能源部門(mén)與綜合部門(mén)如何相處是能源監(jiān)管體制改革的焦點(diǎn)
據(jù)知情人士透露,國(guó)家能源局的人事已經(jīng)凍結(jié)。(很慚愧,在嚴(yán)格保密的情況下,我只知道這一點(diǎn)點(diǎn)信息)
即將步入全國(guó)兩會(huì)時(shí)間,能源業(yè)界呼吁能源監(jiān)管體制改革的聲音日漸興起。每隔5年,能源監(jiān)管體制幾乎都會(huì)迎來(lái)一輪改革。
現(xiàn)行能源監(jiān)管體制大體源于2008年,調(diào)整于2013年。這一體制能否當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間的能源行業(yè),其中需梳理的焦點(diǎn)問(wèn)題并不少。
01 焦點(diǎn)之一是否有必要成立高級(jí)別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。這是數(shù)十年都爭(zhēng)議不斷的話(huà)題。
從2003年設(shè)立司局級(jí)能源局起,兩次調(diào)整能源管理機(jī)構(gòu),已從分散走向相對(duì)集中。2013年成立的國(guó)家能源局已是最重要的能源管理機(jī)構(gòu),其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。
2008年組建能源局之初,國(guó)家能源局通過(guò)整合國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部的審批權(quán)限,獲得了能源項(xiàng)目投資的部分審批權(quán)。2013年的三定方案則獲得能源領(lǐng)域部分價(jià)格管理權(quán)限。
能源行業(yè)另外的重要管理權(quán)力歸屬?lài)?guó)家發(fā)改委,重大能源項(xiàng)目和能源產(chǎn)品價(jià)格均由其統(tǒng)一管理,相關(guān)的司局包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價(jià)格司等。
能源領(lǐng)域其他職能繼續(xù)分散于其他若干部門(mén)。國(guó)土資源部直接管理石油、天然氣、天然鈾礦業(yè)權(quán);中央及地方國(guó)土資源主管部門(mén)分級(jí)管理煤炭礦業(yè)權(quán)以及土地使用權(quán);國(guó)家安監(jiān)總局負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的常規(guī)安全生產(chǎn),國(guó)家煤監(jiān)局專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)煤炭的勘探開(kāi)發(fā)生產(chǎn)安全。環(huán)保部負(fù)責(zé)能源環(huán)境與核電安全監(jiān)管。國(guó)資委負(fù)責(zé)能源類(lèi)中央企業(yè)的部分人事任免和業(yè)績(jī)考核。
部分學(xué)者的觀點(diǎn)是,隨著能源領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程深入,不同部門(mén)之間此前達(dá)成的權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)平衡可能將會(huì)打破。各個(gè)部門(mén)之間、中央與地方政府之間在監(jiān)管目標(biāo)、利益及步調(diào)上不一致,進(jìn)而導(dǎo)致部門(mén)間的綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。
一個(gè)值得留意的變化是,浙江和湖北先后將電力能源的管理權(quán)限集中于省級(jí)能源局。2016年5月,湖北省經(jīng)信委原電力處劃入湖北省發(fā)改委能源局“電力調(diào)度處”。
2017年6月,浙江省調(diào)整了省級(jí)能源管理職責(zé),將原由省經(jīng)信委承擔(dān)的煤電油運(yùn)要素保障、節(jié)能“雙控”、新能源應(yīng)用和電力監(jiān)管相關(guān)職責(zé)整體劃入浙江省能源局,將浙江省經(jīng)信委下屬事業(yè)單位省能源監(jiān)察總隊(duì)成建制劃歸省能源局。
出于統(tǒng)一管理職責(zé)的考慮,部分學(xué)者正在建議將國(guó)家能源局升格為國(guó)家能源部,同時(shí)賦予其完整的能源規(guī)劃、投資等管理職權(quán)。支撐這一觀點(diǎn)的一大依據(jù)是,能源管理從分散走向集中是國(guó)際通行做法。世界上主要的大國(guó)都建立了國(guó)家高級(jí)別的能源集中管理模式。
部分人士則對(duì)此充滿(mǎn)疑慮,其追問(wèn)的是,成立高級(jí)別的能源集中管理機(jī)構(gòu)要解決什么問(wèn)題,能解決什么問(wèn)題,又會(huì)產(chǎn)生何種新問(wèn)題。
02 討論何種管理模式自然要帶出另一個(gè)問(wèn)題,即能源主管部門(mén)與宏觀管理部門(mén)之間是何種關(guān)系,此為焦點(diǎn)之二。
在國(guó)家能源局部分官員看來(lái),國(guó)家能源局與國(guó)家發(fā)改委當(dāng)前的關(guān)系尷尬,“國(guó)家能源局作為委管局,在職責(zé)劃分、組織實(shí)施方面仍面臨諸多掣肘,有的時(shí)候感到心有余而力不足。”
國(guó)家能源局歷經(jīng)數(shù)任局長(zhǎng),其與發(fā)改委的關(guān)系時(shí)而親密,時(shí)而游離,幾番反復(fù)。在推進(jìn)電力改革過(guò)程中,兩者分歧達(dá)到新高,博弈幾乎走向半公開(kāi)。
一個(gè)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)管理部與一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén),基于不同的角度,在部分重大議題上時(shí)有分歧。上述官員說(shuō),協(xié)調(diào)成本很高,推進(jìn)很艱難。能源局在很多事情上有責(zé)無(wú)權(quán),比如推進(jìn)電力改革中涉及部門(mén)多、司局多,協(xié)調(diào)成本高。
依據(jù)國(guó)家對(duì)部委代管的國(guó)家局的規(guī)定,國(guó)家能源局可以向下行文,但一般不向上行文,即一般不能直接向國(guó)務(wù)院報(bào)文,如有需要,需要經(jīng)過(guò)管理其的國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同意后,由國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院報(bào)文。
據(jù)一位知情人士說(shuō),在制定體制改革方案過(guò)程中,這一問(wèn)題集中爆發(fā),國(guó)家局作為委管局在擬定方案過(guò)程中,需要和宏觀部門(mén)的意見(jiàn)達(dá)成妥協(xié),但方案一旦提交國(guó)務(wù)院后,國(guó)家局在常務(wù)會(huì)議上有一席之位,在會(huì)上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見(jiàn)。也因?yàn)檫@一安排,方案有所反復(fù)。
目前這種相處模式會(huì)不會(huì)改變的關(guān)鍵在于,當(dāng)前是否還需要一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。
一位經(jīng)歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說(shuō),中國(guó)需要一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部委,過(guò)去有時(shí)候是經(jīng)委,有時(shí)候是計(jì)委,上面有問(wèn)題的時(shí)候需要倚重這個(gè)部門(mén)拿出初步意見(jiàn),一旦把能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的投資權(quán)和價(jià)格權(quán)拿走,這一經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)很多事情都不好協(xié)調(diào)。然而,倘若沒(méi)有管住投資和價(jià)格,成立能源部就沒(méi)有意義。
往外走還是往里收,現(xiàn)在是不是到了取舍的時(shí)候?
03 焦點(diǎn)之三,政監(jiān)合一要不要繼續(xù)維持。當(dāng)前的政監(jiān)合一的模式是否需順應(yīng)能源行業(yè)市場(chǎng)化?
國(guó)家電監(jiān)會(huì)與國(guó)家能源局合并之初,有聲音認(rèn)為這是中國(guó)能源市場(chǎng)化改革的倒退。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為,這一合并至少打通了“政”與“監(jiān)”之間的隔閡和壁壘,減少令出多門(mén)、多頭監(jiān)管等內(nèi)耗現(xiàn)象,形成監(jiān)管合力,保障了監(jiān)管的權(quán)威。
是進(jìn)步還是退步,難以定論。但合并形成的“政監(jiān)合一”并沒(méi)有產(chǎn)生期望的1+1>2效應(yīng)。
目前存在的一大弊端在于,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入委管局后,沒(méi)有部門(mén)規(guī)章的制定權(quán)之后,相關(guān)法規(guī)必須經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委審議通過(guò)并直接發(fā)布。監(jiān)管機(jī)構(gòu)失去了市場(chǎng)運(yùn)行秩序指導(dǎo)意見(jiàn)的獨(dú)立的發(fā)布權(quán)限。
一位官員介紹說(shuō),用于規(guī)范電力市場(chǎng)及運(yùn)行秩序的部門(mén)規(guī)章或法規(guī)未能如愿及時(shí)出臺(tái)。“不同部門(mén)有不同考量,即便是能源局內(nèi)部,不同司局也有不同的觀點(diǎn)。行政管理和監(jiān)管是不同的想法,很正常。”
電力行業(yè)和天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革先后取得進(jìn)展后,政府行政力量在定價(jià)和分配運(yùn)行中逐漸退出,監(jiān)管能力建設(shè)能否跟上將是保證行業(yè)健康發(fā)展以及改革繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵配套。電力行業(yè)中的發(fā)電價(jià)格壟斷已頻頻敲響警鐘。
對(duì)于能源領(lǐng)域市場(chǎng)化加速,而監(jiān)管卻弱化的現(xiàn)狀,相關(guān)報(bào)告認(rèn)為需要建立新的高級(jí)別綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu),比如國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)。
04 對(duì)監(jiān)管模式的討論中存在的一大分歧是央地于能源監(jiān)管中如何分權(quán)。這引出的問(wèn)題是監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的去留。此為焦點(diǎn)之四。
與中央層面政監(jiān)合一不同,在省級(jí)政府層面,能源行業(yè)保持著政監(jiān)分離的狀態(tài),由地方政府能源管理部門(mén)負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理,國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源監(jiān)管。由于能源局派出機(jī)構(gòu)的三定方案并未對(duì)能源局派出機(jī)構(gòu)與地方政府能源管理部門(mén)的職能邊界進(jìn)行明確界定,導(dǎo)致實(shí)際工作中職責(zé)不清、多頭監(jiān)管等問(wèn)題。
另一大問(wèn)題是,由于互不隸屬,缺乏相關(guān)依據(jù),地方能源管理部門(mén)與監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)未能做到常態(tài)化的工作溝通與信息共享,反而常常互相掣肘,不相來(lái)往。
一方面,能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的能源規(guī)劃、政策、項(xiàng)目建設(shè)等信息沒(méi)有共享渠道,使能源監(jiān)管與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合不深,影響監(jiān)管成效的正常發(fā)揮;另一方面,能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能與地方能源管理部門(mén)溝通協(xié)作解決問(wèn)題。
部分地方的能源管理部門(mén)內(nèi)設(shè)處室專(zhuān)司能源監(jiān)管。地方往往推崇“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”,強(qiáng)調(diào)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)應(yīng)該合一。湖北省能源局內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管處,其職能界定與國(guó)家能源局華中監(jiān)管局基本一致。
這一問(wèn)題要解決的關(guān)鍵是中央與地方的事權(quán)需合理劃分。部分學(xué)者認(rèn)為,有官員和學(xué)者則認(rèn)為此階段無(wú)需在國(guó)家層面設(shè)立正部級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。理由是,依靠來(lái)自北京或者派出機(jī)構(gòu)在各省的省級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管,難度不小,現(xiàn)有的監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的尷尬處境應(yīng)該避免再現(xiàn)。
持這一觀點(diǎn)的學(xué)者建議,清晰劃分央地之間的監(jiān)管權(quán)限,在省為實(shí)體的現(xiàn)實(shí)之下,可在省層面配置適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管能力,省級(jí)派出機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)隸地方,國(guó)家在全國(guó)或區(qū)域?qū)用媾涮锥讲炷芰Α?/p>
這會(huì)是好的模式嗎?
責(zé)任編輯:滄海一笑
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