2018年，我國電力行業(yè)歷經(jīng)國家經(jīng)濟(jì)增速調(diào)整、電力改革加速、中美貿(mào)易摩擦等一系列內(nèi)外部形勢變化的考驗(yàn)，全國用電量實(shí)現(xiàn)快速增長，能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，市場化電力交易電量實(shí)現(xiàn)新突破。其中，電力體制改革為我國電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了持續(xù)動能。本文在對我國電力行業(yè)2018年發(fā)展情況進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析我國電力行業(yè)發(fā)展中存在的主要問題，著重對我國電力改革未來發(fā)展趨勢和2019年的落地預(yù)期進(jìn)行探討分析。

 

（來源：微信公眾號“中國電力企業(yè)管理”ID:zgdlqygl  作者：馬莉）

 

 

2018年我國電力行業(yè)呈現(xiàn)整體較快發(fā)展態(tài)勢，電力供需總體平衡，電源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型加快，電力改革深入推進(jìn)，國際能源合作順利開展。

 

一是全國電力供需總體平衡，高技術(shù)制造業(yè)和電能替代電量增長貢獻(xiàn)突出。根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的《2018年全國電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)快報(bào)》，去年我國全社會用電量為68449億千瓦時(shí)，同比增長8.5%，達(dá)到2012年以來最高增速。其中，第二產(chǎn)業(yè)用電量4.72萬億千瓦時(shí)，同比增長7.2%，增速同為2012年以來最高水平。其中，高技術(shù)及裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用電量同比增長9.5%，正在引領(lǐng)形成電力消費(fèi)新動能。電能替代（以電代煤、以電代油等）對電力消費(fèi)增長的貢獻(xiàn)率突出，去年全國開展電能替代新增電量約為1550億千瓦時(shí)，拉動全社會用電量增長近2.4個(gè)百分點(diǎn)。

 

二是電源裝機(jī)清潔化步伐加快，棄風(fēng)棄光問題得到持續(xù)改善。去年，我國發(fā)電裝機(jī)及水電、火電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模均居世界首位。全口徑裝機(jī)容量19.0億千瓦,同比增長6.5%。其中，非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量7.7億千瓦，占總裝機(jī)容量的比重達(dá)到40.8%,全國新增發(fā)電裝機(jī)容量1.2億千瓦，新增非化石能源發(fā)電裝機(jī)占新增總裝機(jī)的73.0%。在各級政府和電力企業(yè)等共同努力下，棄風(fēng)棄光問題持續(xù)得到改善。去年全國并網(wǎng)太陽能發(fā)電、風(fēng)電發(fā)電量分別為1775億、3660億千瓦時(shí)，同比分別增長50.8%、20.2%。全國平均棄風(fēng)率為7%，同比下降5個(gè)百分點(diǎn)；全國平均棄光率為3%，同比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)。

 

三是電力體制改革持續(xù)深入推進(jìn)，增量配電、現(xiàn)貨市場、電力市場化交易領(lǐng)域等取得顯著進(jìn)展。去年，國家發(fā)改委、國家能源局確定了第三批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)125個(gè)項(xiàng)目，第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)正在申報(bào)之中。南方能監(jiān)局會同廣東省經(jīng)信委、廣東省發(fā)改委聯(lián)合公布我國首個(gè)電力現(xiàn)貨市場交易規(guī)則，南方(以廣東起步)及甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場開始試運(yùn)行。電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機(jī)制，放開煤炭、鋼鐵、有色、建材等4個(gè)行業(yè)電力用戶發(fā)用電計(jì)劃，全電量參與交易，全國電力市場交易電量（含發(fā)電權(quán)交易電量、不含抽水蓄能低谷抽水交易電量等特殊交易電量）合計(jì)為20654億千瓦時(shí)，同比增長26.5%。推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，將對北京電力交易中心、廣州電力交易中心和各省區(qū)市電力交易中心進(jìn)行股份制改造，非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%，鼓勵(lì)非電網(wǎng)企業(yè)資本占股50%左右。輸配電價(jià)改革持續(xù)深入推進(jìn)，陸續(xù)核定了華北、東北、華東、華中、西北5大區(qū)域電網(wǎng)首個(gè)監(jiān)管周期的兩部制輸配電價(jià)水平，以及24條跨省跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程輸電價(jià)格。本輪改革在“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的框架，持續(xù)推進(jìn)、不斷深化，逐步進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期。

 

四是國際電力合作持續(xù)蓬勃發(fā)展，“一帶一路”仍是中國電力企業(yè)國際化戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域。能源電力領(lǐng)域是中國企業(yè)“走出去”的重要陣地，去年，中國電力企業(yè)始終把服務(wù)“一帶一路”建設(shè)作為國際化發(fā)展的核心，聚焦主業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢，取得一系列突破。2018年，中廣核集團(tuán)帶動核電產(chǎn)業(yè)鏈“走出去”，海外資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到1200億元，海外收入占比超過20%，海外新能源控股裝機(jī)1338萬千瓦。華電集團(tuán)不斷加快海外發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)國際業(yè)務(wù)收入73.97億元、利潤總額9億元，同比分別增長159%、331%，國際業(yè)務(wù)收入和利潤占比分別達(dá)3.4%、10.9%。國家電網(wǎng)公司完成巴西CPFL新能源公司要約收購，埃塞俄比亞～肯尼亞直流輸電工程、波蘭科杰尼采輸變電EPC項(xiàng)目竣工投產(chǎn)，巴基斯坦默拉直流輸電項(xiàng)目進(jìn)入全面建設(shè)階段，與葡萄牙國家能源網(wǎng)公司簽署合作框架協(xié)議。南方電網(wǎng)公司與老撾簽署《關(guān)于開發(fā)建設(shè)老撾國家輸電網(wǎng)可行性研究諒解備忘錄》，成功收購馬來西亞獨(dú)立發(fā)電商埃德拉公司37%股權(quán)，成功收購加拿大資產(chǎn)管理公司BIP持有的ETC公司約27.8%股權(quán)。

 

 

在取得較好成績的同時(shí)，我國電力行業(yè)還存在以下問題亟待解決：

 

一是受電煤采購成本居高不下、低碳環(huán)保成本加大等多重因素影響，火電企業(yè)經(jīng)營面臨較大壓力。2018年，反映電煤采購成本的CECI 5500大卡綜合價(jià)波動區(qū)間為571-635元/噸，各期價(jià)格均超過國家發(fā)展改革委等《關(guān)于印發(fā)平抑煤炭市場價(jià)格異常波動的備忘錄的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2016〕2808號）規(guī)定的綠色區(qū)間（價(jià)格正常）上限，國內(nèi)煤電企業(yè)采購成本居高不下。雖然2017年年中全國火電標(biāo)桿電價(jià)平均上調(diào)近1分/千瓦時(shí)，在一定程度上緩解了煤價(jià)高企對煤電企業(yè)的不利影響，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)火電企業(yè)的經(jīng)營困難局面，2018年全年全國火電企業(yè)虧損面仍近50%。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日實(shí)施，地方環(huán)保稅應(yīng)征稅額可提高到國家標(biāo)準(zhǔn)的1-10倍。多個(gè)省份推出了嚴(yán)于國家要求的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)增加煙羽治理、煤場全封閉等新要求。火力發(fā)電行業(yè)是國家實(shí)施排污許可證管理的首批行業(yè)，全國碳排放權(quán)交易體系已正式啟動，火電企業(yè)面臨嚴(yán)峻的環(huán)保改造、低碳排放和環(huán)保管理等多重壓力。

 

二是我國生態(tài)和環(huán)保約束持續(xù)趨緊，電力結(jié)構(gòu)清潔化調(diào)整步伐需要進(jìn)一步加快。黨的十九大報(bào)告提出要推進(jìn)綠色發(fā)展，著重解決環(huán)境突出問題，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔電力供應(yīng)。2019年全國兩會再次提出要持續(xù)推進(jìn)污染防治，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。根據(jù)我國在巴黎協(xié)定的承諾，到2020年，中國的非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年達(dá)到20%。低碳環(huán)保和清潔發(fā)展成為我國電力行業(yè)發(fā)展的硬約束條件，一方面在電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中需要繼續(xù)優(yōu)先布局清潔能源，優(yōu)化調(diào)整開發(fā)布局，按照集中開發(fā)與分散開發(fā)并舉、就近消納為主的原則，統(tǒng)籌開發(fā)與市場消納，有序開發(fā)風(fēng)電光電。另一方面加快煤電高效清潔化利用，按照國家化解防范煤電產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)的要求，嚴(yán)控煤電發(fā)展規(guī)模，大力推動煤電清潔低碳轉(zhuǎn)型升級。第三，加快電能替代也是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要舉措。研究表明，我國大量的散燒煤和原油消費(fèi)是造成霧霾的主要因素之一。我國每年散燒煤消費(fèi)主要應(yīng)用于采暖小鍋爐、工業(yè)小鍋爐、農(nóng)村的一些生產(chǎn)生活領(lǐng)域，大概在7億~8億噸的水平，占煤炭消費(fèi)總量的20%，與美國、歐盟散燒煤的水平相比還存在較大差距。

 

三是電網(wǎng)發(fā)展面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜，在清潔能源消納和保障大電網(wǎng)安全方面還存在發(fā)展不充分、不平衡問題。一方面電網(wǎng)配置資源能力與清潔能源大規(guī)模快速發(fā)展還不適應(yīng)。當(dāng)前我國“三棄”問題仍然比較突出，棄風(fēng)棄光主要集中在西北和東北，棄水集中在西南。而電網(wǎng)跨區(qū)輸送能力不足是制約清潔能源消納的重要原因之一，如在“三北”地區(qū)，新能源裝機(jī)達(dá)到1.7億千瓦，但跨區(qū)外送能力只有4200萬千瓦，而且主要承擔(dān)煤電基地外送任務(wù)，跨省跨區(qū)輸電通道的不足嚴(yán)重限制了清潔能源在更大范圍的消納。同時(shí)，我國電網(wǎng)仍存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)，需要建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)，提升電網(wǎng)整體安全水平。

 

四是電力改革和市場化建設(shè)逐步進(jìn)入攻堅(jiān)克難的深水區(qū)，電力體制改革推進(jìn)面臨更加復(fù)雜的形勢。具體表現(xiàn)在：一是各地具體落地政策各異導(dǎo)致多方協(xié)調(diào)難度加大。各類試點(diǎn)在具體落實(shí)過程中，中央各部門之間、中央與地方之間、政府與市場主體之間、電力企業(yè)與社會之間協(xié)調(diào)難度大，造成市場認(rèn)識不一致、市場規(guī)則不規(guī)范，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)各異等難題。二是跨省區(qū)交易仍存在壁壘。市場交易體系不健全、品種不完善、信息不對稱，制約清潔能源跨區(qū)交易與消納規(guī)模，難以體現(xiàn)市場對資源配置的優(yōu)勢。三是市場化的電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制有待建立。當(dāng)前電力上游至電力各產(chǎn)業(yè)鏈乃至用戶側(cè)價(jià)格仍以計(jì)劃調(diào)控為主導(dǎo)，需要進(jìn)一步發(fā)揮市場引導(dǎo)電價(jià)的作用。四是支撐增量配電試點(diǎn)的相關(guān)政策規(guī)范和規(guī)劃需要進(jìn)一步完善，適應(yīng)增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)管理體系尚未建立。配電存量與增量的區(qū)域劃分、投資效益、并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營模式等問題，需要盡快出臺操作細(xì)則，制定增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、安全、接入等方面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保障試點(diǎn)項(xiàng)目全面推進(jìn)。

 

 

電力體制改革在我國電力行業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的作用，面向未來，電力改革面臨著更加錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢，總體來看，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

 

一是改革繼續(xù)向縱深推進(jìn)。習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上發(fā)出“在新時(shí)代繼續(xù)把改革開放推向前進(jìn)”的號召，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動高質(zhì)量發(fā)展，中央層面高度重視深化改革，電力體制改革步入全面加速、縱深推進(jìn)、落地見效階段。

 

二是全行業(yè)市場化水平將進(jìn)一步提升。本輪電力改革的目標(biāo)是要管住壟斷環(huán)節(jié)、放開競爭性環(huán)節(jié)，改革的總體方向是更加市場化。電力市場建設(shè)進(jìn)程加快，國家要求2019年上半年現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省具備試運(yùn)行條件，交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造，市場主體對交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立程度期待更高。為進(jìn)一步降低企業(yè)用電成本，各級政府部門將持續(xù)擴(kuò)大直接交易規(guī)模，市場化電量占比將進(jìn)一步加大。

 

三是改革呈現(xiàn)“強(qiáng)監(jiān)管”特點(diǎn)。輸配電價(jià)監(jiān)管模式已初步建立，隨著電力市場逐步建立完善，將逐步建立起適應(yīng)電力市場運(yùn)行要求的監(jiān)管體系。未來，隨著市場化的進(jìn)一步深入，行業(yè)不僅接受來自政府的嚴(yán)格監(jiān)管，而且也將接受社會監(jiān)督。

 

四是信息進(jìn)一步公開透明化。隨著市場化改革向縱深推進(jìn)，信息對市場主體利益影響將更為顯著，對信息公開提出了更高的要求。電力現(xiàn)貨試點(diǎn)建設(shè)、輸配電價(jià)監(jiān)管等改革任務(wù)對信息披露的要求進(jìn)一步提高，要求電力企業(yè)做好信息發(fā)布，信息進(jìn)一步透明化。

 

 

在愈加迫切的改革形勢下，2019年各項(xiàng)電改任務(wù)預(yù)期將進(jìn)一步加速推進(jìn)，逐步進(jìn)入落地見效階段。

 

在電力市場建設(shè)方面，2019年電力市場建設(shè)進(jìn)程加快，第一批試點(diǎn)單位將于2019年上半年啟動試運(yùn)行，剩下所有省區(qū)市2019年上半年上報(bào)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)方案及時(shí)間表，現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)全面推開，預(yù)計(jì)市場化交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，將逐步形成覆蓋中長期交易、現(xiàn)貨交易、輔助服務(wù)交易等的全市場體系。市場化環(huán)境下，現(xiàn)貨市場運(yùn)營直接關(guān)系到市場主體利益，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對現(xiàn)貨市場運(yùn)營的公開透明程度將進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管。

 

在增量配電放開方面，國家層面將增量配電改革作為當(dāng)前穩(wěn)增長穩(wěn)投資的重要措施，不斷加大改革推進(jìn)力度。截至目前，全國共批復(fù)三批次試點(diǎn)項(xiàng)目320個(gè)，第四批試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作已啟動。國家正在大力推進(jìn)增量配電試點(diǎn)，今年以來也發(fā)布了不少促進(jìn)其發(fā)展的政策文件，期待今年能夠科學(xué)地推進(jìn)。

 

在電價(jià)改革方面，2019年，考慮政府與社會降價(jià)預(yù)期仍然強(qiáng)烈，更大力度促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展，加上輸配電價(jià)核價(jià)辦法與成本監(jiān)審更加嚴(yán)格，預(yù)計(jì)電價(jià)可能持續(xù)下行。政府工作報(bào)告提出，以改革推動降低涉企收費(fèi)，清理電價(jià)附加收費(fèi)，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價(jià)再降低10%。加上經(jīng)濟(jì)下行預(yù)期、更大力度促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展等因素，可能再次出臺降低企業(yè)用能成本等政策，電價(jià)水平政策性下調(diào)可能性較大。

 

在發(fā)用電計(jì)劃放開方面，2019年，政府有關(guān)部門對加快發(fā)用電計(jì)劃放開的訴求也在持續(xù)提升，預(yù)計(jì)發(fā)用電計(jì)劃放開將成為穩(wěn)增長的重要手段，持續(xù)擴(kuò)大放開比例一直是發(fā)用電計(jì)劃放開政策制定主要方向，2019年4個(gè)行業(yè)發(fā)用電計(jì)劃放開將深入推進(jìn)，經(jīng)營性行業(yè)的發(fā)用電計(jì)劃也將逐步放開，現(xiàn)貨市場建設(shè)成為電力市場化改革重點(diǎn)，為發(fā)用電計(jì)劃進(jìn)一步放開提供了新的空間。

 

在售電側(cè)放開方面，售電側(cè)改革是電力行業(yè)向民營資本放開準(zhǔn)入、拓展民營資本發(fā)展空間、激發(fā)民間資本活力的“切入點(diǎn)”，各方較為關(guān)注。當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜，國內(nèi)“三去一降一補(bǔ)”壓力持續(xù)增加，國際貿(mào)易摩擦頻發(fā)，國家和地方政府降低企業(yè)用電成本需求迫切、導(dǎo)向明顯。在此背景下，深入推進(jìn)售電側(cè)改革，放寬直接交易準(zhǔn)入條件、擴(kuò)大直接交易規(guī)模、提高售電主體及電力用戶的準(zhǔn)入批次，可能成為2019年重點(diǎn)方向。從售電競爭來看，市場份額可能進(jìn)一步向擁有發(fā)電背景的售電公司聚集，民營售電公司壓力進(jìn)一步增大。

 

2019年是中華人民共和國成立70周年，電力行業(yè)需要全面貫徹落實(shí)黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會議及全國兩會精神，以電力體制改革為抓手，著力推動電力發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，促進(jìn)電力工業(yè)繼續(xù)向清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型，更好地滿足人民群眾多層次多樣化高質(zhì)量用電需求。

 

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年07期，作者系國網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師。

 

原標(biāo)題:電力行業(yè)發(fā)展分析及電力體制改革展望