比較嚴重，累計少計利潤78億元;因為決策失誤國電公司國有資產(chǎn)遭受重大損失，涉及金額78.4億元。國電公司更主要的問題在于對國有資產(chǎn)的控制和利用上存在：違反財政財務法規(guī);制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范，內部監(jiān)控難以得到落實;執(zhí)行國家政策中存在偏差;重要項目尤其是基礎建設投資和生產(chǎn)線更新投資缺少審計監(jiān)督。