可再生能源配額制征求意見稿背后透露出什么?

——可再生能源配額制的思考、比較、趨勢、問題與建議

為促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用，保障實(shí)現(xiàn)2020、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，國家能源局相繼于2016年2月29日出臺《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(國能新能〔2016〕54號)》，2018年3月23日國家能源局曾經(jīng)發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版，9月13日，國家能源局發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版，可再生能源配額制歷時多年即將塵埃落定。

《可再生能源電力配額及考核辦法》第二版征求意見稿全文共33頁，相比第一版10頁的內(nèi)容基本一致，但更加詳細(xì)具體。文件大家很容易看明白，沒必要重復(fù)與全面解讀，但背后究竟透露出什么，需要重點(diǎn)關(guān)注的有哪些?本文想先講述一下需要重點(diǎn)關(guān)注的部分，然后再講講幾個文件的區(qū)別，最后講述一下未來可能發(fā)生的變化，還存在的問題與建議。

一、第二版意見稿需要重點(diǎn)關(guān)注和思考的方面

1、誰承擔(dān)配額義務(wù)與考核?

文件明確：各類從事售電業(yè)務(wù)的企業(yè)及所有電力消費(fèi)者共同履行可再生能源電力配額義務(wù)。各類售電公司(含電網(wǎng)企業(yè)售電部分，以下同)、參與電力直接交易的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)接受配額考核。

注意，是所有售電業(yè)務(wù)公司(含電網(wǎng)企業(yè))與所有電力消費(fèi)者承擔(dān)配額義務(wù)，通俗的講，生產(chǎn)商(各類發(fā)電企業(yè))不承擔(dān)義務(wù)，所有中間商和消費(fèi)者承擔(dān)義務(wù)，但義務(wù)歸義務(wù)，不考核，獨(dú)立考核的只有售電公司，參與電力直接交易的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

2、可再生能源電力配額義務(wù)主體與配額指標(biāo)區(qū)別?

第一類：國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬電力公司。應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第二類：地方政府所屬電網(wǎng)企業(yè)。應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第三類：配售電公司。應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第四類：獨(dú)立售電公司。應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第五類：參與電力直接交易的電力用戶。應(yīng)完成的配額為其全部購入電量和自發(fā)自用電量(如有)之和乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第六類：擁有自備電廠的企業(yè)。應(yīng)完成的配額為其自用發(fā)電量與通過公用電網(wǎng)凈購入電量之和乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。

第三到第六類公司必須完成所在區(qū)域的配額指標(biāo)，是獨(dú)立考核的。第一二類主體承擔(dān)配額義務(wù)，是否完成與來年可再生能源電力建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、化石能源發(fā)電項目建設(shè)規(guī)模與試點(diǎn)示范工作掛鉤，不用支付配額補(bǔ)償金。這個后面會闡述到。

3、計入配額的可再生能源電量是全部嗎?

文件是：計入各省級行政區(qū)域配額核算的可再生能源電力消納量包括：本區(qū)域生產(chǎn)且消納的全部可再生能源電量和區(qū)外輸入的可再生能源電量;不計入向區(qū)域外送出的可再生能源電量。

只有生產(chǎn)且消納的可再生能源電量才計入配額產(chǎn)生綠證，也就是說棄風(fēng)棄光的電量不計算在內(nèi)。

4、各省配額補(bǔ)償金一樣嗎?

各省級能源主管部門會同電力運(yùn)行管理部門、價格主管部門和國務(wù)院能源主管部門派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，按年度制定本行政區(qū)域配額實(shí)施方案。配額實(shí)施方案內(nèi)容包括配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)、配額監(jiān)測考核方式及獎罰措施等。

也就是說，各省的配額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各省制定，不同省份之間可能存在差異。

5、個人投資分布式可再生能源發(fā)電項目可獲得綠證嗎?

綠證由電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賬戶設(shè)立、綠證頒發(fā)、交易組織與統(tǒng)計工作。國家可再生能源發(fā)電信息管理平臺進(jìn)行頒發(fā)審核確認(rèn)。企業(yè)投資可再生能源發(fā)電項目均應(yīng)在所在地區(qū)省級電力交易中心登記;個人投資分布式可再生能源發(fā)電項目，由所在地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)代理登記，以縣(市)級區(qū)域為單元實(shí)行集體戶頭管理。

也就是說個人分布式項目不需要自己登記，由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)代理登記，可以獲得綠證。

6、企業(yè)和個人投資的分布式項目除了上網(wǎng)電價外可以獲得額外的綠證補(bǔ)貼嗎?

不能。根據(jù)可再生能源電力保障性收購并結(jié)合電力市場化交易，綠證權(quán)歸屬及其轉(zhuǎn)移遵循以下原則：按照不低于可再生能源發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價或競爭配置等方式確定的固定電價收購電量(不含補(bǔ)貼部分)，對應(yīng)綠證隨電力交易轉(zhuǎn)移給電網(wǎng)企業(yè)或其他購電主體;跨省跨區(qū)可再生能源電力交易按包含綠證價格的方式進(jìn)行，對應(yīng)綠證隨電力交易轉(zhuǎn)移給電網(wǎng)企業(yè)或其他購電主體;可再生能源電力參與電力市場化交易的電量，應(yīng)明確交易電價是否包含綠證價格在內(nèi)，如不包含，則綠證不隨電力交易轉(zhuǎn)移。

綠證隨可再生能源電力生產(chǎn)而產(chǎn)生，對每lMWh可再生能源電量核發(fā)1個綠證，綠證初始核發(fā)對象為可再生能源電力生產(chǎn)者。也就是說可再生能源企業(yè)在發(fā)電時候獲得了綠證，但只要按標(biāo)桿上網(wǎng)電價和競爭配置方式收購的電量，轉(zhuǎn)移給電網(wǎng)和其他購電主體。綠證也就是在企業(yè)手中產(chǎn)生隨即轉(zhuǎn)移了出去。

7、配額補(bǔ)償金的征收標(biāo)準(zhǔn)怎樣，綠證價格究竟應(yīng)該多少?

對最終未完成年度配額的配額義務(wù)主體，按對應(yīng)省級行政區(qū)域，按年度制定配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)并向社會公布。配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價、大工業(yè)用戶最高輸配電價(1-lOkV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補(bǔ)貼之和。

全國燃煤標(biāo)桿電價最高為西藏0.4993元/千瓦時,最低為新疆0.25元/千瓦時，均值約為0.36元/千瓦時。已經(jīng)公布的全國31省市1-10kv輸配電價，青海最低為0.1023元/千瓦時，上海最高為0.2782元/千瓦時。均值約為0.173元/千瓦時。政府性基金與附加均值為0.049元/千瓦時(詳情參看另一文：電價里的政府性基金與附加是什么)。政策性交叉補(bǔ)貼比較模糊，能查詢到的是吉林對自備電廠征收政策性交叉補(bǔ)貼為0.15元/千瓦時政策性交叉補(bǔ)貼，山東征收標(biāo)準(zhǔn)為0.1016/千瓦時，2019年12月前為過渡期征收0.05元/千瓦時，我們按均值0.1元/千瓦時計算。加起來總和為0.68元/千瓦時。

這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對來說還是比較高的，如果完不成配額義務(wù)，懲罰還是非常重的。需要明確的，這可不是某些專家解讀的綠證的價格，因為一千度可再生能源電量產(chǎn)生一個綠證。這樣算起來綠證價格應(yīng)該是680元。水電電量核發(fā)可再生能源綠證，非水電可再生能源電量核發(fā)非水電綠證，因此此配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該指的是非水電綠證的價格。

文件同時說明綠證交易價格由市場交易形成，但又明確規(guī)定了配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。而且由省級區(qū)域本行政區(qū)域配額實(shí)施方案。配額實(shí)施方案內(nèi)容包括配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。這是文件中三個自相矛盾的地方。

8、配額補(bǔ)償金的用途?

納入國家可再生能源發(fā)展基金撥付資金一并使用，用于本經(jīng)營區(qū)內(nèi)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金支付。

9、可再生能源發(fā)電企業(yè)通過綠證交易可獲得比國補(bǔ)更高的收益嗎?

這恐怕是大家都盼望的，答案是不能。文件明確，國家可再生能源發(fā)展基金向發(fā)電企業(yè)撥付補(bǔ)貼資金時按等額替代原則扣減其綠證交易收益。

10、電網(wǎng)企業(yè)獲得的綠證如何處理?

電網(wǎng)企業(yè)和其他配售電公司通過非購買方式獲得的綠證，首先用于完成居民、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)電量對應(yīng)配額任務(wù);如不足,則居民、公用和公益電力用戶免除配額考核責(zé)任。如有剩余綠證則向經(jīng)營區(qū)內(nèi)參與電力直接交易的電力用戶、獨(dú)立售電公司、擁有自備電廠的企業(yè)等按照所完成的保障性收購電量消納任務(wù)進(jìn)行無償分配。以上三者如不足則需自行購買綠證。

11、對于各省配額指標(biāo)完成與完不成怎么處理?

國務(wù)院能源主管部門對超額完成配額指標(biāo)的省級行政區(qū)域增加年度可再生能源電力建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。對于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級行政區(qū)域，國務(wù)院能源主管部門暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源發(fā)電項目建設(shè)規(guī)模，不在該區(qū)域開展新的由國務(wù)院能源主管部門組織的試點(diǎn)示范工作。

二、三個政策文件的區(qū)別和變化

1、兩個文件自相矛盾，為什么不是發(fā)電企業(yè)?

《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》文件原文指出：2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。各發(fā)電企業(yè)可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標(biāo)的要求。對本行政區(qū)域各級電網(wǎng)企業(yè)和其他供電主體(含售電企業(yè)以及直供電發(fā)電企業(yè))的供電量(售電量)規(guī)定非水電可再生能源電量最低比重指標(biāo)。國家能源局對權(quán)益火電發(fā)電裝機(jī)容量超過500萬千瓦的發(fā)電投資企業(yè)的可再生能源電力投資和生產(chǎn)情況按年度進(jìn)行監(jiān)測評價。

《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》明確可再生能源配額考核的主體是各級電網(wǎng)企業(yè)與供電主體，供電主體包括發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)與直供電發(fā)電企業(yè)。國家能源局對容量超過500萬千瓦的火電發(fā)電企業(yè)的可再生能源電力投資和生產(chǎn)情況按年度進(jìn)行監(jiān)測評價。而在2018年的兩次配額制征求意見稿中，配額承擔(dān)主體已經(jīng)不再是發(fā)電企業(yè)。而是含電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的所有售電企業(yè)與所有電力用戶。消費(fèi)者會一臉懵，為什么我會躺著中槍?因為火電企業(yè)多是央企國企嗎?

2、三次文件中可再生能源電力消納比重指標(biāo)的變化：

《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》只規(guī)定了非水可再生能源電力消納比重指標(biāo)，當(dāng)時制定的總體比例還是偏低的。《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版相對第一版來說，2018年的可再生能源電力總量配額指標(biāo)與非水可再生能源電力總量配額指標(biāo)相比2017年各行政區(qū)域有增有降，基本變化不大。2020年的兩個配額指標(biāo)少數(shù)省份降低或維持不變，大部分省份均有提高。我們認(rèn)為國家能源部門經(jīng)過了核算調(diào)整的更加合理，將進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源利用消納。西藏在第二版征求意見稿里不納入考核。

四川云南兩省由于水電為主，2018和2020年可再生能源配額指標(biāo)均超過80%，非水可再生能源配額指標(biāo)以西北四省新疆青海甘肅寧夏和黑龍江共五省最高，2020年指標(biāo)超過20%，其中黑龍江提升幅度較大，非水可再生能源配額指標(biāo)從2018年15%上升到2020年20.5%。

3、自備電廠配額指標(biāo)發(fā)生了變化

《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版明確：自備電廠承擔(dān)的配額指標(biāo)應(yīng)高于所在區(qū)域指標(biāo)。第二版改為了應(yīng)完成的配額為其自用發(fā)電量與通過公用電網(wǎng)凈購入電量之和乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。也就是說，對自備電廠沒有額外歧視，但由于早起建設(shè)的自備電廠以火電為主，在獨(dú)立考核的三類配額主體里，自備電廠的壓力是最大的。

三、趨勢

1、配額制的推出將大大提高電力市場化交易的比重。

光伏發(fā)電企業(yè)在出售電力時候綠證將轉(zhuǎn)出，但市場化交易的可雙方協(xié)商。由于配額補(bǔ)償金與綠證價格較高，估計被考核的主體除非完不成任務(wù)被強(qiáng)制處罰，如果在處罰前一定會通過電力市場化交易購買可再生能源電量來滿足考核。可以預(yù)見的電力市場化交易將會大大增加，而且交易價格將提高。

2、配額制會增加跨省跨區(qū)的可再生能源電力交易

上面觀點(diǎn)已經(jīng)表明，可再生能源配額制一定會大大增加可再生能源電力的交易，除此之外，我認(rèn)為還會增加跨省可再生能源電力交易的比重。以前電力不夠的省份如江蘇，更傾向于接收水電，由于可再生能源配額制的出臺，會更加注重非水可再生能源的比重。另外，西北地區(qū)存在較高的風(fēng)光可再生能源電力，其他省份為了完成配額也會更加容易接收跨區(qū)的可再生能源電力交易。避免特高壓建成而不積極接受的情況。

3、自愿性認(rèn)購綠證多可能會被取代

2017年1月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(發(fā)改能源[2017]132號)，試行綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易的政策。從2017年7月1日，國家能源局組織召開了綠色電力證書自愿認(rèn)購啟動儀式且綠證自愿認(rèn)購平臺上線，到本文截稿之日，統(tǒng)計2080名認(rèn)購者共認(rèn)購29852個綠證，且成交量95%以上是風(fēng)電綠證。可再生能源配額制出臺以后，自愿認(rèn)購的綠證(也可以說是情懷綠證)存在基本無意義，多半可能退出歷史舞臺，以強(qiáng)制性綠證統(tǒng)一替代。

四、問題

1、綠證交易中風(fēng)電的綠證仍然比光伏更有優(yōu)勢

2018年5月18日，能源局發(fā)布《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，從2019年起，新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項目和海上風(fēng)電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。2018年陸上風(fēng)電執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價0.4元、0.45元、0.49元、0.57元。2018年531新政后光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價執(zhí)行每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元。

同樣減去脫硫燃煤標(biāo)桿電價之后，幾類資源區(qū)的風(fēng)光補(bǔ)貼差額在0.1-0.21元之間。光伏的度電補(bǔ)貼高于風(fēng)電。從直接的用電價格比較，無論是電力直接交易還是跨省跨區(qū)交易，電力用戶更傾向于購買更便宜的風(fēng)電。

配額制意見稿文件規(guī)定，綠證交易范圍為配額義務(wù)主體之間、發(fā)電企業(yè)與配額義務(wù)主體之間進(jìn)行，綠證交易價格由市場交易形成。可以預(yù)見，電力交易中風(fēng)電會比光伏更受歡迎。這個問題只有風(fēng)光電力同時實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)才會解決。

2、可再生能源配額制并不是一次徹底的革命

最初《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》出臺，以為是發(fā)電企業(yè)承擔(dān)配額。《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版出臺，看到了承擔(dān)主體變?yōu)榱斯?a href="http://www.e4938.cn/chemit/shiyfa/" target="_blank" class="keylink">售電公司和電力消費(fèi)者，以為會和碳配額相結(jié)合，電力消費(fèi)者領(lǐng)域重點(diǎn)向高耗能高污染企業(yè)攤派。但第二版文件指出：承擔(dān)保底供電服務(wù)責(zé)任的電網(wǎng)企業(yè)(含配售電公司)購買綠證用于完成非公益性電量對應(yīng)配額的綠證凈支出費(fèi)用，可依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定向非公益性電力用戶疏導(dǎo)。電網(wǎng)企業(yè)并非獨(dú)立考核主體，因此并非強(qiáng)制性的疏導(dǎo)。如果配額承擔(dān)主體有電力消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)將可再生能源配額與碳配額相結(jié)合，對于高耗能高污染企業(yè)的用電與排放進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督監(jiān)測。但文件并沒有深入規(guī)定。

另外，各省能源主管部門會同電力運(yùn)行管理部門制定可再生能源配額時，主要依據(jù)年度可再生能源發(fā)電量和消納能力預(yù)測，并無體現(xiàn)出遠(yuǎn)大目標(biāo)的意思，相對來說是比較保守的。另外考核主體也不再是發(fā)電企業(yè)。可再生能源配額制無疑是一次革命，但是從這個意義上來說，只是一次溫和的革命。

五、建議

1、在2020年之前實(shí)行過渡期，對風(fēng)光產(chǎn)生的綠證進(jìn)行價格區(qū)別

上述問題的第一部分也提到了，綠證交易中風(fēng)電的綠證仍然比光伏更有優(yōu)勢，電力交易中風(fēng)電會比光伏更受歡迎。由于風(fēng)電比光伏成本更低，在配額義務(wù)主體未完成指標(biāo)任務(wù)的情況下，一定會優(yōu)先外購風(fēng)電電量。在2020年之前，行業(yè)普遍預(yù)測風(fēng)光電力將會實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)。成本相同的情況下才會實(shí)現(xiàn)公平競爭。建議將2020年之前設(shè)為過渡期，對二者電量產(chǎn)生的綠證的進(jìn)行價格區(qū)別對待，光伏產(chǎn)生的綠證價格等同于風(fēng)電兩個綠證，這樣二者才會實(shí)現(xiàn)公平的環(huán)境。

2、建議全國統(tǒng)一配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)：

配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價、大工業(yè)用戶最高輸配電價(1-lOkV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補(bǔ)貼之和。會存在各省配額補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)一致。不利于綠證的統(tǒng)一流通與結(jié)算。建議修改為統(tǒng)一的價格，且建議正式意見稿明確認(rèn)定此為非水電綠證的價格。

3、風(fēng)光電力企業(yè)應(yīng)該做什么?

可再生能源配額制所征收的配額補(bǔ)償金將用于可再生能源基金，這將會緩解補(bǔ)貼壓力，對可再生能源電力企業(yè)無疑是重大利好。雖然政策并不會給可再生能源企業(yè)帶來比上網(wǎng)標(biāo)桿電價超額的收益，但只有生產(chǎn)且消納的可再生能源電量才計入配額產(chǎn)生綠證，也就是說棄風(fēng)棄光的電量不計算在內(nèi)。積極的參與可再生能源電力交易，與售電公司與電力交易機(jī)構(gòu)展開合作或自行尋找大的電力消費(fèi)者，提前布局，無疑能減少棄光棄風(fēng)的損失。