編者按：2015年3月15日中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號文)(下稱“9號文”)印發(fā)至今已滿三年，電力市場改革進入深水區(qū)，各方面進展喜人，但質(zhì)疑之聲也不絕于耳。本文從“路徑依賴”的視角，分析了多國電改的歷程，審視了我國電改邏輯、成果及問題，探討了未來的發(fā)展方向。

“路徑依賴”類似于物理學中的“慣性”，主要是指某個制度的變遷一旦進入某一路徑就會沿著該路徑一直發(fā)展下去，并鎖定在該路徑上，即便這一路徑可能是低效率甚至是無效率的。使“路徑依賴”理論聲名遠播的是美國經(jīng)濟學家、歷史學家道格拉斯˙諾斯——他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟制度的演進，并因此獲得了1993年度諾貝爾經(jīng)濟學獎。包括我國在內(nèi)，世界各國的電改過程均存在這種“路徑依賴”。

“路徑依賴”的一個著名案例是當前人們所用的計算機鍵盤(稱為QWERTY型鍵盤，即主鍵盤字母區(qū)左上角6個字母的連寫)。這一鍵盤是1868年申請的專利，在效率上并不是最高的。這種鍵盤的一個特點是常用字母被有意地分隔開了，其原因在于早期的機械式打字機的鉛字杠桿的結構，決定了當兩個位置接近的鉛字同時按下時就會卡死，但相距相對較遠的鉛字不會出現(xiàn)問題。實際上，美國人德沃拉克發(fā)明并于1932年申請專利的鍵盤(Dvorak鍵盤)輸入速度更快，但那時QWERTY型鍵盤使用人數(shù)居多，考慮到硬件、軟件的兼容性，其它使用者也會在選擇打字機時選擇QWERTY型鍵盤，因此這種鍵盤逐漸占據(jù)了整個市場。雖然后來得益于計算機軟硬件技術發(fā)展，已經(jīng)不存在卡死問題，但Dvorak鍵盤已經(jīng)無法流行起來了。

英國電改是“路徑依賴”典型案例

電改“路徑依賴”的最典型案例來自英國。

英國電力市場迄今為止經(jīng)歷了3次改革。第一次改革(1989—2000年)：以1990年3月31日成立的國家電網(wǎng)公司(NGC)為依托，采用強制型的電力庫(POOL)模式。第二次改革(2000—2005年)：引入新的市場機制和交易模式NETA(NewElectricityTradingArrangements)。第三次改革(2005—至今)：實施“英國電力交易和輸電協(xié)議”BETTA(BritishElectricityTradingandTransmissionArrangements)，主要是將成熟的NETA模式推廣到蘇格蘭地區(qū)，建立了全國統(tǒng)一的電力交易、平衡和結算系統(tǒng)。期間，英國電力市場穩(wěn)步前進，參與市場競爭的發(fā)電公司數(shù)目比改革初期增加了數(shù)十倍，終端用戶也得到了“改革紅利”。但現(xiàn)在看來，英國電改的歷程有點“反常規(guī)”，它是從以日前交易為主的“全電量現(xiàn)貨”電力庫模式發(fā)展到以中長期雙邊交易(電量型交易)為主的NETA、BETTA模式——這與國內(nèi)主流觀點的順序恰好相反。究其原因，“路徑依賴”在其中發(fā)揮了決定性作用。

1990年電改之后，英國電力批發(fā)市場的發(fā)電側主要存在三大發(fā)電商，即國家電力公司、電能公司和核電公司。但市場主體對國家電力公司、電能公司利用市場力操縱系統(tǒng)邊際電價的投訴不斷，這成為政府于2001年推出NETA模式的主要動因。但值得注意的是，NETA新交易模式并不是在POOL模式問題暴露或者運行舉步維艱后才設計出來的。實際上，改革之初，專家們就提出建立比POOL模式更為復雜的雙邊交易和平衡市場相結合的電力批發(fā)市場機制。而之所以選取POOL模式的重要原因之一是英國的政黨制度。當時的執(zhí)政黨是保守黨，在他們五年執(zhí)政期(1990—1995年)內(nèi)“能否產(chǎn)生‘看得見摸得著’的改革效果”是他們決策的重要影響因素。受到改革時間表的限制，政府相關部門選擇了基于英國中央發(fā)電局原有經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)的POOL模式——這是一個“路徑依賴”、退而求其次的模式。

我國電改也存在“路徑依賴”

我國的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國電改大體上經(jīng)歷了以下四個階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應嚴重短缺問題。當時的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設資金不足的問題，并且對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。提出“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。1997年，國家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業(yè)部，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國家經(jīng)貿(mào)委和中國電力企業(yè)聯(lián)合會。

第三階段(2002—2014年)：廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段。2002年12月，國務院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“5號文”)，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進。

第四階段(2015年至今)：電力市場改革的深化階段。2015年3月15日中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號文”)，啟動以“管住中間、放開兩頭”為指導思想，以“三放開、一獨立、三強化”為重點的新一輪電改。

這四個階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國電力行業(yè)以國有資本(又分為中央國企和省、市各級地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經(jīng)濟形式共存的客觀事實。2002年“5號文”啟動了第一輪以市場化為導向的電改，實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側引入競爭，促進了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國發(fā)電裝機容量達到13.6億千瓦，發(fā)電量達到5.5萬億千瓦時，發(fā)電能力位列世界第一，單位千瓦造價下降，改革成效顯著。但由于競價上網(wǎng)遲遲未能實施，交易機制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題。例如，“廠網(wǎng)分開”后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會議制度。

由于廠網(wǎng)重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號文”啟動了以放開配售電業(yè)務為抓手的新一輪電改，抓住了當前我國電力體制問題的要害。售電側放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供(發(fā)電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務改革不但在配電網(wǎng)投資與運營領域引入競爭，更重要的作用在于將徹底厘清配電網(wǎng)真實成本(輸配電價核算最困難的環(huán)節(jié))，從而有助于準確核算整個電網(wǎng)的真實成本，成為輸配電價改革的有力抓手。雖然我國電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國、中國電改歷程的回顧，可以看出電力工業(yè)制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來一些有益的啟示。

破除對國外市場的迷信

市場化后的電力系統(tǒng)成為復雜的“工程—經(jīng)濟”耦合系統(tǒng)，也是目前世界上規(guī)模最龐大、因素最復雜、資金和技術最密集的人造工業(yè)系統(tǒng)。作為一種行業(yè)經(jīng)濟體制，電力市場的模式和交易機制與各國的政治經(jīng)濟制度、法律環(huán)境、文化背景、工業(yè)發(fā)展水平等密切相關，不存在一成不變的“完美模式”。國外電力市場實際運行已有30多年的歷史，但仍在不斷修改完善過程中，并不存在所謂“成熟的市場”。

近期美國能源部與各大區(qū)域電力市場運營商關于電力市場價格形成機制等問題的激烈爭論引起了各方面的廣泛關注。美國能源部認為，“市場扭曲”已使美國電力系統(tǒng)的可靠性(reliability)和彈性(resilience)受到威脅。

實際上，早在2015年，美國加州大學伯克利分校S.Borenstein和J.Bushnell教授基于美國電力市場的實際數(shù)據(jù)所做的研究報告《20年重組后的美國電力工業(yè)》，就已分析指出了美國20年電改存在的問題。他們認為，美國電改的最大政治動機是“租金轉移”(可理解為利益重新分配)，而不是提高效率。雖然電改提高了發(fā)電環(huán)節(jié)的效率，但總體結果令人失望。實際上，改革后的電價變化更多是受外生因素的驅(qū)動(如發(fā)電技術的進步和天然氣價格的波動)，而不是電改的結果。作者甚至直截了當?shù)刂赋觯?ldquo;通過改革大大提高效率和降低用電成本”的希望大部分屬于錯覺——雖然20多年來美國電力工業(yè)的變化是巨大的，但并沒有實現(xiàn)改革的初衷，許多州甚至對當初電力市場改革的決定非常后悔，但倒退回舊有體制也不可能了。

美國的電力市場改革歷程為我國當前的電改提供了非常好的參照;歐洲、加拿大、澳大利亞等地區(qū)的電改經(jīng)驗也值得我們學習。但是每一種市場模式的出現(xiàn)都有其外在條件和前因后果，因此無法照抄，也不能孤立地看待市場改革的某個斷面。

我國電改與國外起點不一樣，目標也有所區(qū)別，國外市場模式無法照搬照抄，應結合國情進行“路徑創(chuàng)新”。

“9號文”執(zhí)行中應及時糾偏

諾斯指出：“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”我國電改過程正是如此。電力體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，是一個重大的制度變遷過程。著名經(jīng)濟學家吳敬璉教授在使用“路徑依賴”理論分析我國經(jīng)濟體制改革時強調(diào)兩點：第一，初始的體制選擇會提供強化現(xiàn)存體制的刺激和慣性，因為沿著原有的體制變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑要來得方便一些;第二，一種體制形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進一步的改革，他們也會力求使改革有利于鞏固和擴大他們的既得利益。于是，初始的改革傾向為后續(xù)的改革劃定范圍。

改革能否成功，能不能實現(xiàn)電改的初衷，不僅取決于改革者的主觀愿望和最終目標，而且依賴于一開始時選擇的路徑。哪怕改革目標是清楚的，可是只要在初始的路徑選擇上有一些細微的差錯，在往后的發(fā)展中，它會按本身的邏輯，偏離原來的目標，演進到遠離原來設計的另一種體制去。所以我們應該以歷史的、動態(tài)的觀點考察電改全過程，并且要做到以下兩點：

第一，在做出任何一項改革決策時，都要慎之又慎，進行科學的分析論證，不僅要考慮將要采取的措施的直接后果，還要研究它的長遠影響。不要為了取得某些短期效果造成對下一步改革的障礙。

第二，要隨時密切觀察改革是否選取了錯誤的路徑，或者當前的體制已在多大程度上偏離了目標。如果發(fā)現(xiàn)路徑偏離，要盡快采取措施加以糾正，把它拉回到正確軌道上來，以免出現(xiàn)積重難返的情形。

“9號文”明確指出了深化電改的重點和路徑，即：在進一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎上，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃;推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行;繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

“9號文”所指出的改革路徑既繼承了以往特別是“5號文”發(fā)布以來的改革成果(如大用戶直接交易等市場建設成功經(jīng)驗)，又提出了新階段的改革任務和務實的符合國情的改革措施。“9號文”精神本應堅定不移地貫徹執(zhí)行，但改革過程中由于“經(jīng)濟學理論”(實為教條)的誤導和對國外電力模式的迷信，時常有所偏離，并導致了一些本不應該出現(xiàn)的后果，應盡快予以糾正。

電改要循序漸進

國外在電力市場改革前，一般都建立了成熟的實時優(yōu)化的經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)，比較容易實現(xiàn)“現(xiàn)貨”(按國家發(fā)展改革委、國家能源局電改配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》，現(xiàn)貨市場主要開展日前、日內(nèi)、實時電能量交易)。不同于國外，我國大部分地區(qū)尚未建立成熟的經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)“現(xiàn)貨”有相當大的難度。各地電力市場交易機制的建立都是從年度、月度等中長期電量交易開始的，目前有的省份已經(jīng)建立了調(diào)峰、調(diào)頻服務的市場化機制。從實踐效果看，在我國，從中長期電量交易著手并逐漸向現(xiàn)貨交易過渡是一條可行的途徑。例如，可以采用以下步驟分階段實施：

第一年：初步建立年度雙邊合同與月度集中競價市場，對合同偏差電量進行事后結算和考核。

第二、三年：繼續(xù)開展年度雙邊合同交易，完善月度集中競價交易，開展合同電量轉讓交易，初步建立電力和電量平衡機制。在電量平衡機制中，按機組煤耗或預掛牌報價調(diào)度，并包括事后的偏差電量考核與結算;電力平衡機制主要探索調(diào)峰服務市場化的途徑。

第三、四年：完善年度合同交易、月度集中競價(雙邊合同)交易與平衡機制建設，初步建立日前現(xiàn)貨市場。年度合同交易約定基本的電力曲線或電量分解原則，月度市場采用峰、谷、平3個電量段進行集中競價(或開展雙邊合同交易)。日前交易將交易日(次日)分為峰、谷、平3個競價時段(可與分時電表的時段設置一致，各地可能有所不同)，通過集中競價得到次日的峰、谷、平3時段電價。

第五年及以后：完善月度、周度交易與日前現(xiàn)貨市場建設，建立實時市場與輔助服務市場。基于分段競價(或水平拍賣)理論建立精細化的月度、周度集中競價交易，日前現(xiàn)貨市場采用24時段進行競價，建立15分鐘實時市場，初期輔助服務市場主要包括調(diào)頻和備用。

電改應尊重市場主體的客觀能力。在“從年度、月度交易開始，逐漸向日前、日內(nèi)、實時交易過渡”的過程中，要逐漸培育市場主體，培養(yǎng)市場意識，建設技術支持系統(tǒng)(包括計量系統(tǒng))，完善電力市場相關的監(jiān)管體系、信用體系、法律法規(guī)和金融市場建設，循序漸進、積極穩(wěn)妥地有步驟推進改革。這是我國電力市場有序推進的一條可行路徑。

重視地區(qū)、電廠差異

電力市場改革必須堅持“效率”與“公平”兼顧。在我國電力行業(yè)中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，購售電主體的電能生產(chǎn)成本和電價承受能力差別較大，存在許多歷史遺留問題，這是電力市場交易機制設計必須考慮的邊界條件。

首先，必須客觀對待不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和電價水平的差異。建設區(qū)域電力市場的目的是打破省間壁壘，實現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化配置。但資源流向必須與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展相適應，在確保區(qū)域內(nèi)各省、區(qū)、市電價相對穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化利用有限的資源。完全自由的競爭將使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以依靠雄厚的實力在市場中輕松購買到所需的電能，而經(jīng)濟落后地區(qū)則因購買能力限制無法做到這點;同時，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的電廠會因為價格競爭力問題而無法售出電能。

其次，必須客觀對待由于所處地域、電廠類型、投資運行時間不同導致的發(fā)電成本差異。在已投入運行的電廠中，東、西部省區(qū)電廠的投資成本差別很大：由于我國一次能源與負荷需求的逆向分布，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的發(fā)電成本也比較高;由于歷史遺留問題，同一省內(nèi)機組還貸壓力差異也很大;另外，水電、火電、核電等不同類型電廠投資和運行費用差別也很大。開展競價交易后，很多電廠有可能在基本不需要承擔市場風險的情況下獲得高額回報，這對其他電廠和用戶而言是不公平的。

再次，必須客觀對待不同所有制形式電廠的合同約束，例如，某些以BOT模式(“建設-經(jīng)營-轉讓”)建設的電廠，一般簽有《特許權協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定年上網(wǎng)電量和特許運營期等。電網(wǎng)公司作為簽約的政府方代表，在特許期內(nèi)需嚴格執(zhí)行特許權協(xié)議規(guī)定的電量并支付電費。這種電廠如果在特許運營期內(nèi)參與市場競爭，相當于帶有固定電價的長期合同。特許運營期結束后，BOT電廠將無償移交給政府，參與市場的方式也要作相應調(diào)整。

應對這些購售電主體市場競爭力差異的基本原則是在公平的基礎上引入“適度競爭”。一種可行的辦法是廣東電力市場月度集中競價采用的價差競爭：需求方(大用戶和售電公司)申報與現(xiàn)行目錄電價中電量電價的價差，供應方(發(fā)電廠)申報與上網(wǎng)標桿電價的差價。價差競爭是我國獨創(chuàng)的電力市場交易方式，雖然不符合標準的經(jīng)濟學模型，但能有效解決我國電力市場公平與效率的矛盾。基準價格(目前為目錄電價和上網(wǎng)標桿電價)體現(xiàn)公平性，價差競爭體現(xiàn)效率，此時需要解決的關鍵問題是基準價格合理值的確定，這就需要國家宏觀調(diào)控發(fā)揮作用。此外，有專家提出的基于國際貿(mào)易理念(相對價格競爭)的電力市場競價機制也能較好地處理不同成本電廠的公平競爭問題，值得進一步深入研究。

電改是我國能源生產(chǎn)和消費革命的重要組成部分，是我國電力行業(yè)發(fā)展所面臨的重大機遇。電改決策者應破除對西方國家的迷信，堅定不移地走獨立自主的道路;根據(jù)形勢的不斷發(fā)展變化，細致深入地分析我國電力行業(yè)不同階段的基本矛盾，并提出解決途徑;靈活運用市場經(jīng)濟基本原理解決符合國情的電力市場模式設計問題，并采用科學嚴謹?shù)姆椒ㄟM行分析論證。換言之，應充分認識國外電力市場改革的“路徑依賴”問題及其局限性，從改革全過程客觀評價和借鑒國外改革經(jīng)驗，形成獨立自主的市場化改革路徑。(作者系華南理工大學電力經(jīng)濟與電力市場研究所所長)