完善長效機(jī)制降低增量配電不確定性風(fēng)險(xiǎn)

吳俊宏

（華東電力設(shè)計(jì)院智慧能源室主任）

增量配電改革是新一輪電力體制改革的重要內(nèi)容，也是能源革命重要落腳點(diǎn)之一。增量配電業(yè)務(wù)從誕生伊始到多批次試點(diǎn)實(shí)踐，始終處于問題發(fā)現(xiàn)和問題解決的往復(fù)過程中。雖然從客觀規(guī)律及行業(yè)背景來看，增量配電項(xiàng)目目前遇到的困難都是極其正常的。但不可否認(rèn)的是，增量配電問題解決方案的不確定性極大影響了社會資本對于增量配電投資的積極性。目前通過多批次的試點(diǎn)實(shí)踐，增量配電改革取得了積極成效，但是仍然應(yīng)該看到過程中的問題和不足，迫切需要通過相關(guān)機(jī)制的進(jìn)一步完善保障增量配電健康可持續(xù)發(fā)展。

一、增量配電改革取得的積極成效

增量配電改革是能源技術(shù)進(jìn)步背景下我國電力體制改革和能源革命密不可分的重要一環(huán)，它以牽一發(fā)而動全身之勢加速了改革的全面推進(jìn)。

一是推動了輸配電價(jià)改革。輸配電價(jià)改革是電改的重要任務(wù)和基礎(chǔ)內(nèi)容。中發(fā)9號文指出，輸配電價(jià)將逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。但核價(jià)方法是否合適、核價(jià)結(jié)果是否合理在沒有對比情況下很難給管理者直觀認(rèn)識。增量配電改革目的之一，正是希望通過標(biāo)尺競爭發(fā)現(xiàn)合理配電價(jià)格并提升電網(wǎng)投資效率。目前多數(shù)省份核定的省級輸配電價(jià)表給予增量配電網(wǎng)價(jià)格空間非常有限，參考其確定的配電價(jià)格較難讓增量配電項(xiàng)目獲取“合理收益”。這樣輸配電價(jià)核定方法和結(jié)果的合理性，便通過增量配電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性有了清晰效果反饋。更進(jìn)一步，借助增量配電網(wǎng)價(jià)格機(jī)制的建立，對于完善政策性交叉補(bǔ)貼機(jī)制具有重要作用。

二是加速了綜合能源服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。綜合能源服務(wù)是我國能源轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。一方面，增量配電網(wǎng)為綜合供能服務(wù)提供了必要的技術(shù)基礎(chǔ)和交易基礎(chǔ)；另一方面，在配電服務(wù)微利收益的監(jiān)管要求下，大部分投資方不得不主動創(chuàng)新傳統(tǒng)配售電業(yè)務(wù)以外的綜合能源服務(wù)以提升項(xiàng)目整體收益。而增量配電企業(yè)主動創(chuàng)新綜合能源服務(wù)的行為，也倒逼了傳統(tǒng)電力企業(yè)向綜合能源服務(wù)商的加速轉(zhuǎn)型。

三是促進(jìn)了電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)水平和經(jīng)營效率的提升。雖然大部分增量配電項(xiàng)目仍然沒有開始運(yùn)營，但對既有電網(wǎng)企業(yè)的刺激效果已經(jīng)相當(dāng)明顯，并且直接帶動了既有電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)水平和經(jīng)營效率的雙重提升。除此以外，增量配電業(yè)務(wù)引發(fā)了對于電網(wǎng)投資成本與可靠性關(guān)系、差異化供電服務(wù)收費(fèi)、用戶工程收費(fèi)等問題的深入討論，倒逼傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步降本增效。

四是通過多批次試點(diǎn)積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。從第一批試點(diǎn)倉促申報(bào)到第四批試點(diǎn)組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專家評估，試點(diǎn)申報(bào)機(jī)制越加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋澈髣t是改革經(jīng)驗(yàn)的逐步豐富。各省市從摸著石頭過河也慢慢積累了一套完善工作體系。另外從資本角度來看，也從第一批試點(diǎn)的蜂擁而至到理性對待每一個項(xiàng)目的投資。多批次試點(diǎn)工作基本讓行業(yè)知曉了增量配電改革是什么、改革價(jià)值是什么、工作機(jī)制又是什么。

二、不確定性風(fēng)險(xiǎn)逐步成為投資方最關(guān)注的問題

增量配電改革的主要內(nèi)容就是引入社會資本投資建設(shè)配電網(wǎng)，目前主要通過試點(diǎn)形式進(jìn)行。改革初期，暴露出的焦點(diǎn)問題主要集中在相關(guān)利益方的阻撓上，但隨著各方認(rèn)識的進(jìn)一步提高以及政府監(jiān)管的進(jìn)一步加強(qiáng)，這個問題正在逐步解決甚至終將消亡。但是，各主體對于增量配電項(xiàng)目的投資熱情卻仍在消退。究其原因，增量配電不確定性風(fēng)險(xiǎn)正成為投資方最關(guān)注且最為擔(dān)心的問題。這種不確定性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：

一是關(guān)鍵政策的不確定性。盡管相關(guān)部委已經(jīng)發(fā)布增量配電相關(guān)政策數(shù)十條，但仍然沒有徹底滿足增量配電作為成熟投資項(xiàng)目的需求。比如相關(guān)價(jià)格文件給出了指導(dǎo)意見，卻缺乏具體保障增量配電企業(yè)合理經(jīng)營條件下獲取合理收益的措施，極大打擊了投資方熱情；再如增量配電接入評審雖然要求由地方政府部門組織，卻缺少評審論證科學(xué)性和評審結(jié)論可執(zhí)行性的保障措施。甚至連增量配電改革基礎(chǔ)文件《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》也早已過了其有效期。

二是項(xiàng)目申報(bào)的不確定性。雖然已經(jīng)發(fā)布五批次試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)通知，但究竟還有沒有下一批試點(diǎn)始終充滿不確定性。這種不確定性會嚴(yán)重影響潛在項(xiàng)目的認(rèn)真準(zhǔn)備和科學(xué)論證。從前五批試點(diǎn)申報(bào)的經(jīng)驗(yàn)來看，試點(diǎn)申報(bào)階段的充分論證對于項(xiàng)目最終成功非常重要。由于前三批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不足，有些試點(diǎn)的倉促申報(bào)直接導(dǎo)致項(xiàng)目沒有合理論證其可行性，先天性不足也使得后來被迫取消其試點(diǎn)資格。然而在項(xiàng)目管理機(jī)制不確定的情況下，各方特別是投資方不敢冒然投入人力、財(cái)力對潛在項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)備和研究，這也導(dǎo)致一旦試點(diǎn)申報(bào)通知發(fā)布，將缺少足夠時(shí)間進(jìn)行可行性論證，不但會增加試點(diǎn)盲目申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，也會增加試點(diǎn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

三是監(jiān)管機(jī)制的不確定性。從前幾批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，國家發(fā)展改革委關(guān)于試點(diǎn)項(xiàng)目的親自督導(dǎo)發(fā)揮了很大作用，充分促進(jìn)了試點(diǎn)項(xiàng)目向前推進(jìn)。但僅靠中央層面的督導(dǎo)顯然不能完全解決問題。同時(shí)國家發(fā)展改革委的督導(dǎo)工作不會固定，其不確定性也滋生了部分項(xiàng)目的僥幸心理，更有甚者沒有上級督導(dǎo)就遲遲不肯往前推進(jìn)。同時(shí)有些項(xiàng)目一旦面臨督導(dǎo)，又不得不打亂之前工作節(jié)奏，需要在極短時(shí)間內(nèi)倉促完成相關(guān)工作以應(yīng)對突擊檢查要求。監(jiān)管機(jī)制的不確定性讓項(xiàng)目在遇到相關(guān)問題時(shí)缺乏有效解決渠道，并逐步造成了項(xiàng)目工作的不嚴(yán)謹(jǐn)性和不嚴(yán)肅性。

三、完善長效機(jī)制保障增量配電健康可持續(xù)發(fā)展

長效機(jī)制是指長期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。相關(guān)文件表明，增量配電是一項(xiàng)長期工程而非短期試點(diǎn)行為，但其長效機(jī)制還并不成熟。進(jìn)一步完善增量配電長效機(jī)制的必要性在于，既可以讓增量配電在穩(wěn)定且合理制度體系下良性發(fā)展，又可以讓行業(yè)堅(jiān)定改革信心，還可以對過程中相關(guān)阻撓行為形成威懾并打消地方政府搖擺不定的疑慮。

增量配電長效機(jī)制重點(diǎn)包括：

（一）形成價(jià)格、接入、購電等長效政策機(jī)制

長效政策機(jī)制無疑是保障增量配電工作的基礎(chǔ)，它是指導(dǎo)增量配電健康發(fā)展的基石。

長效價(jià)格機(jī)制需要保障配電網(wǎng)在合理投資合理運(yùn)營條件下獲得合理的投資收益。增量配電價(jià)格機(jī)制是目前增量配電改革過程中面臨的主要難題。合理價(jià)格機(jī)制對于減少社會資本投資風(fēng)險(xiǎn)，提升增量配電業(yè)務(wù)投資吸引力具有重要作用。增量配電價(jià)格機(jī)制問題需要政府進(jìn)一步重視，保障增量配電項(xiàng)目投資的穩(wěn)定預(yù)期與合理收益，給予社會資本進(jìn)入的充分信心。

長效接入機(jī)制需要保障增量配電網(wǎng)接入方案的科學(xué)性和可執(zhí)行性。所謂科學(xué)性，是指增量配電接入方案分析以及評審論證要符合電網(wǎng)客觀技術(shù)條件；所謂可執(zhí)行性，是指評審結(jié)論的接入系統(tǒng)方案最終能夠落實(shí)。目前增量配電接入機(jī)制有較多需要完善的內(nèi)容，比如如何明確接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案與增量配電網(wǎng)規(guī)劃方案的相互關(guān)系；又比如如何保障接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)以及評審論證過程中電網(wǎng)技術(shù)條件的真實(shí)準(zhǔn)確性；還比如如何保障政府組織接入系統(tǒng)評審工作的技術(shù)權(quán)威性。

長效購電機(jī)制需要保障增量配電網(wǎng)提供普遍供電服務(wù)的同時(shí)，享有與大電網(wǎng)公平獲取為滿足保底供電需求的上網(wǎng)電量。增量配電網(wǎng)在供電區(qū)域內(nèi)提供的是普遍性供電服務(wù)，對于區(qū)域內(nèi)沒有參與電力市場的用戶需要向其提供保底供電服務(wù)，這部分用戶包括重要公用事業(yè)、居民學(xué)校等優(yōu)先購電用戶。而對于優(yōu)先購電用戶的電量來源則由公用發(fā)電機(jī)組共同承擔(dān)。《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》明確指出，“優(yōu)先購電對應(yīng)的電力電量由所有公用發(fā)電機(jī)組共同承擔(dān)，相應(yīng)的銷售電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)均執(zhí)行政府定價(jià)”。因此所謂增量配電網(wǎng)的長效購電機(jī)制不僅是要保障其能夠享有與其它第三類售電公司公平參與電力市場的機(jī)會，更需要保障其享有與大電網(wǎng)公平獲取公用發(fā)電機(jī)組關(guān)于承擔(dān)優(yōu)先購電電量那部分上網(wǎng)電量的權(quán)利。

（二）落實(shí)長效項(xiàng)目管理機(jī)制

目前增量配電項(xiàng)目基本以試點(diǎn)的形式開展，特別是對于新增投資的增量配電項(xiàng)目。然而《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》并未提及增量配電項(xiàng)目工作開展需要首先進(jìn)行試點(diǎn)申報(bào)和批復(fù)，文件指出“增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理包括規(guī)劃編制、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目核準(zhǔn)及項(xiàng)目建設(shè)等”。在改革初期，開展試點(diǎn)項(xiàng)目有其必要性，通過試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)增量配電工作經(jīng)驗(yàn)以便形成一套完善的方法體系。然而已經(jīng)開展了總計(jì)五批次的試點(diǎn)申報(bào)，同時(shí)前幾批也總結(jié)出了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。繼續(xù)以試點(diǎn)形式開展增量配電業(yè)務(wù)不僅削弱了其初衷效果，而且影響了潛在項(xiàng)目的充分論證。第四批試點(diǎn)申報(bào)已經(jīng)意識到了項(xiàng)目確定前充分論證對項(xiàng)目成功的重要性，而第五批試點(diǎn)更是將申報(bào)時(shí)間足足留了兩個月供相關(guān)方認(rèn)真準(zhǔn)備。然而，即便每次試點(diǎn)申報(bào)時(shí)間再充裕，究竟還有沒有下一批試點(diǎn)終究充滿不確定性，這種不確定性使得相關(guān)方不敢冒然投資。

目前，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》已將增量配網(wǎng)建設(shè)列入鼓勵類項(xiàng)目。通過前幾批試點(diǎn)也已經(jīng)總結(jié)了一套較為規(guī)范、穩(wěn)定、配套的方法。因此不妨取消增量配電試點(diǎn)申報(bào)制度，用長效項(xiàng)目管理機(jī)制替代試點(diǎn)申報(bào)機(jī)制，讓增量配電項(xiàng)目的開發(fā)與落實(shí)（核準(zhǔn)）形成常態(tài)化有據(jù)可依的行為，增強(qiáng)相關(guān)方前期工作的信心，真正讓增量配電投資規(guī)范化、常態(tài)化。

需要注意的是，增量配電長效項(xiàng)目管理機(jī)制并不意味著要盲目擴(kuò)大增量配電項(xiàng)目規(guī)模，同樣要遵循電改9號文“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”的基本思路，通過長效項(xiàng)目管理機(jī)制讓相關(guān)方充分發(fā)揮主觀能動性，在更客觀的項(xiàng)目管理形式下形成更健康的增量配電項(xiàng)目。

（三）夯實(shí)長效監(jiān)管機(jī)制

試點(diǎn)工作中存在的相關(guān)利益主體阻撓、地方政府搖擺不定、項(xiàng)目拖拖拉拉等現(xiàn)象，與增量配電監(jiān)管機(jī)制不到位有密切關(guān)系。缺少監(jiān)管機(jī)制的有效督促，造成了試點(diǎn)項(xiàng)目工作的不嚴(yán)謹(jǐn)性和不嚴(yán)肅性。應(yīng)夯實(shí)增量配電長效監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步完善電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的措施和手段，包括完善增量配電主體進(jìn)入、運(yùn)營、退出的閉環(huán)監(jiān)管方案，同時(shí)借助市場主體信用體系等手段加大監(jiān)管力度，對增量配電項(xiàng)目過程中企業(yè)違法失信行為予以公開，違法失信行為嚴(yán)重且影響電力安全的，要實(shí)行嚴(yán)格的行業(yè)禁入措施。

四、結(jié)語

增量配電改革已經(jīng)取得積極成效，通過試點(diǎn)開展也積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。但應(yīng)認(rèn)識到，改革過程中雖然一直在發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，但問題解決方案的不確定性已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會資本進(jìn)入增量配電領(lǐng)域的興趣和信心，也造成了部分地方政府搖擺不定的現(xiàn)象，進(jìn)一步影響了增量配電最終成功的概率。而通過長效政策機(jī)制、長效項(xiàng)目管理機(jī)制、長效監(jiān)管機(jī)制等方面的進(jìn)一步完善，能夠形成增量配電規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，充分發(fā)揮相關(guān)主體的主觀能動性推動這套制度正常運(yùn)行，降低增量配電不確定性風(fēng)險(xiǎn)，保障增量配電健康可持續(xù)發(fā)展。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》第10、11期