作為本輪電改的新生事物，增量配電肩負著提升電網(wǎng)業(yè)務(wù)效率的重任。近年來，中共中央國務(wù)院、國家發(fā)改委、國家能源局先后下發(fā)20余份文件力推增量配電改革進程。其中，增量配電改革試點項目成為改革的重要切入口和抓手。數(shù)據(jù)顯示，2016年以來，國家發(fā)改委、國家能源局前后共批復(fù)了4批增量配電改革試點項目，總數(shù)已高達404個。

在電改和混改“雙重光環(huán)”加持下，試點雖然引來各路資本躍躍欲試，但試點項目落地卻并不順利。在推行已近4年的首批105個試點中，就有12個項目迄今仍未確定業(yè)主、23個確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域、28個已完成前置程序但仍未開工建設(shè)。與此同時，各方關(guān)于配電價格機制、市場地位認(rèn)定等政策與規(guī)則爭議不斷，一度被“萬億藍海”吸引的資本也漸漸失去熱情，甚至有業(yè)內(nèi)人士稱：“難道增量配電改革要熱熱鬧鬧開場，冷冷清清收場？”

究竟哪里出了問題？

成本難覆蓋，項目生存狀況惡劣

增量配電網(wǎng)原則上是指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟開發(fā)區(qū))等區(qū)域電網(wǎng)。增量配電除完全新建的項目之外，也包括大量原先的存量用戶網(wǎng)，天津泰達電力有限公司的增量配電項目即是由這種存量網(wǎng)“轉(zhuǎn)正”而來，并作為第一批增量配電試點項目之一，于2018年成功申領(lǐng)了電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）。

“2019年公司代理32家企業(yè)首次以獨立售電公司身份參與電力市場化交易，為客戶節(jié)省電費支出4000萬元，真正把改革紅利釋放給終端用戶，但是由于輸配電價差僅為0.028元，根本不足以覆蓋成本。”該公司相關(guān)負責(zé)人指出，“輸配電價是配電網(wǎng)公司的主營業(yè)務(wù)收入，不能覆蓋成本，勢必影響增量配電網(wǎng)企業(yè)的生存問題。” 

“日子很難過。以前還好，現(xiàn)在越來越虧。”華東地區(qū)同樣存量“轉(zhuǎn)正”的某增量配電項目業(yè)主方某說，“目前，我們與省級電網(wǎng)之間仍采用躉售結(jié)算，經(jīng)歷一般工商業(yè)電價連續(xù)降低之后，出現(xiàn)購銷價格倒掛問題。”

不同于上述兩家由存量“轉(zhuǎn)正”企業(yè)的先易后難，對于純增量配電網(wǎng)而言，項目甫一開始就面臨著價格和成本的巨大壓力。

2019年4月，華北能源監(jiān)管局聯(lián)合中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心印發(fā)的《京津冀增量配電業(yè)務(wù)改革試點調(diào)研報告》（以下簡稱《報告》）顯示，以現(xiàn)行定價方式運行的增量配電企業(yè)難以獲得合理收益。

據(jù)了解，大部分省區(qū)直接將省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限。以《報告》中河北省目前執(zhí)行的輸配電價為例，一般工商業(yè)用戶110千伏和1千伏價差為0.03元/千瓦時，220千伏和110千伏價差為 0.005 元/千瓦時，上述兩個價差即為相關(guān)增量配電試點項目所能獲得的價格“天花板”。經(jīng)《報告》測算，0.005元/千瓦時收益最多可以抵消110千伏電網(wǎng)的線損，諸如電網(wǎng)建設(shè)、運行維護、人員工資等剛性成本的覆蓋則無從談起。

標(biāo)準(zhǔn)欠考量，配電定價機制缺位

不同地區(qū)的增量配電試點項目，為何都面臨著相似的價格問題？

2017年底，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確“準(zhǔn)許成本加合理收益”是增量配電網(wǎng)定價方式的基礎(chǔ)。隨后的兩年多時間里，部分省區(qū)據(jù)此相繼出臺了當(dāng)?shù)氐呐潆妰r格機制。

記者了解到，在各地已出臺的配電價格機制中，除了個別地區(qū)明確選擇“準(zhǔn)許收入法”外，大部分省區(qū)直接將省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限。

在北京先見能源咨詢有限公司副總裁沈賢義看來，各地目前并未考慮配電價格的形成機制。“省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級間的價差，只是一個邊界約束，根本不能算作一種定價方法,對增量配電業(yè)務(wù)改革缺乏實際指導(dǎo)意義。”

沈賢義告訴記者，要將價差作為配電價格的上限需要一個前提條件，那就是電壓等級間的價差需要反映實際成本。然而，由于電壓等級間存在嚴(yán)重的交叉補貼，省級電網(wǎng)輸配電價電壓等級間價差普遍過低，這個前提條件在大部分省區(qū)都得不到滿足。

北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光舉例說，假設(shè)平均輸配電成本為0.15元/千瓦時，220千伏及以上真實的輸電成本為0.05元/千瓦時，10千伏配電成本為0.25元/千瓦時，增量配電所獲輸配電價差為0.20元/千瓦時；在高電壓補貼低電壓0.08元/千瓦時的情況下，220千伏輸電費變成0.13元/千瓦時，10千伏配電費變成0.17元/千瓦時，220千伏到10千伏的輸配電價差減少為0.04元/千瓦時。“交叉補貼導(dǎo)致輸配電價格變化，在輸、配不分的情況下，可以由經(jīng)營輸配電業(yè)務(wù)的省級電網(wǎng)企業(yè)進行內(nèi)部收支調(diào)整，‘肉爛在鍋里’；但在輸、配分開核算的情況下，價差縮小意味著能夠獲得的配電費也會減少。”

針對輸配電價銜接問題，《意見》提出，不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)。“但這個解決方案基本上不具備可操作性，這幾年還沒有任何一個省區(qū)據(jù)此對省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。”沈賢義說。

地位存爭議，配電網(wǎng)企業(yè)成“用戶”

除了缺少合理配電價格機制外，增量配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算問題也尤為突出，各方對于配電網(wǎng)企業(yè)市場地位的理解，也在業(yè)內(nèi)引發(fā)了廣泛爭論。

“現(xiàn)在很多地方都把增量配網(wǎng)當(dāng)成用戶對待，要求配電網(wǎng)企業(yè)按照電壓等級繳納價差。從權(quán)利義務(wù)匹配的角度來說，這其實是非常不公平的。”展曙光說，配電網(wǎng)運營商與電力用戶二者承擔(dān)的法律責(zé)任完全不同，“作為用戶，是要享受電網(wǎng)提供的服務(wù)；而配電網(wǎng)建設(shè)運營是要去投入設(shè)備、運維隊伍，承擔(dān)保底供電，為用戶去提供服務(wù)的。”

對于這一問題，《意見》明確，配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價，按現(xiàn)行省級電網(wǎng)相應(yīng)電壓等級輸配電價執(zhí)行。展曙光認(rèn)為，這條政策正是導(dǎo)致了目前各地配電網(wǎng)市場地位“低下”的重要原因之一。

而同樣在此附件中，又明確提出“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)具有平等的市場主體地位”。但多位受訪人士透露，配電網(wǎng)企業(yè)在結(jié)算中已經(jīng)被當(dāng)做電力用戶要求繳納價差，所謂平等地位，根本無從體現(xiàn)。

“目前增量配電項目的營商環(huán)境和法律地位都不具備電網(wǎng)特征，最多也就是介于大用戶和轉(zhuǎn)供電之間，一邊要承擔(dān)社會對電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，一邊卻不具備正常運營電網(wǎng)的企業(yè)環(huán)境，這類配售電公司的運營難以為繼是可想而知的。”中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員彭立斌指出。

機制待理順，頂層設(shè)計亟待明確

“實際上，現(xiàn)在反映在價格方面的所有問題，都是機制設(shè)計上存在的問題。”某不愿具名的業(yè)內(nèi)專家直言，“比如說，如何定位增量配電項目？地方政府就應(yīng)該將其直接看做是在自己行政區(qū)劃內(nèi)的另外一張電網(wǎng)，如果按照這個邏輯制定規(guī)則，許多問題就可以簡化。”

“增量配電改革開啟后，一部分增量配電投資者看中的是配電網(wǎng)資源，及用戶資源背后潛在的售電等業(yè)務(wù)的盈利能力。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟指出，“從一開始的頂層設(shè)計上，其地位就沒有得到明確，這也導(dǎo)致各方對于增量配電改革的具體理解產(chǎn)生了差別。”

華東電力設(shè)計院智慧能源室主任吳俊宏認(rèn)為，目前省級輸配電價難以反映各個電壓等級的真實成本，是目前增量配電價格機制難以形成的根源。“相較于省級電網(wǎng)，對增量配網(wǎng)進行成本監(jiān)審的優(yōu)勢在于，由于其規(guī)模相對較小，各類成本相對更加清晰。因此，現(xiàn)階段不妨將‘準(zhǔn)許成本加合理收益’優(yōu)先應(yīng)用于增量配電網(wǎng)。”

“不同背景的投資者也有不同的出發(fā)點。有的人就拿它當(dāng)個副業(yè)，但也有的把身家性命都放在這了。”上述天津泰達電力有限公司負責(zé)人說，希望有關(guān)部門能夠更多地關(guān)心增量配電項目的發(fā)展，“現(xiàn)在不少項目已經(jīng)拿了‘出生證’，其生存空間也應(yīng)該得到保障。不然最后小孩子營養(yǎng)不良，還是大人的責(zé)任。”

（文丨本報記者 盧彬 實習(xí)記者 趙紫原）

出品 | 中國能源報