摘要:將于2018年正式實施的可再生能源配額制(簡稱配額制),有效契合了我國能源低碳轉(zhuǎn)型頂層制度設(shè)計的戰(zhàn)略需求。在總結(jié)分析配額制國際實踐的基礎(chǔ)上,采用微觀經(jīng)濟學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論,為配額制提供了一個科學(xué)的經(jīng)濟學(xué)解釋。一方面,從政府和配額供需角度,解構(gòu)了綠色證書市場的價格形成機制;另一方面,從制度的構(gòu)建性和發(fā)電廠商行為策略的演化角度,論證了配額制的合理性和有效性,并揭示了配額制成功施行的關(guān)鍵。最后,針對我國配額制建設(shè)問題,從制度頂層設(shè)計、部門協(xié)同、配額目標設(shè)定和實施計劃制定4個層面,并結(jié)合我國具體國情,給出了對策和建議。所研究的內(nèi)容和成果對我國實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的配額制建設(shè)極具實踐和指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 : 可再生能源配額制; 綠色證書; 能源低碳轉(zhuǎn)型;

0 引言

目前,我國處于能源低碳轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,推動能源生產(chǎn)和消費革命已成為我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期戰(zhàn)略。面對這一戰(zhàn)略機遇,科學(xué)地進行我國能源生產(chǎn)和消費革命的頂層制度設(shè)計,成為實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵科學(xué)問題。2017年2月6日,國家發(fā)改委、財政部和能源局3部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》(發(fā)改能源[2017]132號)。通知指出：我國于2017年7月1日起,正式開展綠色電力證書(簡稱綠色證書)認購工作,并從2018年起,適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色證書強制約束交易。通知表明,我國為實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的頂層制度設(shè)計即可再生能源配額制(簡稱配額制)邁出了具有里程碑意義的一步。2017年6月12日,國家可再生能源信息管理中心依據(jù)發(fā)改能源[2017] 132號文件,向提交申請的華能、華電等企業(yè)所屬20個可再生能源發(fā)電項目核發(fā)了首批綠色證書。綠色證書共計230 135個,表征23 013.5萬kW•h上網(wǎng)電量。

關(guān)于有效契合了我國能源低碳轉(zhuǎn)型頂層制度設(shè)計戰(zhàn)略需求的配額制,其施行勢必將對我國電力市場化改革和破解可再生能源的發(fā)電、上網(wǎng)和市場消納問題產(chǎn)生積極影響。一方面,標志著我國電力市場化改革的相關(guān)制度設(shè)計日臻完善;另一方面,必將對我國電力市場的市場結(jié)構(gòu)、發(fā)電廠商行為與經(jīng)濟績效產(chǎn)生重大影響。其中,配額制是一個國家或地區(qū)以法律形式對可再生能源發(fā)電市場份額做出的強制性規(guī)定,要求廠商、電網(wǎng)或用戶所生產(chǎn)、輸配或消費的電力中,須包含最低比例的可再生能源電力,并規(guī)定了有效的可再生能源發(fā)電組合,如風(fēng)電、太陽能發(fā)電、小水電、生物質(zhì)發(fā)電等(簡稱綠電)[1]。綠色證書制度是配額制施行的配套制度,其中綠色證書是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證,代表一定數(shù)量的綠電[2]。目前,一些工業(yè)化國家或地區(qū)已成功施行了配額制,如美國德克薩斯州、澳大利亞、英國、丹麥、意大利等[3]。目前,配額制相關(guān)研究主要涉及3個方面：

1)配額制對發(fā)電廠商策略行為的影響。具體表現(xiàn)為,一方面,政府通過設(shè)計制度準參數(shù)和規(guī)則成功誘導(dǎo)廠商參與綠色證書交易,提高綠電投資水平。如Unger等[4]和Jensen等[5]研究表明配額制對綠電廠商投資水平有顯著的激勵效果;Del Río和Gual[6]、Berry和Jaccard[7]研究表明配額制能促進綠電廠商競爭、激勵其技術(shù)創(chuàng)新以降低發(fā)電成本。另一方面,火電廠商拒絕綠色證書交易而接受懲罰。Espey[8]指出,配額義務(wù)主體可通過投資建廠生產(chǎn)綠電以獲得綠色證書或購買與綠色證書相符的綠電,也可直接購買綠色證書;Marchenko[9]和任東明[10]指出未完成法定配額義務(wù)的廠商應(yīng)受到處罰,且單位罰金等于綠色證書價格上限。

2)配額制對電力市場價格的影響。配額制下廠商行為策略將影響其利潤水平進而引致電力市場價格和綠色證書價格變動。董力通[11]認為配額制能有效提高綠電廠商收益;朱海等[12]認為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,施行配額制會導(dǎo)致火電廠商生產(chǎn)成本和電價上升;Barbose等[13]研究表明配額制能有效降低電力市場批發(fā)價格;而Unger等[4]指出配額制雖然能降低電力市場批發(fā)價格,但對零售電價的影響具有不確定性。Fischer[14]、Tanalca等[15]及Sun Y [16]研究表明,當市場處于均衡狀態(tài)時,配額與電價和綠色證書價格呈正相關(guān)關(guān)系,且綠色證書價格隨配額的變動呈邊際遞減趨勢。

3)配額制對能源結(jié)構(gòu)和社會福利的影響。研究表明配額制不僅能促進可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高綠電投資和產(chǎn)出,而且能激勵綠電廠商技術(shù)創(chuàng)新降低發(fā)電成本;進而優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),提升社會福利水平。如Wiser等[17]指出配額制能以較低的社會成本和行政管理成本實現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標;Marchenko[9]認為配額制能提高綠電廠商收益和產(chǎn)量;趙新剛等[18]研究表明配額制可促進綠電產(chǎn)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)。Tamás等[19]研究指出,較之固定電價政策,配額制雖然降低了火電產(chǎn)量和總發(fā)電量,但提高了社會福利水平;郭煒煜等[20]研究認為,雖然固定電價政策和配額制均能增加綠電產(chǎn)量和減少火電發(fā)電量,但前者會造成社會福利損失,后者會提高社會福利水平。

關(guān)于我國配額制的建設(shè)問題,根據(jù)國外配額制的實施經(jīng)驗,如澳大利亞、美國德克薩斯州、印度和意大利,學(xué)者已給出了啟示和建議[3,21]。此外,衣博文等[22]為我國配額制提出了最優(yōu)的實現(xiàn)路徑;Zhang YZ等[23-24]和Zhao XG等[25]分別以生物質(zhì)發(fā)電、風(fēng)電和垃圾發(fā)電為例實證分析了配額制對我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的影響;張曉輝等[26]構(gòu)建了關(guān)于配額制與碳交易的電源規(guī)劃模型,研究了配額制下我國低碳經(jīng)濟電源規(guī)劃問題。根據(jù)對現(xiàn)有相關(guān)研究總結(jié)發(fā)現(xiàn),目前,我國配額制研究并未涉及從微觀經(jīng)濟學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)角度來分析我國配額制建設(shè)。鑒于此,本文以我國配額制建設(shè)為研究對象,在總結(jié)配額制國際實踐的基礎(chǔ)上,運用微觀經(jīng)濟學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論,科學(xué)給出配額制經(jīng)濟解釋,并結(jié)合國際實踐和我國國情,為我國配額制建設(shè)提供對策和建議。

1 國際實施現(xiàn)狀

較早且配額制成功實施的國家或地區(qū)主要有荷蘭、美國德克薩斯州和澳大利亞。此后,英國、丹麥、日本等國也相繼實施了配額制。表1具體介紹了配額制度在荷蘭、丹麥、美國德克薩斯州和英國的實施情況[27]。

其中,關(guān)于有效的可再生能源發(fā)電組合,丹麥和英國僅限于電力形式,而荷蘭和德克薩斯州包含了電、熱、氣等形式;此外,荷蘭和丹麥符合條件的可再生能源又被限定為并網(wǎng)能源,美國包括了離網(wǎng)能源,英國未限定。關(guān)于配額設(shè)定,德克薩斯州以新增裝機容量為目標,其余以可再生能源電量或其比例為參量。針對配額承擔(dān)主體選定,丹麥是最終消費者,其余為配電公司。此外,各國或地區(qū)因?qū)嶋H情況差異,配額分配機制各不相同,且配額制施行中均引入了綠色證書制度,除荷蘭外,其他國

表1 部分國家的配額制實施情況

家綠色證書均可儲蓄,有效期大于1年。完成配額離不開政府監(jiān)管,因此,需組建獨立的監(jiān)管機構(gòu),并制定嚴厲的懲罰措施。國外配額制實踐不乏失敗案例,以印度為例。印度自2011年起實施配額制,印度中央電力監(jiān)管委員會制定可再生能源證書(即綠色證書)執(zhí)行框架,并通過成立國家負荷調(diào)度中心負責(zé)監(jiān)管配額制運行,各邦監(jiān)管委員會制定地區(qū)管理條例并成立邦級代理機構(gòu)。為鼓勵太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展,印度將綠色證書分為太陽能證書和非太陽能證書(1MW•h綠電獲得1個綠色證書);前者價格范圍為1232.4~1745.9元,后者為1540.5~4005.3元;配額承擔(dān)者包括配電商、有自備發(fā)電廠的消費者和開放式購電者,完成方式有以固定電價購買綠電或購買綠色證書。然而,印度配額制實施效果極差,失敗原因主要有3點：1)配額目標制定不合理,不同地區(qū)部門各自為政,導(dǎo)致一些地區(qū)因可再生能源裝機不足而不能完成配額目標。2)綠色證書價格不合理,印度設(shè)定的綠色證書價格下限遠高于固定電價,導(dǎo)致配額承擔(dān)者負擔(dān)過高,不愿參與綠色證書交易。3)懲罰機制不完善,印度對于未完成配額義務(wù)的配電公司并未做出實質(zhì)性的有威懾力的懲罰,導(dǎo)致其懲罰機制形同虛設(shè)。

2 配額制的經(jīng)濟解釋

綠色證書市場由政府政策與價格機制共同作用產(chǎn)生,其市場運行機制具體為,政府設(shè)計配額制制度準參數(shù)和規(guī)則(包括基準配額比、綠色證書基準價格、懲罰機制和監(jiān)督機制等)誘導(dǎo)廠商交易綠色證書。其中,綠色證書需求由配額承擔(dān)者形成,供給由綠電廠商形成;需求與供給共同決定綠色證書價

格。由于綠色證書具有有效期且發(fā)電廠商裝機容量變化具有時滯性;因此,綠色證書價格決定于其短期供求關(guān)系。關(guān)于綠色證書價格,對綠電廠商來說包含了可再生能源發(fā)電高于非可再生能源發(fā)電成本的差額,從能源系統(tǒng)層面看應(yīng)反映了前者替代后者所帶來的環(huán)境正效應(yīng)。

綠色證書需求曲線由政府設(shè)定的配額(QTGC)決定,是一完全缺乏彈性的垂線。考慮到制度有效性及市場公平效率,政府通常會設(shè)定單位罰金(f)并通過制價格上限(PMax)和下限(PMin)調(diào)控綠色證書價格。配額承擔(dān)者無法完成配額義務(wù)時,必須支付罰金。若綠色證書價格高于單位罰金,配額承擔(dān)者將選擇支付罰金;因此,綠色證書價格上限通常等于單位罰金。根據(jù)價格機制,需求大于供給時,綠色證書需求曲線是一價格為f的水平線;反之是一價格為PMin的水平線。由此可見,短期中綠色證書需求曲線(D)為一折線,如圖1所示。此外,綠色證書供給曲線(S)為綠色證書短期邊際成本曲線(short-

圖1 綠色證書交易市場的供求曲線

由綠電廠商產(chǎn)量決定;且SMCC等于綠電短期邊際成本(short-term marginal cost,SMC)減去終端電價(Pe)。綠色證書需求與供給決定了其均衡價格PTGC,且PMin≤ PTGC≤ PMax。

長期中,廠商基于利潤最大化會動態(tài)調(diào)整其行為策略,政府則將依據(jù)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期目標并視廠商行為策略變化動態(tài)調(diào)整配額比和單位罰金,激勵廠商提高綠電投資,誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。

制度是建構(gòu)的,本質(zhì)上,配額制是政府通過法律建立起來的規(guī)則,這要求規(guī)則的認知內(nèi)容和協(xié)調(diào)內(nèi)容成為廠商共同信念。因此,配額制成功施行的一個必要條件是：有足夠數(shù)量的廠商相信其他廠商會遵守這項規(guī)則,并且給定其他廠商遵守規(guī)則時他遵守規(guī)則對自己更有利;否則,沒有廠商遵守該規(guī)則,配額制將不成為有效制度。

配額制和綠色證書制度生成后,其長期動態(tài)演進呈現(xiàn)兩個方向：1)交易綠色證書成為廠商共同信念,配額制成為一種有效的制度。2)遭到火電廠商反對,綠色證書市場失靈,強制性制度變遷失敗。實施配額制的關(guān)鍵在于,一方面,政府有能力強制實施其宣布的規(guī)則,且能夠使足夠多的廠商相信其他人會遵守規(guī)則,當別人遵守時自己最好不要背離規(guī)則;進而使政府宣布的規(guī)則成為所有廠商的共同信念。另一方面,配額制決定了廠商行為策略集,但并未直接決定具體行為;決定廠商選擇何種行為的是經(jīng)濟行為人的目標集,通過支配廠商行為策略影響配額制經(jīng)濟績效。配額制的制度目標與廠商利潤最大化目標相吻合時,交易綠色證書將成為廠商共同信念,強制性制度變遷成功;否則,配額制失敗。

3 對策與建議

施行配額制的目標是推進我國能源低碳轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)途徑是通過制度設(shè)計激勵廠商提高綠電投資并誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。因此,有效推進我國配額制建設(shè),關(guān)鍵在于制度的科學(xué)設(shè)計。

1)科學(xué)實施制度的頂層設(shè)計,提高綠色證書市場的有效性。

制度是自我實施的,作為制度供給者,政府應(yīng)關(guān)注相關(guān)法律和非正式規(guī)則的制定,實現(xiàn)宏觀調(diào)控廠商行為。一方面,通過規(guī)定基準配額并制定配套政策,激勵廠商交易綠色證書,實現(xiàn)固定電價政策向配額制變遷。另一方面,科學(xué)設(shè)計配額制制度準參數(shù),實現(xiàn)制度目標與廠商利潤最大化目標相契合,誘導(dǎo)廠商交易綠色證書。

基準配額比例和綠色證書基準價格設(shè)定過高,會導(dǎo)致火電廠商負擔(dān)過重,損害火電廠商利益,反之損害綠電廠商利益;進而削弱廠商參與綠色證書交易的積極性。因此,我國配額制建設(shè)中,需同時兼顧火電廠商和綠電廠商的利益,實現(xiàn)兩者行為策略的均衡博弈;此時,強制性制度變遷成功,配額制成為一種有效的制度。反之綠色證書市場失靈,配額制成為一種無效的制度。此外,科學(xué)設(shè)定單位罰金是約束火電廠商遵循配額制的有效手段,提升單位罰金會促使火電廠商選擇購買綠色證書,提高配額制的有效性。對規(guī)定時間內(nèi)無法完成配額義務(wù)的主體應(yīng)加以處罰,罰金至少應(yīng)大于購買綠色證書的成本,使不履行配額義務(wù)的成本高于履行配額義務(wù)的成本。

2)強化政府相關(guān)部門的協(xié)同,完善監(jiān)督機制和加強制度環(huán)境建設(shè)。

國家發(fā)改委、財政部和能源局應(yīng)協(xié)同國家可再生能源信息管理中心制定有效的監(jiān)督機制,促使配額承擔(dān)主體履行義務(wù);否則,配額承擔(dān)主體會出于自身利益最大化而拒絕履行義務(wù),這不僅影響綠色證書市場的公平效率,而且會破壞政府公信力,引發(fā)對規(guī)則的質(zhì)疑,導(dǎo)致配額制失敗。

加強綠色證書市場制度環(huán)境建設(shè),切實降低綠色證書交易成本。交易成本是影響廠商行為的關(guān)鍵因素。我國配額制建設(shè)中,應(yīng)加強綠色證書市場制度環(huán)境建設(shè),提高其透明性和流動性,降低綠色證書交易成本,引導(dǎo)廠商交易綠色證書。

3)統(tǒng)籌我國區(qū)域差異,注重地區(qū)間配額目標的差異化設(shè)計。

我國可再生能源分布不均衡且地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大,可再生能源主要分布在華北、西北和東北等不發(fā)達地區(qū),而電力負荷分布在東南和華南等發(fā)達地區(qū),兩者在空間上呈現(xiàn)出逆向分布。因此,我國配額目標制定需綜合考慮不同省(市、區(qū))的資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展及電力需求等因素,科學(xué)設(shè)定地區(qū)配額目標,優(yōu)化資源配置。

此外,不同地區(qū)的配額目標應(yīng)與本地可再生能源發(fā)展規(guī)劃相互銜接,契合地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展和電力需求等特征,實現(xiàn)配額分配的公平性和有效性。如,針對可再生能源發(fā)電并網(wǎng)已經(jīng)嚴重超出本地消納能力的再生能源富集區(qū),需承擔(dān)較高的配額比;否則反之。

4)制定有序的配額制實施計劃,做好與我國現(xiàn)行可再生能源政策的銜接過渡工作。

我國固定電價政策,雖然成功促進了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但并網(wǎng)消納問題日益嚴重,且可再生能源資金補貼滯后嚴重損害了綠電廠商利益;施行配額制,通過市場機制解決我國可再生能源發(fā)電、并網(wǎng)和消納已成為其可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。配額制的施行勢必沖擊我國現(xiàn)行可再生能源政策體系,因此,需制定有序的實施計劃,實現(xiàn)由固定電價政策向配額制政策的過渡。

配額制施行初期,為避免雙重補貼,需要清晰界定配額制和固定電價政策的適應(yīng)條件和技術(shù)范圍,確保同一可再生能源項目不能同適用兩項政策。如,在我國2017年實施的綠色證書自愿認購中,明確界定了只有可再生能源電價附加資金補助目錄內(nèi)的陸上風(fēng)電和非分布式光伏發(fā)電項目才有資格申請綠色證書。2018年配額制正式實施后,我國將會逐漸準許范圍更廣的可再生能源發(fā)電項目參與配額制。

我國配額制施行初期,應(yīng)以固定電價政策為主,側(cè)重于對成本較高、技術(shù)不成熟的可再生能源發(fā)電的補貼,配額制作為輔助,鼓勵成本相對較低且技術(shù)成熟的可再生能源發(fā)電項目參與綠色證書交易;隨著經(jīng)驗積累,逐步轉(zhuǎn)化為以配額制為主固定電價為輔,兼顧新興的不成熟的可再生能源發(fā)電技術(shù)(如潮汐發(fā)電)的發(fā)展,確保可再生能源市場的多樣化發(fā)展,提高能源供給安全;直至可再生能源發(fā)電的技術(shù)經(jīng)濟條件成熟,配額制完成對固定電價政策的替代。

4 結(jié)論

施行配額制的目標是實現(xiàn)我國能源低碳轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)的途徑是通過科學(xué)的制度設(shè)計以激勵廠商提高綠電投資并誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。論文在總結(jié)國外配額制實踐的基礎(chǔ)上,從微觀層面解析了綠色證書的價格形成機制,從制度層面論證了配額制的有效性。研究認為,一方面,鑒于綠色證書價格由其短期供需決定,政府需通過控制綠色證書價格上限和下限實施價格干預(yù),保證綠色證書市場的公平和效率;為保證配額制的有效性,單位罰金應(yīng)不低于價格上限。另一方面,配額制成功實行的關(guān)鍵在于配額制的制度目標與廠商利潤最大化目標相吻合;為此,政府不僅需要科學(xué)設(shè)計配額制的制度準參數(shù),平衡火電廠商和綠電廠商之間的利益,而且需要加強部門間的協(xié)同和制度環(huán)境建設(shè),提高綠色證書市場的透明性和流動性,降低綠色證書交易成本,激勵并引導(dǎo)廠商參與綠色證書交易,使其最終成為所有廠商的共同信念。

2018年我國配額制將適時正式實施,未來相關(guān)研究重點主要包括3方面：1)我國配額制的具體設(shè)計,包括基準配額比例、基準價格和單位罰金的制定,這是配額制施行的關(guān)鍵。2)配額制相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善,作為一項強制性制度變遷,法律法規(guī)的建設(shè)和完善是配額制得以順利施行的保障。3)配額制對我國能源電力系統(tǒng)的影響,科學(xué)評估配額制施行所產(chǎn)生的影響,是不斷完善我國配額制建設(shè)的重要依據(jù)。

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(趙新剛 梁吉 任領(lǐng)志 張玉琢 徐杰彥)