摘要:輸配電網(wǎng)具有典型的自然壟斷特性，價格須在政府規(guī)制下確定。我國的輸配電價改革，應(yīng)引入先進(jìn)的規(guī)制方法，按經(jīng)營主體、電網(wǎng)層級和功能重構(gòu)輸配電價格體系，在回報率規(guī)制框架內(nèi)引入激勵機(jī)制，建立合理的省級共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價格結(jié)構(gòu)。構(gòu)建完整的規(guī)制制度和組織體系，包括建立電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制會計準(zhǔn)則，建立成本信息定期報送和動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，設(shè)立職能完備、力量充足的規(guī)制機(jī)構(gòu)，完善周期性價格核定程序，提高消費(fèi)者參與能力。完善相關(guān)配套措施，同步建立規(guī)范的銷售側(cè)價格形成機(jī)制，推進(jìn)電網(wǎng)規(guī)劃與項目審批制度及考核機(jī)制和薪酬制度改革。

關(guān)鍵詞:價格規(guī)制; 輸配電價改革; 輸配電價格體系; 規(guī)制機(jī)構(gòu)

我國電力行業(yè)的“廠、網(wǎng)分開”始于 2003 年，但電網(wǎng)公司的輸配電業(yè)務(wù)成本和價格卻一直未單獨(dú)核定，其收入主要來自購電和售電的價差( 簡稱“購、銷差”) ，這既不利于約束其成本支出，也無法為電力的市場化交易提供“運(yùn)輸”等方面的價格信號。為此，本文以現(xiàn)代規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)，借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的成熟經(jīng)驗，對我國輸配電價格核定的規(guī)則、方法和相關(guān)配套制度展開較為系統(tǒng)的研究，以促進(jìn)我國輸配電價改革沿著科學(xué)的道路順利推進(jìn)。

一、輸配電價格規(guī)制的現(xiàn)代理念與國際實踐

“政府定價”在我國被歸入“行政審批”范疇。而在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，“政府定價”被稱為價格規(guī)制( Regulation) ，也有學(xué)者譯為價格監(jiān)管或價格管制，是政府重要的經(jīng)濟(jì)職能之一，也是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)(規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支。法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·梯若爾主要因其對新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)而獲得 2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。)的主要研究對象。本文研究的輸配電價格新機(jī)制，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家已形成較為成熟的規(guī)則和體系。

（一）價格規(guī)制的內(nèi)涵

規(guī)制一詞譯自英文“Regulation”，也常被譯為“管制”或“監(jiān)管”，指政府或法律授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)則對企業(yè)行為的限制。規(guī)制包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制兩類。社會性規(guī)制指對被規(guī)制者影響公眾健康和公共安全行為的限定，規(guī)制對象較為廣泛，如食品及藥品安全、公共基礎(chǔ)設(shè)施安全、環(huán)境保護(hù)等，幾乎涉及經(jīng)濟(jì)和社會的各個領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制指對被規(guī)制者經(jīng)濟(jì)行為的限制，主要以壟斷性行業(yè)為對象，以確保消費(fèi)者以公平合理的價格獲得充足、可靠、高效的服務(wù)為目標(biāo)，規(guī)制內(nèi)容主要包括價格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入、投資、財務(wù)管理等。

而價格規(guī)制就是政府或法律授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)則對被規(guī)制企業(yè)價格的限制。價格規(guī)制以壟斷性行業(yè)為對象，通過事前的價格裁定，可減少壟斷造成的社會福利損失，也可避免用戶和企業(yè)間高昂的談判成本和預(yù)期收益的不確定性，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和社會的公平公正。由于價格對壟斷性企業(yè)與消費(fèi)者間利益關(guān)系的影響最為直接，因而價格規(guī)制是壟斷性行業(yè)規(guī)制最主要的內(nèi)容。

在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，價格規(guī)制是政府重要的經(jīng)濟(jì)職能之一，為此設(shè)置了專業(yè)的價格規(guī)制機(jī)構(gòu)。價格規(guī)制專業(yè)性強(qiáng)、工作量大，須為此投入大量公共資源，因此，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家均設(shè)立了獨(dú)立或半獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，并經(jīng)法律授權(quán)對相關(guān)規(guī)則與程序、定價方法、信息公開、消費(fèi)者參與等做系統(tǒng)安排，對被規(guī)制企業(yè)的價格及與之相關(guān)的投資、成本、質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行“精細(xì)化”深度干預(yù)。

1.促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)且有效率運(yùn)營。電力需求的重要特點(diǎn)是具有連續(xù)性，在電能未實現(xiàn)大規(guī)模儲存以前，電力供給也必須保持連續(xù)性，因此，電網(wǎng)企業(yè)必須保持與提供不間斷服務(wù)相匹配的財務(wù)能力，否則短期內(nèi)能夠降低電價，但長期將導(dǎo)致電網(wǎng)設(shè)施投資不足，造成服務(wù)數(shù)量的減少和質(zhì)量下降，最終損害消費(fèi)者利益。因此，價格規(guī)制必須使電網(wǎng)企業(yè)能收回成本并獲得適當(dāng)回報，但只有在有效率投資和運(yùn)行前提下發(fā)生的合理成本，才能計入價格，否則會導(dǎo)致消費(fèi)者為不合理的高成本付費(fèi)。

2.在電網(wǎng)用戶間公平分?jǐn)偝杀尽ｋ娋W(wǎng)用戶包括發(fā)電廠和終端消費(fèi)者，后者又分為工業(yè)用戶、商業(yè)用戶、居民用戶等。電網(wǎng)用戶接入電網(wǎng)的地點(diǎn)、容量及之后的用電特性，是影響電網(wǎng)成本的主要因素。而不同電網(wǎng)用戶對電網(wǎng)成本造成的影響不同。如果向所有用戶收取統(tǒng)一價格，不僅會造成不公平負(fù)擔(dān)，還會導(dǎo)致資源配置低效，最終提高整體成本。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)在確定電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)且有效率運(yùn)營的總資金需求后，還需在用戶間公平分?jǐn)偝杀荆M(jìn)而確定各類用戶的輸配電價。

3.簡單透明，便于用戶理解和執(zhí)行。電網(wǎng)直接服務(wù)于“千家萬戶”，按上述原則確定用戶輸配電價，還需考慮執(zhí)行成本，不能過于復(fù)雜。同時，要確保過程和結(jié)果透明，否則將大幅提高計量、結(jié)算成本及因用戶不理解而可能導(dǎo)致的爭端解決成本。

4.兼顧其他社會和政策目標(biāo)。

這些相關(guān)政策目標(biāo)包括: 保證偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)及低收入人群以可承受的價格獲得基本電力服務(wù)、節(jié)能減排等。

（三）輸配電價格規(guī)制的基本模式

價格規(guī)制模式指控制被規(guī)制企業(yè)的總成本或平均價格的方式。價格過高會侵犯消費(fèi)者利益，而價格過低會導(dǎo)致長期供給不足。所以，價格水平無論過高還是過低，都不利于保護(hù)消費(fèi)者利益，價格規(guī)制必須平衡消費(fèi)者與被規(guī)制企業(yè)的利益關(guān)系。20世紀(jì)80年代前，各國普遍采用“回報率規(guī)制”模式。進(jìn)入80年代后，激勵性規(guī)制理論迅速發(fā)展，以英國為代表的一些國家將這些理論應(yīng)用于輸配電價格規(guī)制。目前，各國輸配電規(guī)制實踐的基本框架是回報率規(guī)制和上限規(guī)制，并結(jié)合使用標(biāo)尺競爭、收入或利潤分享、固定利潤(浮動利潤率)、菜單組合等補(bǔ)充機(jī)制。如，美國、印度、俄羅斯等國家和地區(qū)實行回報率規(guī)制; 英國、奧地利、丹麥、德國、挪威、西班牙、瑞典、愛爾蘭、荷蘭、澳大利亞、菲律賓實行上限規(guī)制; 葡萄牙、芬蘭、意大利對運(yùn)行成本實行上限規(guī)制，對投資成本仍實行回報率規(guī)制。

1.回報率規(guī)制模式。基本模型為: 準(zhǔn)許收入 = 運(yùn)行維護(hù)費(fèi) + 折舊費(fèi) + 加權(quán)平均資本成本(包括權(quán)益和債務(wù)資本) × 管制資產(chǎn)基數(shù)+稅收

理論上回報率規(guī)制以限制企業(yè)的利潤率為目標(biāo)，價格隨實際成本變動及時調(diào)整，因而不能激勵企業(yè)提高效率。而在實踐中，價格調(diào)整周期一般至少為1年1次(美國一些州的價格調(diào)整周期為2～5 年)，在下一次價格調(diào)整前，企業(yè)如能降低成本，實際利潤率將高于準(zhǔn)許利潤率，客觀上能降低企業(yè)管理層的“道德風(fēng)險”，具有一定的激勵作用。此外，規(guī)制機(jī)構(gòu)制定了詳細(xì)的成本信息上報和審查規(guī)則，要求企業(yè)在提交調(diào)價申請時詳細(xì)說明理由并提交相關(guān)證明材料。在核定成本和確定價格時引入利益相關(guān)方參與機(jī)制，形成與企業(yè)的制衡關(guān)系，目的也是降低信息不對稱和“逆向選擇”的影響。

2.上限制規(guī)制模式。分為價格上限和收入上限兩類。以價格上限為例，基本模型為:

某年最高價格 = 上一年最高價格 × (1+通貨膨脹率-效率因子)

該規(guī)制模型的核心是:在約定期間內(nèi)(通常3～5 年，有的甚至8 年) ，只要不突破向消費(fèi)者收取費(fèi)用的限定標(biāo)準(zhǔn)(包括達(dá)到規(guī)定的效率提升要求)，因成本降低所得部分收益歸企業(yè)所有，以激勵被管制企業(yè)提高效率、降低成本，進(jìn)而降低下一個規(guī)制周期的起始成本，實現(xiàn)價格的有效控制。

在發(fā)達(dá)國家輸配電價格規(guī)制實踐中，價格或收入的上限值并非簡單地按RPI-X(零售價格和效率因子)調(diào)整，仍須以經(jīng)審查的會計成本和合理回報率為基礎(chǔ)。如，澳大利亞電力法規(guī)定，為確定企業(yè)的收入或價格上限，規(guī)制機(jī)構(gòu)必須預(yù)測其收入需求，以能使企業(yè)收回有效運(yùn)行發(fā)生的成本(運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、融資費(fèi)和稅收)并提供資本回報。因此，上限制模式對成本信息的要求與回報率規(guī)制并無本質(zhì)區(qū)別，仍需引入利益相關(guān)者參與機(jī)制，目的仍是降低信息不對稱，盡可能減少給予企業(yè)的“信息租”。

表 1 實踐中輸配電價格規(guī)制的基本模式

圖1 實踐中輸配電價格規(guī)制基本模式的對比

規(guī)制機(jī)構(gòu)按上述價格規(guī)制模型控制電網(wǎng)企業(yè)在每個周期各年的平均價格或整體收入后，還需確定各類用戶應(yīng)分?jǐn)偟某杀疽约案顿M(fèi)的形式和標(biāo)準(zhǔn)(電價表) ，基本原則是“公平分?jǐn)?rdquo;“便于執(zhí)行”“兼顧社會公平”和“節(jié)能減排”。

1.成本分?jǐn)偟幕痉椒ā５谝环N是平均成本法( 也稱“郵票法”) 。它基于自上而下的成本分?jǐn)偫砟睿瑢⒖偝杀酒骄謹(jǐn)偟絾挝浑娏炕蛉萘浚部煽紤]區(qū)域、電壓等級等差異。該方法能實現(xiàn)收支平衡，簡單、透明、穩(wěn)定，便于用戶理解和執(zhí)行，但不能提供較精確的位置信號。第二種是邊際成本法( 也稱“節(jié)點(diǎn)法”) 。它基于自下而上的成本分?jǐn)偫砟睿愿饔脩粜枨笞儎訉?dǎo)致的系統(tǒng)成本變化作為分?jǐn)傄罁?jù)，根據(jù)用戶對網(wǎng)絡(luò)的使用程度或投資責(zé)任，界定其應(yīng)分?jǐn)偟某杀尽Ｔ摲椒芴峁┹^精確的位置信號，但計算復(fù)雜，且因電網(wǎng)規(guī)模效應(yīng)顯著，邊際成本低于長期平均成本，按邊際成本分?jǐn)偀o法實現(xiàn)收支平衡。

實踐中輸電和配電成本分?jǐn)傄騻?cè)重目標(biāo)不同，方法也有一定差異性。輸電網(wǎng)絡(luò)涉及較大范圍的資源配置，成本分?jǐn)偢又匾曃恢眯盘枴Ｅ潆娋W(wǎng)絡(luò)覆蓋的地理范圍相對較小，但直接連接終端用戶，成本分?jǐn)偢匾暫唵我仔泻徒档蛨?zhí)行成本。輸電成本分?jǐn)傄话悴捎闷骄杀痉?分電壓等級或用戶類別)或“邊際成本法 + 平均成本法”。如，歐洲大部分國家(英國、瑞典、挪威、愛爾蘭、羅馬尼亞除外)、新西蘭、新加坡、俄羅斯及美國的加州、德州、新英格蘭采用平均成本法; 英國、挪威、瑞典、愛爾蘭、阿根廷、智利、巴西、澳大利亞、韓國采用邊際成本法，并結(jié)合使用平均成本法彌補(bǔ)收支不平衡。配電成本分?jǐn)傄话悴捎闷骄杀痉? 分電壓等級或用戶類別)。少數(shù)國家如瑞典和芬蘭，采用“平均成本法 + 邊際成本法”，以更好地反映用戶在配網(wǎng)中的位置差異。

2.各類用戶價格結(jié)構(gòu)的設(shè)計( 即電價表) 。電網(wǎng)的用戶既包括終端用戶，也包括發(fā)電用戶。終端用戶和發(fā)電用戶均需支付接入費(fèi)，即接入電網(wǎng)時發(fā)生的專用設(shè)備成本。除接入費(fèi)以外的共用網(wǎng)絡(luò)成本按上述方法分?jǐn)偟礁黝愑脩簟Ｔ诓捎眠呺H成本法分?jǐn)偝杀镜膰遥l(fā)電廠也需承擔(dān)部分共用成本，通常采取按容量付費(fèi)的形式。終端用戶分為工業(yè)用戶、商業(yè)用戶、居民用戶等，一定規(guī)模以上的工業(yè)和商業(yè)用戶執(zhí)行兩部制電價，按容量和用電量付費(fèi)，其中容量電費(fèi)收取的目的是收回因這些用戶而發(fā)生的固定成本; 其他用戶執(zhí)行單一電量價格( 按用電量)或加上月固定費(fèi)，月固定費(fèi)用于收回電表及安裝、計量和賬單等與用電量無關(guān)的固定支出。

定價( 包括規(guī)制模式和具體定價方法) 是輸配電價格規(guī)制的核心，但并非全部內(nèi)容。要形成科學(xué)合理的價格，還需系統(tǒng)性配套制度提供保障。

1.明晰的規(guī)則體系。在市場經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)品和服務(wù)價格的水平不僅影響被規(guī)制企業(yè)與消費(fèi)者間的利益關(guān)系，也因此影響買賣雙方的行為，進(jìn)而影響資源配置效率。因此，價格規(guī)制必須依“規(guī)”而為。這里的“規(guī)”包括兩個層次: 第一層次指相關(guān)法律明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及決策須遵循的程序等; 第二層次指具體的價格規(guī)制原則、方法及適用于具體規(guī)制對象的會計準(zhǔn)則等。

2.合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。規(guī)制機(jī)構(gòu)是公用事業(yè)規(guī)制的主體，其設(shè)置需考慮組織形式與獨(dú)立程度、職能配置、人員數(shù)量及構(gòu)成等因素。

在組織形式與獨(dú)立程度方面。按照與政府部委的隸屬關(guān)系和獨(dú)立程度，國外輸配電價格規(guī)制機(jī)構(gòu)可分為三類: 一是部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。目前在日本、古巴和阿根廷等少數(shù)國家，仍由部委的內(nèi)設(shè)部門直接規(guī)制相關(guān)行業(yè)，即所謂“政、監(jiān)合一”。這類部門既不是獨(dú)立法人，也沒有獨(dú)立決策權(quán)，在法律上不需承擔(dān)責(zé)任。二是半獨(dú)立機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定具有獨(dú)立決策權(quán)，但由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于部委下設(shè)機(jī)構(gòu)，或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由部長任命或提名產(chǎn)生，因此實際不能做到完全獨(dú)立于部委。三是獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。這類規(guī)制機(jī)構(gòu)在法律上為獨(dú)立法人，且與政府部委沒有隸屬關(guān)系，負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與政府部委無關(guān)，在法律規(guī)定范圍內(nèi)有獨(dú)立決策權(quán)，直接對國會或總統(tǒng)負(fù)責(zé)。盡管這類規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，但政府通過立法在規(guī)制中發(fā)揮重要作用。

在規(guī)制職能配置方面。價格規(guī)制是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的核心內(nèi)容，與質(zhì)量規(guī)制、準(zhǔn)入退出規(guī)制、投資規(guī)制密不可分，因此，大部分國家由統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對于中央與地方的縱向配置，英國等國實行垂直規(guī)制模式，同一規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中央和地方層面的規(guī)制; 美國、澳大利亞、加拿大等國實行中央與地方分層規(guī)制模式，跨區(qū)的規(guī)制事務(wù)由國家規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而區(qū)域內(nèi)的價格規(guī)制由地方規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

在規(guī)制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量及構(gòu)成方面。價格規(guī)制涉及經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、技術(shù)、法律等多個專業(yè)領(lǐng)域，為履行規(guī)制職能，就要求規(guī)制機(jī)構(gòu)有相應(yīng)數(shù)量的專家。規(guī)制機(jī)構(gòu)需要處理大量的日常規(guī)制事務(wù)，這就要求配備相應(yīng)數(shù)量的工作人員。

3.專用的規(guī)制會計制度。鑒于成本信息在價格規(guī)制中的重要性，目前大部分國家的規(guī)制機(jī)構(gòu)建立了專門的適應(yīng)電網(wǎng)價格規(guī)制需要的會計制度。如，英國電力規(guī)制機(jī)構(gòu)在實行激勵性規(guī)制的初期，由于沒有充分理解統(tǒng)一規(guī)制成本的基礎(chǔ)性意義，在運(yùn)行和投資成本方面存在嚴(yán)重信息不對稱，使企業(yè)利用其信息優(yōu)勢獲得高額利潤，因此，英國規(guī)制機(jī)構(gòu)從2004年開始建立了更為詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)化定價成本會計和報表系統(tǒng)。美國是實行回報率規(guī)制歷史最悠久的國家之一，部分州早在 20 世紀(jì)40年代就建立了專門的電力行業(yè)成本規(guī)制制度，目前聯(lián)邦能源規(guī)制委員會制定了統(tǒng)一的規(guī)制系統(tǒng)。澳大利亞、加拿大、菲律賓等國家和地區(qū)也均建立了規(guī)制會計制度。

規(guī)制會計制度的核心是規(guī)制會計準(zhǔn)則。準(zhǔn)則內(nèi)容主要包括成本分類規(guī)則及具體的歸集口徑和要求，基本原則是反映生產(chǎn)過程的特點(diǎn)和成本發(fā)生的原因、用途。規(guī)制會計準(zhǔn)則以通用會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，當(dāng)發(fā)生沖突時，以規(guī)制會計準(zhǔn)則為準(zhǔn)。規(guī)制會計準(zhǔn)則與通用會計準(zhǔn)則的不同之處在于，前者服務(wù)于價格規(guī)制，其中的定價成本是企業(yè)與提供受規(guī)制服務(wù)相關(guān)，且必須經(jīng)規(guī)制機(jī)構(gòu)允許通過價格收回的成本;后者的對象是企業(yè)實際發(fā)生的全部成本，以合法性審查和防止企業(yè)偷稅漏稅為目的。

4.公開透明、多方參與的核價程序。國外大部分國家和地區(qū)建立了周期性的價格核定機(jī)制，核定過程公開透明，充分征求利益相關(guān)方的意見。以英國2010～2015年配電價格核定(DPCR5)為例，整個過程對相關(guān)利益方公開，包括消費(fèi)者及授權(quán)代表、配電運(yùn)營商、獨(dú)立配電運(yùn)營商、配電網(wǎng)絡(luò)所有者、輸電所有者、發(fā)電商、供電商等，詳細(xì)公布決策的理由、證明材料、分析方法，便于配電企業(yè)和相關(guān)利益方充分 了解決策過程，并廣泛征求意見，使各方利益能夠充分表達(dá)。由于信息不對稱，相對于經(jīng)營者，消費(fèi)者始終處于弱勢地位，如果消費(fèi)者沒有組織起來，力量對比就更為懸殊。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有專職的消費(fèi)者保護(hù)部門，在經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、技術(shù)、法律等方面給予消費(fèi)者專業(yè)幫助，使消費(fèi)者能有效參與相關(guān)決策，如 2007 年成立了代表消費(fèi)者利益、由6名專家組成的專家小組。一些大工業(yè)用戶也會有效組織起來，成立消費(fèi)者協(xié)會，與壟斷性企業(yè)抗衡; 聘請經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師，長期跟蹤研究壟斷性企業(yè)的運(yùn)營情況，以便在需要捍衛(wèi)自身利益時，能及時提供專業(yè)的有說服力的證詞。配電價格核定中的零售商以及輸電價格核定過程中的配電商、發(fā)電商也是利益相關(guān)方，這些專業(yè)用戶有能力代表用戶參與決策過程。

表2 英國第5個配電價格控制周期(2010～2015年，DPCR5)過程

資料來源: 英國天然氣與電力市場辦公室。

5.動態(tài)成本監(jiān)測和定期評估。在兩次周期性價格核定期間(如5年) ，為更好地滿足相關(guān)利益方的需求，規(guī)制機(jī)構(gòu)通常持續(xù)跟蹤監(jiān)測企業(yè)的成本和績效表現(xiàn)。如，英國的規(guī)制機(jī)構(gòu)每年發(fā)布企業(yè)提交信息格式的規(guī)定，要求企業(yè)按要求提交年度報告并向相關(guān)利益方公布，各方就相關(guān)內(nèi)容和形式進(jìn)行討論，在必要時修改和完善相關(guān)政策。對于企業(yè)提交的年度成本報告，規(guī)制機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果形成年度成本評估報告，并在官方網(wǎng)站公開。由于有完備的成本報表系統(tǒng)及相關(guān)信息支持，并采用定量化的成本比較模型，規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者能全面掌握企業(yè)成本信息，有利于約束企業(yè)成本，并為周期性價格制定提供基礎(chǔ)。

二、我國輸配電價格改革的基本思路

1.按電網(wǎng)層級或經(jīng)營主體，將輸配電價格分為跨區(qū)跨省輸電價格、省級電網(wǎng)服務(wù)價格、獨(dú)立配電網(wǎng)服務(wù)價格。目前，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司的總部和各省公司均為獨(dú)立法人，各自提供的產(chǎn)品也有明確分界。如，跨區(qū)跨省特高壓線路、西電東送線路、跨省共用網(wǎng)絡(luò)由總部經(jīng)營，省內(nèi)輸、配電服務(wù)由各省公司提供。因此，價格應(yīng)分別設(shè)置。在此輪電改中成立的獨(dú)立配電區(qū)，未來將逐步增多，其提供的配電產(chǎn)品價格也屬于政府規(guī)制范圍，也需反映在重構(gòu)后的輸配電價格體系中。

2.省級電網(wǎng)服務(wù)價格區(qū)分輸電和配電兩類。輸電和配電價格分別是電力批發(fā)市場和零售市場的“過網(wǎng)費(fèi)”，必須單獨(dú)定價，才能適應(yīng)電力市場化改革的需要。因為我國省級電網(wǎng)企業(yè)向“大用戶直接交易”“新增獨(dú)立配電網(wǎng)”提供的過網(wǎng)服務(wù)都是輸電服務(wù)，其收取的費(fèi)用仍采用“輸配電價”概念，容易引發(fā)歧義。此外，各省電網(wǎng)雖然主要由省級電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營，但輸電和配電有明確的功能區(qū)分，且各配網(wǎng)的投資、運(yùn)營已分開核算和考核，部分地市和縣電網(wǎng)仍保留獨(dú)立子公司。因此，應(yīng)在省級電網(wǎng)中明確區(qū)分輸電與配電價格。可按功能和電壓等級劃分輸電和配電服務(wù)，省級電網(wǎng)中連接各地市配網(wǎng)的主網(wǎng)架為輸電網(wǎng)絡(luò)，其余為配電網(wǎng)絡(luò)。

表 3 重構(gòu)后的輸配電價格體系

3.輸(配)電價格應(yīng)由輸(配)電接入價和輸(配)電共用網(wǎng)絡(luò)價格構(gòu)成。用戶接入系統(tǒng)時產(chǎn)生的一次性費(fèi)用，有明確的受益對象，應(yīng)通過輸電接入價、配電接入價收回。接入價的收取對象不僅包括發(fā)電廠，還包括終端用戶。共用網(wǎng)絡(luò)成本應(yīng)由所有用戶共同負(fù)擔(dān)，可分別通過輸電共用網(wǎng)絡(luò)價格(簡稱輸電價)和配電共用網(wǎng)絡(luò)價格(簡稱配電價)收回。同時，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，接入價分為淺度和深度兩種:淺度接入價只收取直接連接設(shè)備費(fèi)用，其余接入成本通過共用網(wǎng)絡(luò)輸電價格收回;深度接入價除收取直接連接設(shè)備費(fèi)用外，還收取部分或全部因接入而導(dǎo)致的系統(tǒng)成本。考慮到后者計算復(fù)雜，易引發(fā)爭議，且執(zhí)行成本較高，我國現(xiàn)階段可實行淺度接入價制度。

現(xiàn)階段，受諸多條件限制，“上限制”在我國較難推行。因為“上限制”雖然激勵程度和效率高于回報率規(guī)制，但對規(guī)制經(jīng)驗和能力、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面要求更高，實施成本和風(fēng)險也更高。此外，“上限制” 需要設(shè)置較長的規(guī)制周期(一般5年左右)才會產(chǎn)生預(yù)期的激勵作用，而未來5年我國國民經(jīng)濟(jì)走勢和國企改革、電力體制改革走向及進(jìn)程均具有不確定性。此外，我國CPI等相關(guān)物價指數(shù)與電網(wǎng)企業(yè)成本相關(guān)性不明顯，相關(guān)定價參數(shù)很難確定，不僅談判成本過高，而且可能導(dǎo)致誤差過大。

1.我國可試行的準(zhǔn)許收入(平均價格)管制模型框架。(見表4)

表 4 我國輸配電準(zhǔn)許收入( 或平均價格) 的管制模型框架

為此，須對項目投資成本實施全過程監(jiān)控。企業(yè)在提交計劃投資成本時，為通過成本—收益測試，可能降低投資預(yù)算，實際工程造價可能大幅超出預(yù)算。因此，電價主管部門須對項目投資成本進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，要求企業(yè)定期提交項目進(jìn)度和已發(fā)生的成本;對大型項目須在項目竣工后對投資成本進(jìn)行審慎性評估，企業(yè)需要證明投資項目確實用于提供服務(wù)，并提交詳細(xì)的實際投資成本報告，解釋實際投資與計劃投資的差異及原因，否則超支部分不予計入下一周期價格，而全部由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)。

對當(dāng)前爭議較大的重要參數(shù)取值，也應(yīng)采取有實際約束力的處理方式: 一是政策性有效資產(chǎn)不予計提收益。政策性有效資產(chǎn)指來自農(nóng)網(wǎng)改造等專項中央財政資金和地方財政資金形成的資產(chǎn)，其不屬于電網(wǎng)企業(yè)商業(yè)運(yùn)營資金，因而不應(yīng)計提收益。二是債務(wù)資本收益率按電網(wǎng)企業(yè)實際融資結(jié)構(gòu)和利率確定。原因是電網(wǎng)企業(yè)債務(wù)資金來源于長期借款、短期借款、企業(yè)債券等多種方式，按實際結(jié)構(gòu)和利率核定有利于降低債務(wù)資本收益率。三是按與電力需求增長和供電質(zhì)量提高相匹配的原則，確定允許計入下一周期價格的投資成本。目前，因職能分散，加上電網(wǎng)投資規(guī)劃和項目審批未對成本和價格的影響給予足夠重視，因而需在價格規(guī)制中引入投資成本約束機(jī)制。除來自政府為實現(xiàn)公益目的而全額撥款的投資外，其余投資最終都要由消費(fèi)者付費(fèi)。為保護(hù)消費(fèi)者利益，投資成本如何計入價格成為價格規(guī)制的重要內(nèi)容。從消費(fèi)者角度看，電網(wǎng)企業(yè)合理投資的用途有兩項: 一是滿足負(fù)荷增長需要，二是將供電質(zhì)量提高到合格水平。因此，計入下一周期的投資成本，應(yīng)按與需求增長和供電質(zhì)量提高相匹配或適當(dāng)提高的原則確定，這也符合在不同時期用戶間公平分?jǐn)偝杀镜脑瓌t。

2.在回報率規(guī)制模型的基礎(chǔ)上可引入一定激勵因素。盡管我國近期仍應(yīng)試行回報率管制模型，但可將較多的激勵因素引入其中: 一是引入“加權(quán)平均資本成本(WACC)”，以激勵電網(wǎng)公司提高融資效率、降低融資成本。二是規(guī)制周期可由傳統(tǒng)回報率管制的一年延長至三年。期間的新增修理費(fèi)、材料費(fèi)與新增固定資產(chǎn)掛鉤且設(shè)定上限，以促使電網(wǎng)企業(yè)為獲得降成本所產(chǎn)生的收益而提高運(yùn)行維護(hù)效率。三是周期內(nèi)各年核定價格不隨實際成本變化調(diào)整。回報率規(guī)制中設(shè)定的準(zhǔn)許回報率，并非保證回報率，企業(yè)實際利潤率高低取決于其成本降低的幅度，直至下一次價格調(diào)整，因而也能起到一定激勵作用，并且調(diào)整周期越長，激勵作用越大。四是建立特殊成本單獨(dú)處理機(jī)制。對一些特殊的不可預(yù)測的政策性成本，由電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)記錄，在下一周期調(diào)整價格時予以補(bǔ)償。五是實際收入與準(zhǔn)許收入的偏差不予調(diào)整。準(zhǔn)許收入是定價的目標(biāo)收入，當(dāng)實際電量與預(yù)測電量產(chǎn)生偏差時，實際收入將相應(yīng)偏離準(zhǔn)許收入。預(yù)測電量和負(fù)荷增長是確定投資計劃的重要依據(jù)，為防止電網(wǎng)企業(yè)夸大預(yù)測電量進(jìn)而夸大預(yù)測投資，實際收入與準(zhǔn)許收入的偏差應(yīng)不予調(diào)整。六是引入投資成本信息激勵機(jī)制。為約束電網(wǎng)企業(yè)虛報投資、夸大成本，激勵其提高投資預(yù)測的準(zhǔn)確度，可考慮引入信息激勵機(jī)制。企業(yè)實際投資與預(yù)測投資的差別越小，如果在5%以內(nèi)，企業(yè)可獲獎勵，通過提高下一周期準(zhǔn)許收益率一定百分比實現(xiàn)。反之，如果誤差超過5%，須相應(yīng)扣減準(zhǔn)許收益率，且誤差越高，扣減幅度越大。

由于不同類終端用戶之間因用電特性和接入的電壓等級不同，對電網(wǎng)的成本耗費(fèi)也不同，所以合理的價格結(jié)構(gòu)應(yīng)反映這些成本差異，以促進(jìn)“路網(wǎng)”合理布局、建設(shè)和使用。建立與分類用戶成本相適應(yīng)的價格結(jié)構(gòu)，要基于用戶的消費(fèi)特性，公平分?jǐn)偤头从吵杀尽ｋ娋W(wǎng)大部分成本為固定成本，且主要取決于高峰負(fù)荷需求。目前，已試點(diǎn)的地區(qū)輸配電共用網(wǎng)絡(luò)成本分?jǐn)傄杂秒娏繛榛A(chǔ)，不僅計算復(fù)雜，而且不能反映成本特性。建議按以下思路進(jìn)行設(shè)計:

1.簡化電壓等級，調(diào)整用戶分類。目前，輸配電價按電網(wǎng)實際電壓等級分類，包括500千伏、220千伏、110千伏、35千伏、10千伏、1 千伏及以下。為降低測算工作量和執(zhí)行成本，一些用戶數(shù)量較少的電壓等級可以合并，如500千伏和220千伏、35千伏和10千伏。目前，用戶分類包括大工業(yè)用戶、一般工商業(yè)用戶、居民用戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用戶，但一般工商業(yè)中的工業(yè)和商業(yè)用戶的負(fù)荷特性差別較大，也應(yīng)分為兩個類別。

2.基于高峰負(fù)荷責(zé)任分?jǐn)傒斉潆姵杀尽８叻遑?fù)荷是影響電網(wǎng)成本最主要的因素，國外大都以此為依據(jù)分?jǐn)偝杀尽Ｎ覈蟛糠值貐^(qū)智能電表覆蓋率已達(dá)90%以上，基本具備了按高峰負(fù)荷分?jǐn)偝杀镜臈l件。可先統(tǒng)計月最高負(fù)荷及對應(yīng)小時各電壓等級負(fù)荷、各類用戶負(fù)荷，所得各類數(shù)據(jù)再分別取12個月平均值或3個高峰月平均值。智能電表覆蓋率較低地區(qū)，可用安裝容量代替高峰負(fù)荷。

3.堅持并完善兩部制電價制度。目前，我國只有大工業(yè)用戶執(zhí)行兩部制電價，且?guī)资晡醋稣{(diào)整，實際執(zhí)行中爭議較大。接下來的改革應(yīng)從以下三方面推進(jìn): 一是將目前大工業(yè)用戶電價中的“基本電費(fèi)”正式更名為“容量電價”，這可避免歧義且便于執(zhí)行。二是將兩部制價格實施范圍擴(kuò)大到一般工商業(yè)用戶，一定容量以上的工商業(yè)用戶必須執(zhí)行兩部制電價。三是將容量電價分為合同容量和非合同容量兩部分，且合同容量價格低于非合同容量價格。合同容量為電力用戶和電網(wǎng)企業(yè)約定的容量，如果實際容量高于合同容量，高出部分執(zhí)行非合同容量價格。

4.盡快取消交叉補(bǔ)貼。工商電價對居民和農(nóng)業(yè)電價的交叉補(bǔ)貼效率較低，不僅增加了工商企業(yè)的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，還造成對中高收入家庭的補(bǔ)貼，扭曲了“過網(wǎng)費(fèi)”信號，影響電力市場公平競爭，應(yīng)盡快取消。此外，不同地區(qū)之間的電價交叉補(bǔ)貼也應(yīng)加快改革進(jìn)程。相關(guān)配套措施如下:

首先，完善居民階梯電價政策，取消對中高收入群體的電價補(bǔ)貼。我國居民階梯電價已全面實施，該政策的目標(biāo)是在保持居民電價整體水平與用電成本相符的同時，通過居民內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，保障基本用電需求。但第一檔覆蓋范圍達(dá)90%～95% ，第三檔電價也未達(dá)到居民合理電價水平，因而仍需工商業(yè)電價進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。應(yīng)以保障居民家庭基本用電需求為原則，大幅降低第一檔電量覆蓋人群比例，相應(yīng)擴(kuò)大第二檔電量覆蓋人群比例; 第一檔電價維持不變或降低，第二檔電價按居民平均成本定價，通過第三檔電價對第一檔電價進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。在用戶間交叉補(bǔ)貼取消前，也需測算并公布交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為電力交易提供公平透明的“過網(wǎng)費(fèi)”。根據(jù)居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際電價與合理電價的差額，計算需要補(bǔ)貼的交叉補(bǔ)貼總額，進(jìn)而計算出其他用戶單位電量需承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(據(jù)估算約為0.07元/千瓦時)。工商業(yè)用戶輸配電價由合理輸配電價和應(yīng)承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼加價構(gòu)成，所有工商業(yè)用戶執(zhí)行統(tǒng)一的交叉補(bǔ)貼加價標(biāo)準(zhǔn)。

其次，省級電網(wǎng)企業(yè)之間“東西幫扶”形成的“援助資產(chǎn)”，按無償捐贈方式處理。不同省份之間的電價交叉補(bǔ)貼，很大一部分來自國家電網(wǎng)公司內(nèi)部東部電網(wǎng)援建西部電網(wǎng)形成的資產(chǎn)，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于援助省。按照省級電網(wǎng)輸配電價改革試點(diǎn)方案，產(chǎn)權(quán)和用途必須一致才可納入輸配電價，因此，援建資產(chǎn)無法納入援助省電價。可考慮由援助省將這些資產(chǎn)無償捐贈給被援助省，但不計提折舊和收益。這既有利于理順援助省電價，也有利于降低對被援助省電價的影響。

最后，盡快設(shè)立電力普遍服務(wù)基金。將低收入群體和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的電力供應(yīng)納入電力普遍服務(wù)基金范圍。電力普遍服務(wù)基金所需資金來源于全國范圍的電價統(tǒng)一加價。設(shè)立低收入群體電價支持項目，符合條件的居民(如低保戶等)可申請獲得電價補(bǔ)助。在提高資金使用效率的前提下，通過電力普遍服務(wù)基金加大對偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)和改造的支持力度。

（四）建立電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制會計準(zhǔn)則

在輸配電價格規(guī)制中，成本規(guī)制是約束壟斷性企業(yè)成本支出及制定合理的分類用戶價格的基礎(chǔ)。而通用的會計準(zhǔn)則不能滿足價格規(guī)制對成本信息的要求，因此，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家如美國、英國、澳大利亞等及一些發(fā)展中國家如菲律賓、巴西等，均分別對電力、天然氣、供水等受規(guī)制行業(yè)建立了規(guī)制會計準(zhǔn)則。(以英國為例，在最初引入“上限制”規(guī)制時，由于沒有充分理解統(tǒng)一規(guī)制會計準(zhǔn)則的意義，英國規(guī)制機(jī)構(gòu)在運(yùn)行和投資成本方面存在嚴(yán)重信息不對稱，使企業(yè)利用其信息優(yōu)勢獲得了高額利潤。因此，英國規(guī)制機(jī)構(gòu)從 2004 年開始建立更為詳細(xì)的輸電和配電企業(yè)規(guī)制會計準(zhǔn)則。)我國已進(jìn)入中上等收入國家行列，對自然壟斷企業(yè)成本的分類、核算，卻仍沿襲按企業(yè)通用財務(wù)準(zhǔn)則分類及核算的落后辦法，導(dǎo)致對被管制企業(yè)成本的監(jiān)審十分困難。已出臺的定價成本監(jiān)審辦法，也因沒有行業(yè)規(guī)制會計準(zhǔn)則為依據(jù)，作用空間有限。要使我國輸配電價格改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，最重要的基礎(chǔ)條件就是建立電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制會計準(zhǔn)則。該規(guī)制會計準(zhǔn)則應(yīng)包括以下三方面內(nèi)容: 一是明確規(guī)制會計準(zhǔn)則的法律效力。規(guī)制會計準(zhǔn)則是價格規(guī)制的一部分，必須由價格主管部門制定。當(dāng)規(guī)制會計準(zhǔn)則與通用會計準(zhǔn)則規(guī)定不一致時，須以規(guī)制會計準(zhǔn)則為準(zhǔn)，電網(wǎng)企業(yè)必須按規(guī)制會計準(zhǔn)則要求歸集成本信息。二是對電網(wǎng)企業(yè)各項業(yè)務(wù)實行財務(wù)分離。即跨區(qū)、跨省業(yè)務(wù)以及省內(nèi)輸電、配電、售電業(yè)務(wù)的成本分別統(tǒng)計，從而為制定各類輸配電價格標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)。三是基于用途和功能對固定資產(chǎn)和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)進(jìn)行分類，以反映成本發(fā)生的原因和用途，為判斷成本發(fā)生的合理性提供基礎(chǔ)。同時，詳盡規(guī)定每一成本科目的內(nèi)涵、外延及歸集、核算要求。

定價成本定期報送、評估和公開是核定價格的重要制度保障，(如，美國聯(lián)邦能源管制委員會規(guī)定，全國規(guī)模以上電力企業(yè)每個季度、每年必須提交管制會計報告。該管制會計報告中的報表及科目設(shè)置，從價格規(guī)制的需要出發(fā)自成一套體系，由 66 個表格構(gòu)成，每一個表格還有進(jìn)一步的詳細(xì)分類，便于規(guī)制機(jī)構(gòu)了解企業(yè)的成本及其他相關(guān)信息。)但目前我國尚未作出相應(yīng)規(guī)定和安排。已試點(diǎn)地區(qū)暫定輸配電價格核定周期為3年，以歷史和預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。然而，企業(yè)實際投資、運(yùn)行成本、售電量等可能會偏離核價參數(shù)，這將直接影響下一周期的價格水平。為降低信息不對稱程度，在規(guī)制周期內(nèi)，價格主管部門需對企業(yè)投資、成本、運(yùn)行等相關(guān)影響價格的信息進(jìn)行全方位的動態(tài)監(jiān)測和評估，并組織發(fā)布年度評估報告，以強(qiáng)化對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束。

首先，制定電網(wǎng)企業(yè)定期提交信息的統(tǒng)一模板。對影響輸配電價格核定的關(guān)鍵參數(shù)(投資計劃完成情況、新增固定資產(chǎn)、職工薪酬、借款情況、關(guān)聯(lián)交易情況等)，要求企業(yè)定期提交支出進(jìn)度、預(yù)期年度支出及其與核價數(shù)據(jù)的偏差，從而加強(qiáng)對企業(yè)成本的動態(tài)監(jiān)測。以對價格水平影響最大的投資成本為例，“規(guī)模以上工程投資計劃及完成進(jìn)度表”提交的周期為季度、半年、年度，內(nèi)容至少應(yīng)包括: 工程名稱、工程描述(共用網(wǎng)絡(luò)投資、接入系統(tǒng)等)、工程類型( 新建、更新、改造等)、開工日期、計劃竣工日期、完成狀態(tài)、投資預(yù)算、本年投資計劃、本報告期完成投資、本年累計完成投資、本年預(yù)計后期投資、本年預(yù)計/實際投資、本年預(yù)計/實際投資與投資計劃的偏差、本年投資計劃與預(yù)計/實際投資偏差原因、工程累計完成投資進(jìn)度。同時，各級電網(wǎng)企業(yè)有大量附屬企業(yè)，關(guān)聯(lián)交易數(shù)量龐大，直接關(guān)系到能否控制電價的整體水平。“全資、控股等關(guān)聯(lián)企業(yè)及關(guān)聯(lián)交易概況”提交的周期為一年一次，內(nèi)容至少應(yīng)包括:關(guān)聯(lián)企業(yè)名稱、關(guān)聯(lián)企業(yè)概況(關(guān)聯(lián)企業(yè)類型、主營業(yè)務(wù)、股權(quán)比例)、關(guān)聯(lián)交易總量及規(guī)模以上關(guān)聯(lián)交易明細(xì)(交易內(nèi)容、時間、數(shù)量、金額)。

其次，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對電網(wǎng)企業(yè)提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行年度評估，并發(fā)布年度成本評估報告，內(nèi)容包括電網(wǎng)企業(yè)是否按要求歸集和提交數(shù)據(jù)、實際成本與核價時預(yù)測成本的偏差以及偏差發(fā)生的原因等，其中一些商業(yè)敏感信息經(jīng)規(guī)制機(jī)構(gòu)同意，可不予公布，但須在評估報告中說明理由。

在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，輸配電行業(yè)的價格、成本、投資、質(zhì)量、準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制職能大多集中于同一機(jī)構(gòu)。這是因為，盡管價格規(guī)制是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的核心內(nèi)容，但價格的核定必須以成本為基礎(chǔ)，而投資決定了絕大部分成本，而且企業(yè)也可能通過降低質(zhì)量來降低成本。而在我國，這些職能分散于多個政府部門: 物價部門核定價格，能源主管部門核定投資，能源監(jiān)管部門監(jiān)管質(zhì)量，電網(wǎng)企業(yè)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)及考核由國資委負(fù)責(zé)，但各部門之間協(xié)調(diào)不足。此外，電網(wǎng)企業(yè)價格、投資管制在我國被認(rèn)為是“計劃經(jīng)濟(jì)的尾巴”，且近年機(jī)構(gòu)改革中人員編制不斷被壓縮，相關(guān)人員對必備的知識技能掌握有限。可見，政府規(guī)制職能分散和力量不足，是造成我國電網(wǎng)企業(yè)成本和整體價格水平難以有效控制的重要原因。為此建議:

1.對相關(guān)政府職能進(jìn)行整合，設(shè)立職能完備的規(guī)制機(jī)構(gòu)。關(guān)于中央政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立，主要有兩個方案可供選擇: 一是成立若干個分行業(yè)的專業(yè)性管制機(jī)構(gòu)(如電力監(jiān)管委員會、電訊監(jiān)管委員會、鐵路運(yùn)輸監(jiān)管委員會等)。這類似于目前美、英等國的設(shè)置方式，其優(yōu)點(diǎn)是有利于管理知識專業(yè)化和管理層集中精力，使監(jiān)管更為精細(xì)。二是成立綜合性規(guī)制機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)能源、交通、電訊、文教與醫(yī)療、政府規(guī)費(fèi)等職能部門。其優(yōu)點(diǎn)在于: 有利于規(guī)制資源共享，降低規(guī)制成本; 各行業(yè)規(guī)制間的協(xié)調(diào)性較好; 能更好地保持與被規(guī)制行業(yè)間的獨(dú)立性。該機(jī)構(gòu)可借鑒德國等國模式(經(jīng)濟(jì)部下設(shè)綜合性規(guī)制機(jī)構(gòu))，由相關(guān)部委代管，如目前國家發(fā)改委代管國家糧食局的形式。由于三個關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)規(guī)制職能中的兩項(價格規(guī)制、投資規(guī)制)以及能源行業(yè)質(zhì)量規(guī)制職能目前都由國家發(fā)改委執(zhí)行，因而對于后種設(shè)置方式，內(nèi)部部門間職能整合難度可能較小。關(guān)于地方規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)以省、市物價局(發(fā)改委) 與省、市建設(shè)部門的市政管理機(jī)構(gòu)的整合為基礎(chǔ)，組建綜合性省級規(guī)制機(jī)構(gòu)，并在各地市設(shè)立垂直分支機(jī)構(gòu)。

2.充實規(guī)制機(jī)構(gòu)人員力量并加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)。配備足夠數(shù)量的規(guī)制人員，專業(yè)構(gòu)成應(yīng)覆蓋規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財務(wù)專家、工程師、法律專家等。可探索市場化聘任機(jī)制，吸引熟悉被規(guī)制行業(yè)的業(yè)內(nèi)人員進(jìn)入規(guī)制機(jī)構(gòu)。增加規(guī)制機(jī)構(gòu)人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，為聘請國內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)有效參與決策提供經(jīng)費(fèi)支持。加強(qiáng)規(guī)制業(yè)務(wù)培訓(xùn)及與國外規(guī)制機(jī)構(gòu)和國際組織的交流，提高規(guī)制人員素質(zhì)。

輸配電價格的制定和調(diào)整，直接關(guān)系電網(wǎng)公司與用戶及各利益相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。為有效平衡各方利益關(guān)系，公眾的有效參與非常必要。目前，我國電網(wǎng)企業(yè)組織程度高、談判能力強(qiáng)、參與程度高，而消費(fèi)者既缺乏有效參與的途徑，也因過于缺乏組織性而不具備參與能力。為此，應(yīng)完善周期性核定價格程序，并有效組織消費(fèi)者，使之參與周期性價格制定(調(diào)整)過程，以提高輸配電定價的公開、透明程度。

1.完善周期性核定價格程序。可將此程序分為以下三個階段:

第一階段: 規(guī)制機(jī)構(gòu)啟動周期性核價程序，征求意見后形成正式方案。在下一核價周期開始一年前，規(guī)制機(jī)構(gòu)發(fā)布下一周期核價方案，通過網(wǎng)站等途徑公開征求意見，并形成正式方案，內(nèi)容包括控制價格整體水平的模型、核定準(zhǔn)許收入各項參數(shù)的詳細(xì)方法及在用戶間分?jǐn)偝杀镜姆椒ā?/p>

第二階段: 電網(wǎng)企業(yè)按相關(guān)要求提交數(shù)據(jù)和證明材料，并承擔(dān)“舉證責(zé)任”。要求電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)，按調(diào)價方案規(guī)定的原則和方法，提交預(yù)測成本數(shù)據(jù)、未來3年各年的準(zhǔn)許收入需求和平均價格水平，并提交支持預(yù)測成本和每一項定價參數(shù)的證明和支持材料，(如，美國加州 SCE 公司為支持其在價格案件中提出的調(diào)價申請，提交了數(shù)千頁的證明和支持文件。)即由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)“舉證責(zé)任”，而不是目前由價格部門去尋找“核減成本”的依據(jù)，這不僅工作量大，而且效果差，部分電網(wǎng)企業(yè)甚至不配合提供數(shù)據(jù)。

第三階段: 規(guī)制機(jī)構(gòu)組織評估和審查，結(jié)合相關(guān)利益方建議作出最終決定。規(guī)制機(jī)構(gòu)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對電網(wǎng)企業(yè)提交的方案和證明材料進(jìn)行評估，其他利益相關(guān)方也可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對關(guān)鍵參數(shù)提出意見和建議。規(guī)制機(jī)構(gòu)綜合其聘請的專業(yè)機(jī)構(gòu)的結(jié)論和其他利益相關(guān)方提出的意見，作出最終決定。根據(jù)國外經(jīng)驗，通常電網(wǎng)企業(yè)提交的方案與最終批準(zhǔn)方案會有較大差異。這一過程借助各方力量，提高了與電網(wǎng)企業(yè)制衡的能力。

2.提高消費(fèi)者的組織程度和參與能力。上述程序的設(shè)置使消費(fèi)者具備了參與決策的條件，然而電價規(guī)制涉及電力技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、會計、法律等多個專業(yè)，相對于經(jīng)營者，消費(fèi)者始終處于弱勢地位，如果消費(fèi)者沒有組織起來，力量對比就更為懸殊。因此，可在規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的消費(fèi)者保護(hù)部門，在經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、技術(shù)、法律等專業(yè)方面給予消費(fèi)者幫助，使消費(fèi)者能有效參與相關(guān)決策。此外，應(yīng)有計劃地鼓勵各行業(yè)協(xié)會作為消費(fèi)者一方參與決策，以提高消費(fèi)者與被管制企業(yè)談判的能力。

1.同步建立規(guī)范的銷售側(cè)電價形成機(jī)制。目錄電價指非市場化終端用戶從電網(wǎng)企業(yè)購電的價格，我國尚未建立明確的定調(diào)價機(jī)制。省級電網(wǎng)輸配電價核定后，為保障核定價格的執(zhí)行并建立合理的銷售電價機(jī)制，需同步建立目錄電價定調(diào)價機(jī)制，即各類用戶終端電價由電網(wǎng)企業(yè)平均購電價格、該類用戶輸配電價、基金和附加構(gòu)成，并隨平均購電價格、輸配電價變化定期調(diào)整，調(diào)整周期初期可暫定為1年。

2.推進(jìn)電網(wǎng)規(guī)劃與項目審批制度改革。在未來電量增長預(yù)期下降的背景下，電網(wǎng)投資增幅卻居高不下，這是導(dǎo)致整體價格水平難控的最主要原因。國外電網(wǎng)項目的規(guī)劃、投資以成本—收益分析為基礎(chǔ)，在核定價格時還會對投資項目逐一進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測試，如果未能通過測試，則不允許計入價格。我國目前相關(guān)職能分散于多個部門，約束電網(wǎng)有效投資，需價格、能源、投資主管部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合。

首先，建立政府主導(dǎo)下的電網(wǎng)規(guī)劃多方參與體制。能源主管部門應(yīng)切實擔(dān)負(fù)制定電網(wǎng)規(guī)劃職責(zé)，改變目前由電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)規(guī)劃的局面。制定科學(xué)合理的電網(wǎng)規(guī)劃，需要掌握電網(wǎng)運(yùn)行信息，最有優(yōu)勢的機(jī)構(gòu)是電網(wǎng)內(nèi)部的調(diào)度部門，這也是電網(wǎng)企業(yè)能主導(dǎo)規(guī)劃的主要原因之一。而調(diào)度是電力系統(tǒng)的公共部門，在電力市場化改革的國家，或成立獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃和調(diào)度，或仍內(nèi)設(shè)于輸電公司，但輸電公司在產(chǎn)權(quán)上獨(dú)立于其他環(huán)節(jié)。我國電網(wǎng)企業(yè)輸、配、售高度一體化，此次電力體制改革中，調(diào)度職能仍未剝離。為保證電網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)合理，同時促進(jìn)電力市場化改革順利推進(jìn)，最理想的方案是在下一步改革中剝離電網(wǎng)的調(diào)度職能，設(shè)立非贏利的獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)，由其組織市場成員共同形成規(guī)劃。在此之前，應(yīng)由能源主管部門加強(qiáng)對規(guī)劃的主導(dǎo)，形成公開透明的規(guī)劃制定程序，充分征求利益相關(guān)方意見，并充分考慮規(guī)劃對未來電價的影響。

其次，項目審批應(yīng)基于“成本—收益”分析。項目投資成本最終需計入電價，由電力用戶承擔(dān)，因而判斷該投資必要性的最重要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)性。為此，對于一定規(guī)模以上的項目，應(yīng)要求電網(wǎng)企業(yè)在提交立項申請時附加詳細(xì)的成本—收益分析報告，須能證明該項目的必要性且預(yù)期收益高于成本。在此基礎(chǔ)上，能源主管部門還應(yīng)組織專家或獨(dú)立機(jī)構(gòu)(包括技術(shù)、價格和財務(wù)專家)對該項目做成本—收益關(guān)系評估。 最后，公益性投資應(yīng)由財政支持并須保證效率。“農(nóng)網(wǎng)改造”的目的是擴(kuò)大電力服務(wù)范圍，屬于公益性投資，應(yīng)由中央財政予以支持。“東西幫扶”等由發(fā)達(dá)地區(qū)支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的電網(wǎng)投資，也應(yīng)視為“轉(zhuǎn)移支付”，不應(yīng)要求投資回報。此外，公益性投資金也應(yīng)保證投資效率，加強(qiáng)成本—收益分析。如，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)人口稀少，長距離架設(shè)線路成本過高，不宜由電網(wǎng)供電，而應(yīng)與“新能源扶貧”統(tǒng)籌安排，支持建設(shè)小型風(fēng)電、光伏等新能源項目，必要時還可配套安裝小型儲能裝置。

3.推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)考核和薪酬制度改革。國資委對國有企業(yè)的管理應(yīng)區(qū)分管制性行業(yè)和競爭性行業(yè)。管制性行業(yè)是受政府管制的行業(yè)，如電網(wǎng)企業(yè)，目前資產(chǎn)規(guī)模、電量、電價、利潤等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是國資委考核的主要依據(jù)，導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)有擴(kuò)大投資、增加資產(chǎn)規(guī)模的外在動機(jī)。電網(wǎng)雖然具有商業(yè)屬性，但也具有自然壟斷屬性，其收入來自電力用戶，如果利潤過高，就應(yīng)用于降低電價，而不是保值增值。因此，電網(wǎng)企業(yè)考核指標(biāo)設(shè)置應(yīng)與價格規(guī)制目標(biāo)一致，即以盡可能低的成本提供充足可靠的服務(wù)，從而實現(xiàn)激勵相容。此外，還應(yīng)加快推進(jìn)國企人事和薪酬制度改革，建立市場化的人才流動機(jī)制和薪酬體系。

作者簡介:

楊 娟，國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所副研究員;

劉樹杰，國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所研究員。

本文來源：經(jīng)濟(jì)縱橫[J].2017年第9期