摘要

行業(yè)協(xié)會(huì)固定價(jià)格協(xié)議認(rèn)定、不景氣卡特爾之適用、電力行業(yè)及相關(guān)企業(yè)《反壟斷法》適用是山西電力價(jià)格壟斷案涉及的三個(gè)關(guān)鍵法律問(wèn)題，其研究將對(duì)今后同類案件查處和電力市場(chǎng)化改革提供重要借鑒。固定價(jià)格協(xié)議屬《反壟斷法》第十三條列舉的五種禁止類壟斷協(xié)議之一，可采用本身違法原則直接認(rèn)定其違法并進(jìn)行處罰。不景氣卡特爾的適用要在綜合考慮背景要件、效果要件和利益要件基拙上作出認(rèn)定，嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議不可適用除外，反之，則可免于處罰。電力行業(yè)應(yīng)區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，對(duì)發(fā)電、售電非自然壟斷環(huán)節(jié)要嚴(yán)格適用《反壟斷法》，對(duì)具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)則需要通過(guò)政府監(jiān)管進(jìn)行規(guī)制。

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行業(yè)協(xié)會(huì)固定價(jià)格協(xié)議及其認(rèn)定

壟斷協(xié)議違法性認(rèn)定中分析工具的選擇

本身違法原則和合理分析原則是壟斷協(xié)議違法性判定的兩大基本原則。本身違法原則源于美國(guó)《謝爾曼法》第1條“任何人以契約、托拉斯形式或其他形式的聯(lián)合、共謀、限制洲際或外國(guó)之間的貿(mào)易或商業(yè)是違法的”之規(guī)定，指對(duì)市場(chǎng)上某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為，不必考慮其具體情況和后果，只要行為存在即可直接認(rèn)定其嚴(yán)重?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成違法予以禁止。本身違法原則具有法律上的明確性。只要相應(yīng)的行為符合法定條件即判定違法，便于增強(qiáng)市場(chǎng)主體預(yù)期，而且其適用簡(jiǎn)便，成本低廉。但由于本身違法原則的基礎(chǔ)是假設(shè)推定，本身違法原則的合理基礎(chǔ)是指被控的壟斷行為在絕大多數(shù)情況下確定有害，而社會(huì)生活風(fēng)云變幻，此起彼伏，適用簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)的努力常常在其覆蓋范圍內(nèi)與其適用規(guī)范的行為之間產(chǎn)生錯(cuò)位，因此，目前本身違法原則適用范圍僅限于危害性比較明顯的固定價(jià)格、市場(chǎng)劃分、聯(lián)合抵制等橫向壟斷協(xié)議。

合理分析原則是在本身違法原則適用基礎(chǔ)上發(fā)展來(lái)的，指市場(chǎng)上某些被控違反競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為不被認(rèn)為當(dāng)然違法，而需要通過(guò)對(duì)企業(yè)或者經(jīng)營(yíng)者在商業(yè)或貿(mào)易領(lǐng)域的行為及其相關(guān)背景進(jìn)行合理分析，以是否實(shí)質(zhì)上損害有效競(jìng)爭(zhēng)、損害整體經(jīng)濟(jì)、損害社會(huì)公共利益為違法標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)法律確認(rèn)原則。它側(cè)重于對(duì)某一限制競(jìng)爭(zhēng)行為的價(jià)值判斷，具有“衡平”性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)行為后果的考量。合理分析原則的確立，有利于反壟斷法更好地適應(yīng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)狀況，避免機(jī)械執(zhí)法對(duì)正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能造成的消極影響。但合理分析原則也存在一些固有缺陷，如過(guò)程復(fù)雜、成本高昂、具有不確定性等。鑒于兩種分析工具各有優(yōu)缺點(diǎn)，因此在反壟斷執(zhí)法和司法過(guò)程中，應(yīng)將本身違法原則與合理分析原則有機(jī)結(jié)合，靈活運(yùn)用。對(duì)于具有嚴(yán)重或明顯反競(jìng)爭(zhēng)性的壟斷協(xié)議，不需要進(jìn)行合理分析，直接推定其為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議，而予以禁止。而對(duì)于絕大多數(shù)的壟斷協(xié)議，如果宣告其違法則應(yīng)進(jìn)行合理分析，以確定其是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的和效果。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，價(jià)格是市場(chǎng)中最有效、最敏感的要素，是市場(chǎng)配置資源的信號(hào)。如果產(chǎn)品價(jià)格被固定，價(jià)格的激勵(lì)功能就會(huì)喪失，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)整價(jià)格的作用則無(wú)法實(shí)現(xiàn)，不僅可以形成壟斷高價(jià)，導(dǎo)致壟斷利潤(rùn)，而且可能導(dǎo)致分配產(chǎn)品，控制市場(chǎng)供給。因此，西方國(guó)家在早期反壟斷實(shí)踐中即對(duì)固定價(jià)格行為采取了嚴(yán)厲態(tài)度。在1927年“特倫頓陶器公司案”中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院將固定價(jià)格看作是一種不能進(jìn)行抗辯的、本身不合理的或者違法的限制，1958年的“北太平洋鐵路公司案”將包括固定價(jià)格協(xié)議在內(nèi)的四種壟斷協(xié)議確認(rèn)為適用本身違法原則。2000年4月，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部共同頒布的《競(jìng)爭(zhēng)者之間協(xié)作行為的反托拉斯指南》規(guī)定，“被判定為本身違法的協(xié)議，包括競(jìng)爭(zhēng)者之間達(dá)成的固定價(jià)格或產(chǎn)量、操縱投標(biāo)的協(xié)議、或者通過(guò)分配客戶、供應(yīng)商、地區(qū)或商業(yè)部門(mén)來(lái)分享或劃分市場(chǎng)的協(xié)議”。國(guó)際經(jīng)合組織(OECD)1998年將固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、操縱投標(biāo)、制定配額、分享市場(chǎng)(分配顧客、供應(yīng)商、地域或商業(yè)網(wǎng)點(diǎn))的競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議、具體行為或安排稱為核心卡特爾。用“核心”一詞是為了強(qiáng)調(diào)這類安排引起的害處。在1998年《國(guó)際經(jīng)合組織理事會(huì)關(guān)注核心卡特爾而采取有效行動(dòng)的建議書(shū)》將核心卡特爾確定為最嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)違法行為，美國(guó)最高法院也將核心卡特爾稱為“反托拉斯中最嚴(yán)重的罪行(suprem evil of antitrust)”。由于核心卡特爾的嚴(yán)重危害性，加之當(dāng)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)核心卡特爾危害競(jìng)爭(zhēng)的分析已經(jīng)比較清楚，基本沒(méi)有異議，規(guī)制中失誤的可能性較小，這樣就使對(duì)核心卡特爾的規(guī)制使用自身違法原則，重點(diǎn)在于證據(jù)，而不是再次經(jīng)濟(jì)分析，即使立法簡(jiǎn)單也能正確執(zhí)法。

我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有明確本身違法原則和合理分析原則及其適用范圍，但從法律條文的結(jié)構(gòu)和意思表述中可以作出分析，《反壟斷法》第十三條第(一)至(五)，法律將其直接確定為禁止類壟斷協(xié)議，亦即法定當(dāng)然壟斷協(xié)議，只要壟斷協(xié)議達(dá)成并實(shí)施，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法直接判定其違法。同時(shí)，《反壟斷法》第十五條的適用除外條款，允許涉案企業(yè)在規(guī)定的六種情形下申請(qǐng)?jiān)摲ǖ谑龡l、第十四條規(guī)定的七種違法行為的適用除外。如果涉案企業(yè)以第十五條規(guī)定情形提出適用除外申請(qǐng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其申訴理由進(jìn)行判定，以確定是否批準(zhǔn)其適用除外。

在山西電力價(jià)格壟斷案中，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)電力企業(yè)以第十五條第(五)項(xiàng)“不景氣卡特爾”為由提出適用除外申請(qǐng)，但山西省價(jià)格反壟斷機(jī)關(guān)在聽(tīng)證會(huì)上僅對(duì)壟斷協(xié)議達(dá)成和實(shí)施的事實(shí)進(jìn)行了證明，未對(duì)涉案企業(yè)提出的適用除外情形及理由進(jìn)行回應(yīng)。筆者認(rèn)為，目前執(zhí)法機(jī)關(guān)的回應(yīng)存在缺憾，不能僅簡(jiǎn)單認(rèn)定壟斷協(xié)議的成立及實(shí)施事實(shí)，更應(yīng)按照《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反價(jià)格壟斷規(guī)定》的有關(guān)精神，充分經(jīng)濟(jì)分析工具就涉案企業(yè)達(dá)成的固定價(jià)格協(xié)議對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)限制的嚴(yán)重程度和消費(fèi)者的影響進(jìn)行綜合研判，以確定本案固定價(jià)格協(xié)議是否符合《反壟斷法》第十五條第(五)項(xiàng)規(guī)定適用除外情形。

固定價(jià)格協(xié)議及其實(shí)施的認(rèn)定

一般而言，價(jià)格壟斷協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)方面：

一是參與方為具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的多個(gè)經(jīng)營(yíng)者，即復(fù)數(shù)主體。“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”包括兩層含義：(1)經(jīng)營(yíng)者具有獨(dú)立性，隸屬于同一集團(tuán)或具有母子關(guān)系的企業(yè)不能作為固定價(jià)格協(xié)議的行為主體。(2)產(chǎn)品或服務(wù)具有同質(zhì)性。只有生產(chǎn)、提供相同或相似商品(或服務(wù))的經(jīng)營(yíng)者之間為了獲取市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，才有可能形成有效競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)品或服務(wù)的同質(zhì)性越強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行價(jià)格協(xié)商的成本越低，也越容易達(dá)成固定價(jià)格協(xié)議。同時(shí)，根據(jù)《反壟斷法》第十六條規(guī)定，如果行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事固定價(jià)格行為，行業(yè)協(xié)會(huì)亦可成為固定價(jià)格協(xié)議的行為主體。

二是參與方通過(guò)意思聯(lián)絡(luò)達(dá)成固定價(jià)格協(xié)議。固定價(jià)格協(xié)議是核心卡特爾的重要形式，按照《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)詞典》的解釋，卡特爾是指生產(chǎn)同類產(chǎn)品的若干獨(dú)立企業(yè)為壟斷某一特定市場(chǎng)組成的聯(lián)盟。因此，從廣義上講，卡特爾就是“明確合謀”的同義詞，企業(yè)為了共同利益自愿結(jié)成卡特爾，通過(guò)固定價(jià)格、限制產(chǎn)量等形式形成壟斷而獲取更大利潤(rùn)。其行為主體的目的具有共同性，主觀上具有故意性，行為具有一致性，通過(guò)意思聯(lián)絡(luò)達(dá)成固定價(jià)格之合意。

三是建立了保證壟斷協(xié)議實(shí)施的拘束機(jī)制。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，成功串謀(壟斷協(xié)議的經(jīng)濟(jì)學(xué)稱呼)很難持久。因?yàn)閹准移髽I(yè)串謀把價(jià)格抬上去之后，其中任何一家企業(yè)都會(huì)有動(dòng)機(jī)稍稍降低價(jià)格，從而搶奪其他企業(yè)的客戶而獲得整個(gè)市場(chǎng)。因此，在約定串謀時(shí)必須同時(shí)建立內(nèi)部懲罰機(jī)制，懲罰那些違反壟斷協(xié)議打價(jià)格戰(zhàn)的企業(yè)，從而使串謀能夠長(zhǎng)久。山西電力價(jià)格壟斷案中，山西電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織25個(gè)會(huì)員企業(yè)以座談會(huì)形式，通過(guò)合謀達(dá)成了含有固定價(jià)格協(xié)議內(nèi)容的《公約》，并建立了企業(yè)誠(chéng)信檔案、大用戶違約檔案等拘束機(jī)制，形式上符合上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)定涉案協(xié)會(huì)組織相關(guān)企業(yè)達(dá)成了固定價(jià)格協(xié)議。

本案在壟斷協(xié)議是否實(shí)施問(wèn)題上執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉案協(xié)會(huì)、企業(yè)存在分歧。涉案協(xié)會(huì)及企業(yè)認(rèn)為：“《公約》雖已簽字但仍在修改中，并未正式印發(fā)生效，不應(yīng)認(rèn)為實(shí)施”。而執(zhí)法機(jī)關(guān)提出:“《公約》沒(méi)有正式印發(fā)并不影響壟斷協(xié)議的達(dá)成，壟斷協(xié)議的達(dá)成與實(shí)施不僅要看目的，更要看行動(dòng)以及行動(dòng)的后果。本案當(dāng)事人按照約定的價(jià)格幅度進(jìn)行了交易，有效實(shí)施了壟斷協(xié)議”。

那么如何認(rèn)定一份壟斷協(xié)議是否實(shí)施呢?李常青等根據(jù)多年反壟斷實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提出了壟斷協(xié)議實(shí)施的七個(gè)標(biāo)志：

轉(zhuǎn)發(fā)了共同簽署的壟斷協(xié)議，明確要求下屬單位落實(shí);

向協(xié)議組織者報(bào)告執(zhí)行和完成情況;

向協(xié)議組織者報(bào)告自律和自查情況;

按照壟斷協(xié)議的約定懲戒條款接受了處罰;

派員參加了協(xié)議組織者牽頭開(kāi)展的自律檢查;

舉報(bào)其他經(jīng)營(yíng)者違反協(xié)議;

協(xié)議達(dá)成前后開(kāi)展業(yè)務(wù)的價(jià)格有明顯變化;銷售商品或者提供服務(wù)的價(jià)格全部或者基本遵循了壟斷協(xié)議的約定。

本案中，盡管含有固定價(jià)格協(xié)議內(nèi)容的《公約》未正式印發(fā)生效，但相關(guān)企業(yè)已按約定有效實(shí)施了固定價(jià)格行為，致使2016年山西省第二批大用戶直供電成交價(jià)格較第一批大幅度提高，且多數(shù)成交價(jià)格位于約定價(jià)格區(qū)間內(nèi)，基本上遵循了約定價(jià)格幅度，符合上述第七類標(biāo)準(zhǔn)之特征，屬于有效實(shí)施了固定價(jià)格協(xié)議行為。

文章來(lái)源 I《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》

2018年第6期