二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，是新時期我國改革開放的綱領性文件，文中關于要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機制”的要求，為包括電力等具有壟斷性質(zhì)行業(yè)的深化改革指明了方向。自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營，意味著壟斷環(huán)節(jié)要與競爭性環(huán)節(jié)分離，對于電力行業(yè)而言，意味著電網(wǎng)的輸配分開改革已不再有懸念。

(來源：微信公眾號“電力法律觀察”文/吳安平 中能建西南電力設計院原副總工程師)

一、客觀辨證認識配電具有的競爭屬性

1、配電與輸電存在明顯差異

輸電網(wǎng)是具有全局性、集中性、樞紐性特征的高度統(tǒng)一的電網(wǎng)，配電網(wǎng)則是具有局域性、分散性、終端特征性的相對個性化的電網(wǎng)，因此，輸電網(wǎng)的壟斷具有絕對性，配電網(wǎng)的壟斷具有相對性。

輸電的基本功能是通過適當方式，將電廠發(fā)出的電力順利送至受端，同時確保整個電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行;配電的基本功能是根據(jù)用戶的需求，遵循《供電營業(yè)規(guī)則》的規(guī)定向用戶可靠配送電力。輸電網(wǎng)電壓等級較高，配電網(wǎng)電壓等級較低。

傳統(tǒng)電力系統(tǒng)中的輸配關系，如同一棵樹的枝干與枝葉，基本為主從依附關系;而對于新型電力系統(tǒng)，由于配電網(wǎng)的有源化和局域化，輸配關系就像一條大河與無數(shù)小河，形成相互依存和雙向互動關系。

2、中央有關文件始終視配電為競爭性業(yè)務

2002年2月《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，除提出廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、主輔分離等改革目標外，還明確要通過試點“逐步實現(xiàn)輸配分開”，認為“輸配分開”與“廠網(wǎng)分開”一樣，都是電力體制改革的目標。

2015年3月印發(fā)的《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，要求“有序向社會資本開放配售電業(yè)務”，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務”。

2019年12月印發(fā)的《中共中央 國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，強調(diào)要支持民營企業(yè)“以控股和參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務”，明確將配電與發(fā)電、售電作為同一類業(yè)務并列。

2021年9月印發(fā)的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，要求“加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨立市場主體”。

2023年10月印發(fā)的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于深化電力體制改革加快新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的指導意見》，再次要求“放開配電領域投資和市場準入”。

這些要求和規(guī)定不僅是對配電競爭屬性的明確肯定，也是對其進行“市場化改革”采取的主要措施。

3、增量配電業(yè)務改革的前提和深層意義

增量配電業(yè)務改革是2015年啟動的電力體制改革的一個亮點，它的實質(zhì)是延續(xù)2002年電改思路在局部范圍進行的輸配分開改革試點。所有被批準成立的增量配電企業(yè)都是具有獨立法人資質(zhì)的市場主體，無論其股權(quán)結(jié)構(gòu)如何，均實現(xiàn)了與電網(wǎng)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)上或者在法律上分離(原則上要求電網(wǎng)企業(yè)不控股)。改革按照“有序向社會資本開放配售電業(yè)務”的要求進行，前提顯然是承認配電屬于競爭性業(yè)務。改革中實行增量配電項目業(yè)主通過招投標確定的制度，即是配電具有競爭屬性的重要體現(xiàn)。

按照“管住中間、放開兩頭”原則設計的電力體制架構(gòu)，其中一頭是電廠及其售電，另一頭是配電及其售電，輸電在中間，形成的對稱格局與電力系統(tǒng)的物理結(jié)構(gòu)一致。如果認為配電應劃入中間，后面的一頭只有售電，顯然極不合理。

正像電能具有公共產(chǎn)品和商品雙重屬性、市場化改革需要特別強調(diào)和利用其商品屬性一樣，配電同樣具有壟斷和競爭雙重屬性，在深化體制的改革中，也需要特別強調(diào)和利用其競爭屬性。配電的壟斷性與輸電的壟斷性相比，完全不在一個數(shù)量級上，認為配電與輸電應捆綁在一起，作為同一個“中間”管理，是一種缺乏辨證思維的觀點。增量配電業(yè)務改革的實踐證明，輸配是可以而且應當分開的，不僅增量包括存量也都應當分開。

二、電網(wǎng)輸配管理體制改革的最佳路徑

高水平構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制，是二十屆三中全會關于進一步全面深化改革的重要指導思想，電網(wǎng)管理體制的改革也必須體現(xiàn)這一思想，改革方案既要能保證電力市場的公平公正性，又要能促進新型電力系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展。

調(diào)度是公權(quán)力，如何將調(diào)度權(quán)合理賦予合適的機構(gòu)行使，是高水平深化電力體制改革需要解決的一個關鍵問題。有三種選擇：一是調(diào)度獨立，輸配一體;二是調(diào)度獨立，輸配亦分開;三是輸配分開，調(diào)度與輸電一體化(非調(diào)度與電網(wǎng)一體化)。

電網(wǎng)企業(yè)擁有調(diào)度權(quán)，事實上就承擔了政府的部分職能，扮演的是裁判員兼運動員的混合角色，在輸配合一體制下，其合理性和公正性自然會受到社會質(zhì)疑。

如果調(diào)度獨立，政府直接行使調(diào)度權(quán)，顯然最有利于調(diào)度的公平公正性。但從技術上看，調(diào)度擁有完整的信息化、智能化技術支撐系統(tǒng)，是整個電力系統(tǒng)的生產(chǎn)運行指揮中心和有機組成部分。調(diào)度獨立無疑會影響其與電網(wǎng)的緊密聯(lián)系，既不利于保障電網(wǎng)日常安全穩(wěn)定運行，也不利于在緊急事故下及時調(diào)配資源，準確作出快速響應。而且調(diào)度獨立會導致電網(wǎng)自建內(nèi)部集控中心，增加調(diào)度與電網(wǎng)的溝通成本。

此外，新型電力系統(tǒng)的新業(yè)態(tài)、新模式，存在與現(xiàn)有體制不協(xié)調(diào)、不同頻的情況，僅有調(diào)度獨立，很多矛盾無法解決，但如果輸配也同時分開，必將增加改革的難度。因此，前兩條路徑都不是好的選擇。

路徑三在輸配分開的基礎上實行調(diào)度與輸電一體化，可揚長避短，是一個符合客觀實際、符合市場化改革方向、有利于新型電力系統(tǒng)構(gòu)建、實施相對容易、較為理想的選擇。

輸電是不經(jīng)營競爭性業(yè)務并受到嚴格監(jiān)管的“中間”。調(diào)度與輸電一體化，實質(zhì)上是將公權(quán)力賦予電網(wǎng)具有公益性和樞紐地位的環(huán)節(jié)，既可解決輸電企業(yè)行使調(diào)度權(quán)的合理性問題，又能保持調(diào)度與輸電網(wǎng)的緊密關系。

而實行輸配分開，意味著配電企業(yè)成為具有法人資質(zhì)的獨立市場主體，它具有的雙重屬性不僅可以使自身成為符合《供電營業(yè)規(guī)則》要求的供電企業(yè)，而且有利于化解源網(wǎng)荷儲一體化等新業(yè)態(tài)、新模式與“廠網(wǎng)分開”原則的矛盾(“廠網(wǎng)分開”是電廠與輸電網(wǎng)的分開);有利于推動配電網(wǎng)有源化、局域化和新能源直接交易;有利于為小微用戶代購電，實現(xiàn)電量百分百市場化交易。更重要的是有利于將“放開配電領域投資和市場準入”要求落到實處，在省政府特許經(jīng)營授權(quán)下，配電企業(yè)可大力吸收社會資本，形成以企業(yè)集團為主，大中小企業(yè)并存，國資主導、股權(quán)多元化的配電管理體制。

輸配分開+調(diào)度輸電一體化，屬于既“放得活”又“管得住”的、具有中國特色的電網(wǎng)管理體制，有必要在我國即將修訂的有關法律法規(guī)中予以肯定。

三、關于輸電獨立運營的管理模式

輸電獨立運營后，其管理體制的選擇也是一個十分重要的問題。應遵循三個原則：一是符合電網(wǎng)分層分區(qū)平衡規(guī)律的內(nèi)在要求;二是體現(xiàn)市場經(jīng)濟的競爭精神;三是符合我國的大國國情。

大致有三種選擇方案：一是成立統(tǒng)一的國家輸電公司，區(qū)域設輸電分公司，各省設輸電子公司。二是不設國家輸電公司，成立3個以上、規(guī)模大致相當?shù)膮^(qū)域輸電公司(如北方、南方和華中輸電公司)，各省級輸電公司為相應區(qū)域輸電公司的子公司。三是成立國家、區(qū)域、省級三級輸電公司。其中，國家、區(qū)域輸電公司無資產(chǎn)紐帶關系，均為獨立法人實體，省級輸電公司可為相應區(qū)域輸電公司的分公司，亦可為子公司(國家輸電公司主要負責投資、建設和運營跨區(qū)域輸電網(wǎng)，從技術上指導、協(xié)調(diào)各區(qū)域電網(wǎng)電力電量平衡，為國家電力市場交易提供技術保障和服務等。區(qū)域輸電公司的數(shù)量，根據(jù)歷史沿革和現(xiàn)實情況判斷，不宜少于6個)。

方案二和方案三滿足前述三個原則的要求，而方案一則基本不可取。新型電力系統(tǒng)的高質(zhì)量構(gòu)建需要進行持續(xù)的創(chuàng)新，作為樞紐型和平臺型的輸電公司是創(chuàng)新的推動者、引領者，需要一直保持開拓進取、求真務實的精神。由于企業(yè)內(nèi)部具有高度的紀律性和統(tǒng)一性，只設一個公司的管理模式，存在因無對比而企業(yè)文化淺薄，學術“一言堂”的風險，不利于各種創(chuàng)新思想的碰撞、萌芽和成長。建立若干地位平等、規(guī)模相當?shù)膶嶓w公司，則可以形成你追我趕的比較競爭格局，促使企業(yè)始終保持追求卓越、持續(xù)創(chuàng)新和敢于自我批判的動力和活力。

在壟斷行業(yè)內(nèi)部營造比較競爭氛圍，引入比較競爭機制，是有效削弱壟斷力和克服壟斷帶來的唯我獨尊、自以為是、文過飾非、妨礙公正等弊端的明智之舉，也是保證輸電網(wǎng)的“準許成本”合理、可控的必要措施，符合建設高水平市場經(jīng)濟體制的總體要求，不僅有利于國企做強做優(yōu)和整個行業(yè)的做大，而且有利于完善監(jiān)管體制機制，使其更合理和更有效。

四、改革不應再猶豫和動搖

二十屆三中全會要求所有的改革任務，都要在2029年中華人民共和國成立80周年時完成，只有5年，可以說時間緊任務重。既然“推進能源行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”已經(jīng)正式寫入決定，電網(wǎng)的輸配分開改革就不再是改與不改的爭論，而是如何在規(guī)定的時間內(nèi)，向黨和人民交出一份滿意答卷的問題。改革總是從試點開始的，全面啟動有關準備工作和盡快開展試點已迫在眉睫。

輸配分開實際上是電網(wǎng)國有企業(yè)重新組合、重新定位的改革，由于只是將原來的業(yè)務作相應的分割，基本不會影響各方的利益。輸電企業(yè)完全回歸公共事業(yè)屬性，收入主要由國家調(diào)控和保障;配電企業(yè)成為獨立法人實體，在電力需求持續(xù)增長、配電領域成為新型電力系統(tǒng)建設主戰(zhàn)場的背景下，必然能夠捕獲更多的機會和空間，不斷發(fā)展和壯大自己。

新型電力系統(tǒng)是能源領域典型的新質(zhì)生產(chǎn)力，輸配分開改革的本質(zhì)是建立與新型電力系統(tǒng)(即新質(zhì)生產(chǎn)力)發(fā)展相適應的新型生產(chǎn)關系，由此解決配電網(wǎng)發(fā)展事實上存在的責任主體缺失問題，為新型電力系統(tǒng)構(gòu)建注入強勁動力，確保所有實施方案落到實處。

可以預見，輸配分開后輸電企業(yè)將完全擺脫利益羈絆，作為政府不可或缺的參謀和助手，肩負起確保新型電力系統(tǒng)安全充裕、經(jīng)濟高效的主體責任;配電企業(yè)獲得政府特許經(jīng)營權(quán)后，亦將激發(fā)內(nèi)在動力，切實承擔起配電網(wǎng)高質(zhì)量向分布式智能電網(wǎng)轉(zhuǎn)型的主體責任。電網(wǎng)新型生產(chǎn)關系的建立必將翻開新的歷史篇章，使我國新型電力系統(tǒng)的建設和發(fā)展走上一條沒有體制障礙，依靠客觀規(guī)律導航的康莊大道。