中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”)對(duì)推進(jìn)新一輪電力體制改革作出了總體部署，提出以用戶市場(chǎng)化購(gòu)電為核心的總體思路，用戶對(duì)市場(chǎng)化購(gòu)電的滿意度、方便程度，從某種意義上講是衡量這一輪改革成績(jī)的重要標(biāo)尺。但是9年來，用戶對(duì)市場(chǎng)化購(gòu)電有諸多困惑甚至是不理解和不滿意，需要在下一步的工作中繼續(xù)深化改革，完善市場(chǎng)，提高用戶的滿意度，保護(hù)用戶的選擇權(quán)。

(來源：電聯(lián)新媒 作者：劉連奇 趙夢(mèng)嬌)

用戶參與市場(chǎng)的設(shè)計(jì)與現(xiàn)狀

中國(guó)電力體制與電力市場(chǎng)化改革已經(jīng)走過了二十多年的路程，迄今取得了多階段突破和切實(shí)進(jìn)展。2002年發(fā)布的電力體制改革“5號(hào)文”率先打破電力系統(tǒng)的垂直一體模式格局，實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”;2015年的“9號(hào)文”及其一系列配套文件進(jìn)一步在批發(fā)、配電、零售的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，用戶側(cè)首次開始參與電力體制機(jī)制改革，推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)中長(zhǎng)期電力交易常態(tài)化和現(xiàn)貨交易的大范圍推進(jìn)。

用戶購(gòu)電頂層制度設(shè)計(jì)。按照“管住中間、放開兩頭”的市場(chǎng)體制構(gòu)架，“9號(hào)文”分別從政府和市場(chǎng)的角度對(duì)電改進(jìn)行了全面設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局，發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用。

售電側(cè)改革是新一輪深化電力體制改革的重點(diǎn)，也是備受社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)。售電側(cè)改革的核心是賦予用戶自由購(gòu)電選擇權(quán)，參與直接交易的購(gòu)電主體，原則上應(yīng)全部電量參與市場(chǎng)交易，對(duì)于市場(chǎng)化交易的電量，政府相關(guān)部門將不再下達(dá)用電計(jì)劃，中小用戶無法參與電力直接交易的，可由售電公司代理參與;暫無法直接參與市場(chǎng)交易的可由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電作為過渡機(jī)制，通過這種機(jī)制設(shè)計(jì)將所有用戶全部推入市場(chǎng)。

售電側(cè)放開直接面向用戶，對(duì)售電市場(chǎng)進(jìn)行重構(gòu)，引入多元化的售電主體，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購(gòu)售電局面，通過發(fā)電側(cè)和售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)電和售電價(jià)格由市場(chǎng)供需關(guān)系決定，還原電力商品屬性，為電力市場(chǎng)的有序運(yùn)營(yíng)提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

用戶側(cè)改革新進(jìn)展。“9號(hào)文”發(fā)布以來，市場(chǎng)建設(shè)步伐加快，多途徑培育了售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。一是建立了保底供電機(jī)制，解決了用戶無論什么情況都可以用上電的問題，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)保底供電義務(wù)，按照政府定價(jià)向居民、農(nóng)業(yè)及公益性等用戶供電，當(dāng)售電公司終止經(jīng)營(yíng)或無法提供售電服務(wù)時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)在保障電網(wǎng)安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按規(guī)定提供保底供電服務(wù)。二是理順了用戶側(cè)電價(jià)結(jié)構(gòu)，讓用戶買電買得明明白白，明確了參與市場(chǎng)交易用戶的購(gòu)電價(jià)格由市場(chǎng)交易價(jià)格、輸配電價(jià)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費(fèi)用和政府性基金五部分組成。三是初步構(gòu)建了售電側(cè)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入與退出機(jī)制，為用戶規(guī)避購(gòu)電風(fēng)險(xiǎn)作準(zhǔn)備，對(duì)于缺乏電能生產(chǎn)成本、電力市場(chǎng)交易等專業(yè)知識(shí)，對(duì)電價(jià)不敏感、參與交易成本高的用戶，可以選擇由售電公司代理參與市場(chǎng)。

雖然電力市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)取得了部分新進(jìn)展，但是市場(chǎng)化用戶對(duì)現(xiàn)在的市場(chǎng)仍然充滿了困惑。

用戶日漸加深的迷茫和困惑

電力作為工商業(yè)用戶能耗的一部分，電費(fèi)是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的重要組成部分。工商業(yè)用戶其他原材料采購(gòu)和產(chǎn)品銷售是完全市場(chǎng)化的，但是對(duì)買電而言，扣除電力的技術(shù)因素外，用戶對(duì)電力商品目前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)和其他原材料采購(gòu)的巨大差異感到迷茫和困惑。

一是用戶正常經(jīng)營(yíng)的收益可能被強(qiáng)制回收。工商業(yè)用戶正常經(jīng)營(yíng)中對(duì)電力原材料買賣獲得收益屬于正常的市場(chǎng)行為，不應(yīng)該被強(qiáng)制回收。在部分電力現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)中，用戶側(cè)實(shí)時(shí)市場(chǎng)每小時(shí)偏差電量超出允許偏差范圍的電費(fèi)會(huì)被回收，而在企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)過程中，企業(yè)購(gòu)買其他原材料，多余部分可以按照市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓給其他的企業(yè)，企業(yè)通過中長(zhǎng)期合同買了便宜的原材料只會(huì)增加企業(yè)的收益。可是在用電過程當(dāng)中，一旦企業(yè)在電力市場(chǎng)里因?yàn)楦鞣N原因簽訂了比實(shí)際用電量多的中長(zhǎng)期合約，在現(xiàn)貨市場(chǎng)出售買來的便宜 “電力原材料”的時(shí)候，這部分收益會(huì)以套利的名義按一定比例被回收。用戶購(gòu)買了便宜的電力原材料，因?yàn)槭袌?chǎng)的價(jià)格波動(dòng)，出售給有用電意愿的其他企業(yè)，這本屬于正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但現(xiàn)在用戶的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)卻要面臨考核。上述現(xiàn)象中，絕大部分用戶都是響應(yīng)國(guó)家政策、系統(tǒng)需要，改變自身用電行為進(jìn)行削峰填谷，為系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行需要作出的貢獻(xiàn)反而被認(rèn)為是“投機(jī)倒把”的套利行為，實(shí)在讓市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)主體難以理解。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，若市場(chǎng)中出現(xiàn)了無風(fēng)險(xiǎn)套利行為，是因?yàn)槭袌?chǎng)設(shè)計(jì)存在缺陷，經(jīng)營(yíng)主體套利這種行為的出現(xiàn)恰好是促進(jìn)市場(chǎng)完善設(shè)計(jì)的核心手段。

二是用戶無緣市場(chǎng)中的便宜電。受年度中長(zhǎng)期簽約比例、時(shí)間的限制，用戶無法在市場(chǎng)中掌握主動(dòng)權(quán)購(gòu)買相對(duì)便宜的電。目前各地交易規(guī)則均對(duì)中長(zhǎng)期交易進(jìn)行較高比例的簽約限制，用電側(cè)年度電力中長(zhǎng)期合同簽約電量應(yīng)不低于上一年度上網(wǎng)電量的80%，全年電力中長(zhǎng)期合同簽約電量不低于上一年度用電量的90%。年度交易簽訂時(shí)間一般都在11～12月期間，此時(shí)正值用煤高峰的供暖期，造成煤電電價(jià)處于全年高峰時(shí)段，用戶“被迫”簽訂了大量高價(jià)中長(zhǎng)期合約。由此，用戶產(chǎn)生“我為什么不能挑電價(jià)便宜的時(shí)候簽合同”的困惑。甚至有些地區(qū)為了讓用戶簽訂高比例中長(zhǎng)期合約，對(duì)現(xiàn)貨運(yùn)行月中長(zhǎng)期交易電量及分時(shí)交易申報(bào)買入電量不足實(shí)際用電量一定比例的用戶，還會(huì)進(jìn)行考核處理。對(duì)用電側(cè)而言，即使能夠預(yù)測(cè)現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格低于中長(zhǎng)期市場(chǎng)，卻因?yàn)楹灱s比例的限制無法在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中購(gòu)買更多的低價(jià)電。如果確實(shí)放到幾年的時(shí)間維度上，市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)有高有低，用戶簽約的年度合約能夠在較長(zhǎng)周期內(nèi)達(dá)到一個(gè)旱澇保收的狀態(tài)也無可厚非，很遺憾在市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行中，歷史上煤電價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲時(shí)，用戶卻會(huì)被強(qiáng)制以改簽、換簽合同的名義進(jìn)行合同電價(jià)修改，用戶在市場(chǎng)中充當(dāng)著弱者角色。

三是市場(chǎng)化用戶分時(shí)損益分?jǐn)偛缓侠怼７謺r(shí)損益應(yīng)該是誰產(chǎn)生的由誰來分?jǐn)偂?zhí)行分時(shí)電價(jià)政策過程中，會(huì)因?yàn)橄鞣逄罟鹊捻憫?yīng)能力、調(diào)節(jié)能力大小等問題影響，使得發(fā)電側(cè)與用戶側(cè)結(jié)算電費(fèi)出現(xiàn)差額，從而產(chǎn)生分時(shí)損益;在部分非電力現(xiàn)貨地區(qū)，分時(shí)損益由全體工商業(yè)用戶承擔(dān)。實(shí)際上引起分時(shí)損益的經(jīng)營(yíng)主體不同，一攬子的分?jǐn)倳?huì)造成市場(chǎng)不公平，因?yàn)檫M(jìn)入市場(chǎng)直接參與交易的用戶絕大部分是高峰用電用戶，而電網(wǎng)代理用戶是低谷用戶，將分時(shí)損益打包分?jǐn)傇斐蓞⑴c直接交易的高峰用戶對(duì)通過代理購(gòu)電的低谷用戶的補(bǔ)貼，低谷用戶不僅享受著較低的電價(jià)，產(chǎn)生的損益還要市場(chǎng)化用戶承擔(dān)。已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的用戶若要改為電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，其用電價(jià)格要按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購(gòu)電價(jià)格的1.5倍執(zhí)行。市場(chǎng)化用戶的積極入市不僅沒有享受到任何獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)，還要為非市場(chǎng)化用戶承擔(dān)分時(shí)損益，讓市場(chǎng)化用戶遭受了不公平的待遇。

四是外送電作為送端負(fù)荷不承擔(dān)對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。除上都、托克托、錦界、府谷等少數(shù)火電機(jī)組與送電電網(wǎng)無直接電氣連接，我國(guó)大部分直流通道配套的電源均為“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)”接線，本質(zhì)上看，外送電與是省內(nèi)負(fù)荷共同組成送端省份的用戶側(cè)。按照國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于第三監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2023〕526號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)的要求，工商業(yè)用戶用電價(jià)格包含系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，但是目前外送電沒有承擔(dān)送端省份的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)。從物理位置來看，參與外送電交易的發(fā)電企業(yè)，自身發(fā)電量按照所在節(jié)點(diǎn)注入電網(wǎng)，而外送交易的實(shí)際交割節(jié)點(diǎn)一般位于關(guān)口節(jié)點(diǎn)，由于系統(tǒng)阻塞原因，兩個(gè)節(jié)點(diǎn)價(jià)格大概率不同;從結(jié)算的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來看，我國(guó)采用全電量集中優(yōu)化的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)模式，發(fā)電企業(yè)發(fā)電量已經(jīng)全部按照所在節(jié)點(diǎn)價(jià)格進(jìn)行結(jié)算，所以結(jié)算過的電量已經(jīng)無法通過省間交易進(jìn)行再次結(jié)算。因此，發(fā)電企業(yè)自身發(fā)電量與外送交易的交割電量并沒有直接關(guān)系，外送電量屬于發(fā)電企業(yè)在市場(chǎng)中購(gòu)買的關(guān)口負(fù)荷增量。對(duì)于電力系統(tǒng)而言，在送端省份，電力系統(tǒng)為全體負(fù)荷及外送電量提供調(diào)節(jié)、備用服務(wù)以及電力有效容量，因此，送端省份系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)傊黧w由外送電量與省內(nèi)負(fù)荷共同組成。在實(shí)際中，外送電量沒有承擔(dān)送端省內(nèi)的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用，使得外送電價(jià)格相對(duì)便宜，這是由于送端省內(nèi)的工商業(yè)用戶額外承擔(dān)了部分費(fèi)用，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的送端省份用戶出錢，補(bǔ)貼了經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的受端省份的情況，本不富裕的送端省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是“雪上加霜”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蒙東外送電量占據(jù)全省燃煤發(fā)電量的2/3左右，山西外送電量占據(jù)全省燃煤發(fā)電量的1/3左右，額外承擔(dān)的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用將會(huì)為送端用戶帶來巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

用戶如何公平參與市場(chǎng)

公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)用戶參與市場(chǎng)非常重要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，良好的市場(chǎng)秩序和良性的競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)是經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。深化電力體制機(jī)制改革需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的決定性作用，努力破除壁壘，為用戶營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。

一是為用戶側(cè)套利行為正名。套利是一種正常的市場(chǎng)行為，正是因?yàn)樘桌袨榈拇嬖冢脩舨拍茼憫?yīng)市場(chǎng)的需要，做出正確的市場(chǎng)行為。實(shí)際上，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)出清的時(shí)序價(jià)格信號(hào)相當(dāng)于更為精細(xì)化的峰谷電價(jià)，在用電高峰期電價(jià)高，新能源大發(fā)時(shí)段電價(jià)低，用戶側(cè)響應(yīng)了峰谷電價(jià)信號(hào)或者電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的時(shí)序價(jià)格信號(hào)，在高價(jià)時(shí)段減少用電量能夠緩解系統(tǒng)供電壓力，在低價(jià)時(shí)段增加用電可以促進(jìn)新能源消納、降低系統(tǒng)調(diào)峰壓力，這是正常的、合理降低自身用能成本的行為，不能錯(cuò)誤地將用戶用電與中長(zhǎng)期合同進(jìn)行綁定，并對(duì)其正常收益進(jìn)行回收。在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)中，中長(zhǎng)期合約的定位已經(jīng)發(fā)生變化，用戶強(qiáng)行按照中長(zhǎng)期合約用電，相當(dāng)于對(duì)峰谷分時(shí)電價(jià)政策的否定，屬于電力行業(yè)市場(chǎng)化改革的倒退。應(yīng)正確看待用戶側(cè)響應(yīng)價(jià)格信號(hào)的行為，允許用戶側(cè)通過改變自身用電習(xí)慣合理降低用電成本，取消市場(chǎng)設(shè)計(jì)中各種獲利回收機(jī)制，激勵(lì)用戶更好地參與市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)，最大程度地發(fā)揮電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)資源優(yōu)化配置的作用。

二是取消中長(zhǎng)期強(qiáng)制簽約電量比例限制。用戶可以根據(jù)自身安排進(jìn)行中長(zhǎng)期合約電量比例簽約，年度合同簽約時(shí)間由用戶與發(fā)電自行協(xié)商，將選擇權(quán)交還給用戶。在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)開始之前，大多數(shù)市場(chǎng)主體會(huì)通過事先持有一定中長(zhǎng)期合約的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)一部分自身發(fā)用的電量及電價(jià)的鎖定。但是在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中，中長(zhǎng)期市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)供需的一致性難以在簽約中體現(xiàn)，尤其是隨著可再生能源比例不斷提升，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大幅增加的情況下，一味要求中長(zhǎng)期合約以極高比例簽約，合同價(jià)格與市場(chǎng)供需不匹配程度也會(huì)不斷提高，用戶用電的最終結(jié)算價(jià)格將難以反映供求關(guān)系的時(shí)變性。并且高比例的中長(zhǎng)期合約、中長(zhǎng)期合約的限價(jià)范圍遠(yuǎn)小于電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格，削減了電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格的引導(dǎo)作用，難以形成中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨市場(chǎng)的有效聯(lián)動(dòng)。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)里，中長(zhǎng)期合約的作用是通過金融性靈活化合約規(guī)避在現(xiàn)貨市場(chǎng)上的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)放開簽約電量限制，由用戶根據(jù)自身意愿自由確定中長(zhǎng)期簽約比例。

三是建立公平的分時(shí)損益分?jǐn)倷C(jī)制。應(yīng)按照“誰收益、誰承擔(dān)”的原則，對(duì)分時(shí)損益進(jìn)行合理分?jǐn)偡窒怼４碣?gòu)電用戶要承擔(dān)自身產(chǎn)生的損益而不是由全體工商業(yè)用戶對(duì)其進(jìn)行“補(bǔ)貼”，非現(xiàn)貨地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電用戶和直接參與市場(chǎng)交易的工商業(yè)用戶產(chǎn)生的分時(shí)電價(jià)損益要單獨(dú)分類統(tǒng)計(jì)，分別向兩類用戶中執(zhí)行分時(shí)電價(jià)政策的用戶按月分?jǐn)偂Ｍ瑫r(shí)加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，逐步形成由市場(chǎng)手段替代人為劃分方式，建立健全并完善分時(shí)電價(jià)的市場(chǎng)化形成機(jī)制，通過市場(chǎng)供需形成的價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)削峰填谷，調(diào)節(jié)系統(tǒng)平衡。建立公平的損益分?jǐn)倷C(jī)制，既能提高各類用戶電費(fèi)結(jié)算的合理性，又有利于用戶積極入市直接參與交易。

四是落實(shí)外送電量承擔(dān)送端省份的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。早在2022年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局就發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)工作的通知》(129號(hào))文件，提出跨省跨區(qū)交易賣方成交結(jié)果作為送端關(guān)口負(fù)荷增量，買方成交結(jié)果作為受端關(guān)口電源參與省內(nèi)出清結(jié)算的要求，時(shí)至今日，除蒙西外沒有省份對(duì)其進(jìn)行落實(shí)，外送電量在送端省內(nèi)的“負(fù)荷”角色定位也沒有得到明確。需要盡快落實(shí)“129號(hào)文”的相關(guān)要求，厘清跨省跨區(qū)交易各經(jīng)營(yíng)主體間、跨省跨區(qū)交易結(jié)果與省內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，外送電量應(yīng)同省內(nèi)負(fù)荷公平承擔(dān)送端省份容量和輔助服務(wù)費(fèi)用等系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)分?jǐn)偅w現(xiàn)真實(shí)的外送電成本，完善跨省跨區(qū)交易價(jià)格機(jī)制，減少跨省跨區(qū)交易的爭(zhēng)議，同時(shí)避免送受兩端“以窮補(bǔ)富”的行為，促進(jìn)“共同富裕”中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的早日確立及高質(zhì)量發(fā)展。

在新一輪電力體制改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的同時(shí)，我們要深入推進(jìn)用戶購(gòu)電市場(chǎng)化改革，把改革重點(diǎn)放到解決實(shí)際問題上來，搭建平臺(tái)、解開枷鎖，勇于突破利益固化藩籬，推動(dòng)電力體制機(jī)制改革走向深化，促進(jìn)電力行業(yè)的高質(zhì)量現(xiàn)代化發(fā)展。