新時(shí)代電力工業(yè)發(fā)展亟待構(gòu)建電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)由保障供應(yīng)背景下的“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的“上臺(tái)階”，為全面建成現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。

1、電力轉(zhuǎn)型正處于新舊驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期

01、過度依靠行政手段的轉(zhuǎn)型機(jī)制難以為繼

由于我國長期電力供應(yīng)不足,“擴(kuò)張保供”一直是我國電力發(fā)展的主基調(diào)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)等工作在確保電力供需平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)，行政管理手段成為電力需求快速增長背景下推動(dòng)電力轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)力。從煤電來看，項(xiàng)目核準(zhǔn)、年度發(fā)電計(jì)劃、標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)、煤電聯(lián)動(dòng)等制度自成體系，在成功解決電力短缺問題的同時(shí)也為煤電投資提供了穩(wěn)定的盈利預(yù)期，導(dǎo)致電力投資相關(guān)主體對現(xiàn)有制度形成依賴，過分注重短期盈利能力，在外部形勢發(fā)生變化的情況下難以改變原有發(fā)展慣性，使煤電投資增速在近年來逆勢上揚(yáng)，形成產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，增加了后續(xù)轉(zhuǎn)型難度。

02、以市場與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建

進(jìn)入“十三五”時(shí)期以來，以幾大標(biāo)志性事件為代表，我國電力轉(zhuǎn)型機(jī)制在積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的過程中已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布結(jié)束了電力規(guī)劃十年缺位的歷史，站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)重新審視電力轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)問題。以印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為標(biāo)志，我國電力體制改革再次起航，在“還原電力商品屬性”的頂層設(shè)計(jì)思想指導(dǎo)下，加速破解制約電力轉(zhuǎn)型的“量和價(jià)”兩個(gè)關(guān)鍵要素。信守應(yīng)對全球氣候變化承諾，我國如期發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，以電力行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國碳市場，邁出了綠色發(fā)展的關(guān)鍵一步。由此，我國在“十三五”中期基本形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、改革驅(qū)動(dòng)、市場導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)型思路，市場與監(jiān)管并重的電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建。

2、碳市場在電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制中居于重要位置

啟動(dòng)碳市場彰顯政府加快推動(dòng)電力轉(zhuǎn)型的決心。由于技術(shù)水平差異，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源在發(fā)展初期，成本均顯著高于化石能源發(fā)電，但隨著技術(shù)學(xué)習(xí)與擴(kuò)散、市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發(fā)電成本，并在達(dá)到商業(yè)化推廣階段后開始具備一定成本優(yōu)勢。但如果不考慮外部性，化石能源發(fā)電將在更長的時(shí)間尺度上具有成本優(yōu)勢，電力轉(zhuǎn)型的進(jìn)程將顯著放緩，而當(dāng)前不斷加重的資源環(huán)境壓力必然要求通過適時(shí)啟動(dòng)碳市場補(bǔ)上制約電力轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵一環(huán)，以期在生態(tài)文明建設(shè)中更好地發(fā)揮政府作用。

推進(jìn)碳市場與電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換的方向相契合。由于各類政策組合均有發(fā)揮其最佳效果的特定階段，電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換也需根據(jù)行業(yè)所處的發(fā)展階段量身打造。在研發(fā)示范階段，政府扶持可再生能源發(fā)展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應(yīng)用階段，政府的政策著力點(diǎn)在于出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè)，并通過給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等舉措廣泛吸引資金。而進(jìn)入商業(yè)化推廣階段后，政府則應(yīng)積極引入市場機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳排放等外部成本內(nèi)部化，營造可再生能源與化石能源公平競爭的市場環(huán)境，并實(shí)現(xiàn)政府角色從市場參與者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。

3、碳市場有效融入電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

雖然全國碳市場在啟動(dòng)階段以發(fā)電行業(yè)為切入點(diǎn)，但碳市場并不僅僅聚焦電力行業(yè)，這易導(dǎo)致碳市場設(shè)計(jì)忽視電力生產(chǎn)運(yùn)行的基本規(guī)律，游離于電力轉(zhuǎn)型的核心機(jī)制之外，陷入不會(huì)發(fā)力、不敢發(fā)力的困境。特別是我國碳市場頂層設(shè)計(jì)在形成時(shí)間上早于新一輪電力體制改革，在制度設(shè)計(jì)層面考慮了我國原有電力體制對碳減排的影響，采取了過多的特色化設(shè)計(jì)，在深化改革時(shí)期受到?jīng)_擊的風(fēng)險(xiǎn)較大。

4、扎實(shí)推進(jìn)碳市場的幾點(diǎn)思考

關(guān)于碳市場頂層設(shè)計(jì)的討論遠(yuǎn)未結(jié)束，扎實(shí)推進(jìn)碳市場是一項(xiàng)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的事業(yè)。在堅(jiān)持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時(shí)，還應(yīng)注重推動(dòng)碳市場建設(shè)積極融入電力轉(zhuǎn)型進(jìn)程，系統(tǒng)解決在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、新舊機(jī)制變換中暴露出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題，重點(diǎn)從以下三個(gè)方面當(dāng)好電力轉(zhuǎn)型的助推器。

01、引導(dǎo)電力投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一是通過碳市場形成科學(xué)有效的碳排放定價(jià)機(jī)制，確保碳價(jià)維持在合理區(qū)間，逐步實(shí)現(xiàn)化石能源發(fā)電碳排放外部成本內(nèi)部化，不斷強(qiáng)化電力行業(yè)的碳成本意識(shí)，抑制高碳投資，防止資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。二是通過碳市場進(jìn)一步完善優(yōu)先開發(fā)利用清潔能源的機(jī)制，率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，有序擴(kuò)大對可再生能源發(fā)電的支持范圍，與綠色電力證書交易形成有效互補(bǔ)，共同實(shí)現(xiàn)對可再生能源補(bǔ)貼退坡的良好接續(xù)，提高清潔能源的經(jīng)濟(jì)性和競爭力，積極引導(dǎo)綠色低碳投資。

02、加強(qiáng)與電力體制改革協(xié)同

電力體制改革與建立碳市場應(yīng)注重加強(qiáng)改革方案、改革落實(shí)、改革效果的協(xié)同，推動(dòng)電力市場與碳市場形成合力。一是綜合考慮兩項(xiàng)改革對電力轉(zhuǎn)型的影響，深入研究“十四五”及中長期兩項(xiàng)改革工作的協(xié)同發(fā)展方向，推進(jìn)改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，互相留有制度接口，時(shí)間節(jié)點(diǎn)要銜接得上。二是適時(shí)調(diào)整兩項(xiàng)改革著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，當(dāng)前階段應(yīng)共同作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，后續(xù)階段應(yīng)以將低碳目標(biāo)深度融入電力轉(zhuǎn)型為著力點(diǎn)，以協(xié)同推動(dòng)電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點(diǎn)，加快促進(jìn)兩項(xiàng)改革形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。

03、促進(jìn)建立公平發(fā)展環(huán)境

以碳市場建設(shè)為重要突破口，打破電力行業(yè)固有利益格局，市場推進(jìn)與民生保障兩促進(jìn)兩不誤，加快行業(yè)發(fā)展動(dòng)力變革，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展公平公正。一是通過碳市場破除制約清潔能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙，營造公平的市場競爭環(huán)境，加快壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的動(dòng)力變革。二是在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)電價(jià)、碳價(jià)協(xié)同傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環(huán)機(jī)制，抑制中高收入群體的不合理用能需求，精準(zhǔn)補(bǔ)貼低收入群體，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)轉(zhuǎn)型成本的公平承擔(dān)、合理分配。