電改能為天然氣改革帶來什么啟示

2018-02-22 10:44:25 南方能源觀察記者：周慧之　點擊量：評論 (0)

電改擁有一批堅定的推動者，從事理論研究或參與實踐、探索商業(yè)模式，碰撞多年后形成了“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發(fā)9號文印發(fā)至今，28項重點任務(wù)已有多項落地完成。然而，天然氣行業(yè)對于氣改，卻常常感到困惑甚至質(zhì)疑，無論是改革的必要性、改革目標以及路徑選擇。。

　　電力和油氣改革是能源革命的重要內(nèi)容。其中天然氣市場化改革在國際上，又往往與電力市場建設(shè)并行推進。

　　自全面深化改革啟動至今，兩大領(lǐng)域又面臨截然不同的局面。電改擁有一批堅定的推動者，從事理論研究或參與實踐、探索商業(yè)模式，碰撞多年后形成了“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發(fā)9號文印發(fā)至今，28項重點任務(wù)已有多項落地完成。然而，天然氣行業(yè)對于氣改，卻常常感到困惑甚至質(zhì)疑，無論是改革的必要性、改革目標以及路徑選擇，至今難以獲得共識。

　　電力與天然氣有許多共通之處，產(chǎn)業(yè)鏈均分為發(fā)（產(chǎn)）、輸、配、售四大環(huán)節(jié)，不易儲存而格外注重消費端的匹配，也都屬于規(guī)制經(jīng)典理論中的能源產(chǎn)業(yè)，同樣會存在由來已久的央、地博弈。不少國家對于電力和天然氣兩大產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，甚至綁定在一起。

　　歷經(jīng)上一輪改革，以及本輪市場化浪潮的初期探索后，電改的研究力量和理論體系顯然更為充分。電改在得失之間的經(jīng)驗和教訓(xùn)，尤其是改革理念和方法論的探索，或許可以為即將啟動的中國天然氣市場化改革，帶來一些啟示。

　　但是兩大行業(yè)在國內(nèi)市場的培育路徑和行業(yè)特征并不相同。在電力市場中，電源點分散且產(chǎn)業(yè)鏈矛盾集中；而在天然氣市場中，氣源點集中而產(chǎn)業(yè)鏈矛盾分散，這都導(dǎo)致天然氣改革在實際操作過程中的路徑選擇與權(quán)衡要素，比電改更為復(fù)雜。

　　本質(zhì)上，電力是二次能源，天然氣是一次能源。電改可以幸運地在相對封閉的市場環(huán)境中運行、試錯，且應(yīng)用場景豐富。氣改卻不只是單純的國內(nèi)市場建設(shè)，產(chǎn)業(yè)本身還承擔著地緣政治與大國外交功能。伴隨不斷提升的對外依存度，中國天然氣產(chǎn)業(yè)又勢不可擋地，將越來越多參與到全球市場當中。這都加大了天然氣改革的復(fù)雜程度和不確定性。

　　以電改為鏡，認清關(guān)鍵共性與差異，有助于真正理解氣改，及之于中國天然氣市場不同發(fā)展階段的功能。

　　未有明確的頂層設(shè)計

　　頂層設(shè)計是否明確，影響著市場主體對于改革的信心指數(shù)。毫無疑問，電改獲得了業(yè)界以及跨界玩家的關(guān)注和信心，氣改則卻數(shù)度陷入僵局。

　　電改一路走來，盡管存在反復(fù)爭論，但最終方案步驟清晰、可期，基本規(guī)律有跡可循。最早可以追溯到國家電力公司提出的“四步走”計劃。盡管由于國家電力公司的夭折而未能執(zhí)行，但依舊為接下來的分步改革思路打下了基礎(chǔ)。

　　2002年第一輪電改，從優(yōu)先解決供應(yīng)矛盾入手，然后以強有力的電網(wǎng)為主體，保障執(zhí)行普遍服務(wù)的功能。這個階段，分離出來的五大發(fā)電公司彼此競爭且專注于生產(chǎn)業(yè)務(wù)，發(fā)電投資得到刺激，逐步緩解了電力供應(yīng)不足的形勢。與此同時，電網(wǎng)建設(shè)與終端銷售合一的方式，使電網(wǎng)擁有強大的執(zhí)行力和加速建設(shè)意愿。

　　以“廠網(wǎng)分開”為主線的這一步電改，滿足了中國經(jīng)濟發(fā)展高速增長期對于電力工業(yè)加快建設(shè)的需求。近幾年，中國經(jīng)濟增速出現(xiàn)下滑并逐漸進入新常態(tài)，降成本、提質(zhì)增效成為宏觀經(jīng)濟的工作重點。如何通過進一步深化電力體制改革釋放改革紅利與活力，倒逼電力價格降低和電力服務(wù)水平的提升，就成為第二輪電改的主基調(diào)。

　　相比之下，天然氣改革從一開始就面臨許多質(zhì)疑。即使在頂層設(shè)計的節(jié)選版通稿發(fā)布后，也未能有所改觀。

　　2017年5月，業(yè)內(nèi)期待已久的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》發(fā)布。在此前，這份文件的發(fā)布數(shù)度推遲。由于完整版仍未公布，外界依舊難以從這份通稿當中，準確讀取天然氣改革的目標和具體路徑。由于當時包括管道如何獨立的重點議題仍在研究當中，這份文件的推出，“就略顯被動”。

　　盡管同為各自領(lǐng)域體制改革的“重磅文件”，相比市場對電改的熱烈反響，市場對氣改的反映要平淡地多。對于改革的疑問，也未有緩解。天然氣的安全屬性與商品屬性孰重？天然氣改革目的到底是什么？改革的紅利又是什么？這些基本問題依舊是記者在采訪過程中時常被反問的話題。“恐怕改革者自己都沒有搞清楚。”多位油氣公司的管理層表示。

　　另一點是配套文件的發(fā)布時間。本輪電改的一系列配套文件是在中發(fā)9號文印發(fā)后半年發(fā)布的，緊接著是試點的公布，節(jié)奏緊密。油氣體制改革總體意見出臺至今已有8個月，配套文件依舊未印發(fā)，這加重了市場主體的疑惑。對于有意愿試點的地方，也難以獲得準確的改革信號預(yù)期。

　　或許是由于主要供應(yīng)主體的一致性，石油和天然氣兩大產(chǎn)業(yè)體制改革的提法總是并行提出。事實上，石油與天然氣是兩大屬性完全不同的行業(yè)，尤其是天然氣的季節(jié)性調(diào)峰價值是石油所不具備的，需要格外受到政策上的重視。石油儲存容易，天然氣則不易儲存性，與電力類似，強調(diào)接收端的提前落實，這同樣會影響到主管部門的決策。如此，石油和天然氣相關(guān)改革政策混合在一起，理解天然氣改革的路徑就更令人困惑。

　　改革無法一步到位，如電改制定明確（最好是單獨的氣改方案）、分步驟、可預(yù)期的路徑，正是天然氣市場主體所期待的。

　　把所有利益相關(guān)者放在改革對立面不是明智的路徑

　　產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度的不同，為理順行業(yè)、設(shè)計改革思路帶來的挑戰(zhàn)也不同。電改矛盾集中，得以路徑清晰。氣改則由于矛盾足夠分散，常常陷入把所有主體都放在改革對立面的困境中。

　　在氣改領(lǐng)域，由于各環(huán)節(jié)的主體呈現(xiàn)多樣化，更多的提法是“產(chǎn)業(yè)鏈改革”。某種程度上，“產(chǎn)業(yè)鏈改革”強調(diào)改革的“同時性”，而無須分階段、把握主次矛盾。當所有環(huán)節(jié)都需要擠進同一頁改革文件時，反而加大了改革難度。

　　更為糟糕的是，這就把所有環(huán)節(jié)的市場主體都放在了改革的對立面，改革者容易陷入孤立無援的處境，也難以調(diào)動市場主體參與改革的積極性。

　　相比之下，本輪電改通過在配售端通過推動增量試點，創(chuàng)造了一個更大的蛋糕，成功吸引眾多玩家的加入。更為關(guān)鍵的是，本輪電改選擇與省級政府站在一起，充分授予地方制定規(guī)則的權(quán)利，共同推動改革的進程。

　　同時發(fā)力意味著力量的分散。物理學(xué)上的說法是，相同的能量，接觸面越大，產(chǎn)生的作用力的越小。找準主要矛盾，找到協(xié)同方，再集中發(fā)力，一次解決一次主要問題。這是改革的自我解壓，也取決于改革者能否使出巧勁。

　　上一輪電改前，電力工業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對單一。這與電力工業(yè)作為宏觀經(jīng)濟的基礎(chǔ)部門無不關(guān)系，從水利部到電力工業(yè)部，再到后來的國家電力公司，都是高度集中的一體化主體。

　　天然氣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜得多。基本面中，三大供應(yīng)巨頭控制著絕大部分的油氣田、進口貿(mào)易以及干線。跨省干線以下的管線資產(chǎn)頗為復(fù)雜，分支管線各省發(fā)展模式各異、資產(chǎn)組合多元，配送部分則由大大小小不同屬性的燃氣公司掌握著配售一體的資源。

　　如今被定義為主體能源的天然氣，很長一段時間在中國被視作過渡能源，消費量占并不高，監(jiān)管層面也并未給予足夠重視。而且由于天然氣在全國起步應(yīng)用時，主要來自油田的伴生氣、價格低廉，加之主體氣源商正好處在高油價時代，對于天然氣在終端銷售的重視程度不夠，反過來也給了不同資本進入市場的機會。因而未能形成如電力工業(yè)直面終端的一體化結(jié)構(gòu)。

　　正是得益于資產(chǎn)構(gòu)成的簡潔，電改主線清晰，走的幾乎是一條“自上而下”放權(quán)的路子：從打破高度集中的政企合一，到廠網(wǎng)分離，再到配售環(huán)節(jié)的有序放松。其中，既包括產(chǎn)業(yè)鏈上從放開發(fā)電（生產(chǎn)）側(cè)開始，逐步走向靠近終端的配售電側(cè)；也包括權(quán)力從政府交給企業(yè)，再從央企逐漸將權(quán)利下放到地方。通過一次改革解決一個主要矛盾，逐步形成多買多賣的市場格局。

　　在電力人眼中，天然氣行業(yè)在配、售環(huán)節(jié)擁有更豐富的主體，市場化程度更高，而且從技術(shù)層面講，改革難度更小。然而，在許多天然氣人士看來，所謂的主體多元實際上是“大壟斷與小壟斷并存”，存量矛盾龐大，為梳理矛盾、明確改革路徑添加了不少麻煩，也對增量改革的探索提出了更高的要求。

　　而且，規(guī)則與監(jiān)管嚴重滯后于天然氣市場“主體多元化”的速度，甚至存在產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管不協(xié)調(diào)的情況，都為灰色地帶留出了更多空間。

　　從終端供應(yīng)主體來說，城市燃氣商的主管部門是住建系統(tǒng)，LNG分銷商卻處于監(jiān)管真空地帶。與此同時，上游供應(yīng)商和中游主干和分支管線的主管部門為能源系統(tǒng)。產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管的割裂，為行業(yè)標準的統(tǒng)一（例如熱值計量）和監(jiān)管的協(xié)同帶來了不小的難度。電力市場則不存在這個問題。

　　價格結(jié)構(gòu)對比是另一個可以觀察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的視角。由于電網(wǎng)從上網(wǎng)環(huán)節(jié)開始一統(tǒng)到底，幾乎是面對終端用戶的唯一主體。發(fā)電端與電網(wǎng)之間的結(jié)算價格為“上網(wǎng)電價”，電網(wǎng)與用戶雙方執(zhí)行“目錄電價”，然后在目錄電價環(huán)節(jié)分居民價格和工商業(yè)價格。

　　天然氣的定價情況則是，批發(fā)環(huán)節(jié)執(zhí)行發(fā)改委門站價格，零售環(huán)節(jié)由物價局制定銷售價格，而兩個定價環(huán)節(jié)均做了居民用氣和非居民用氣價格的劃分。有業(yè)內(nèi)人士對此提出質(zhì)疑，“為什么在批發(fā)環(huán)節(jié)不直接采用打包價格？對于居民用氣價格的優(yōu)待，在零售端的銷售價格做區(qū)分即可。”目前價格機制理順的難點，恰恰包括氣價的并軌。

　　難以控制的供給側(cè)導(dǎo)致雙重矛盾

　　供應(yīng)端是否可控，是電力和天然氣市場最大的區(qū)別，也是理順天然氣改革主次矛盾的關(guān)鍵所在。氣改能否直接套用電力領(lǐng)域的“管住中間、放開兩頭”路徑，這應(yīng)是當前最值得探討的問題，電力改革正好是一面鏡頭，借此看清改革路徑。

　　這不僅帶來市場培育方式的差異，導(dǎo)致完全不同的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。也是頂層設(shè)計在明確改革目標和主要矛盾時，最為關(guān)鍵的考慮因素。

　　電力市場中，由于電力產(chǎn)品可以通過多種一次能源轉(zhuǎn)化而來，電源點相對分散，因而各省講究就地平衡。供應(yīng)寬松時期，省級單元對于接受外來電缺乏動力，省際間存在一定壁壘，跨區(qū)域調(diào)度成為難題。這種自主性還體現(xiàn)在，第一輪電改之前，中國電網(wǎng)體系由十二塊互不相連的電網(wǎng)構(gòu)成，應(yīng)急保障較弱。之后才形成由國家電網(wǎng)覆蓋26個省市、南方電網(wǎng)覆蓋5個省（此外內(nèi)蒙古電網(wǎng)并行存在）的管理體系。

　　天然氣市場的情況截然相反。國產(chǎn)陸上氣源點匱乏，分布集中不均衡，多數(shù)省份并非氣源地，于是省際間天然具有聯(lián)網(wǎng)的訴求。事實上，是先有了跨區(qū)域干線的建設(shè)，后有了天然氣市場的大發(fā)展。2004年，跨越十個省市、全長4200多公里的西氣東輸一線貫通后，才開始在中國大范圍逐漸培育起用氣習(xí)慣。此前，僅限于少數(shù)幾個油氣田周邊。

　　無論是西氣東輸（一二三四線）還是川氣東送（以及新粵浙、鄂安滄），主要管道氣供應(yīng)商建設(shè)的都是長距離輸送的跨區(qū)域干線。2013年中貴聯(lián)絡(luò)線落成后，中石油實現(xiàn)了自身在全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)。而中石化今后在青寧線建成之后，也將串起分布在南北區(qū)域的管線。

　　因此，與電力市場以省為單元進行平衡不同，天然氣市場的供應(yīng)格局是：干線將各省串聯(lián)起來，由擁有干線的資源供應(yīng)商作為國家工具，面向沿線各省市進行氣源的分配和補給。這相當于實現(xiàn)的是資源在跨區(qū)域市場內(nèi)的平衡。

　　從總體上看，中國的天然氣市場無法依靠自有資源平衡，需要進口大量海外來氣，外部氣源的多元化與供應(yīng)商的穩(wěn)定性就至關(guān)重要。

　　從省級單元來說，由于常規(guī)氣流入主干管網(wǎng)，多數(shù)省份難以擁有自己的氣源點，因而主要通過干線補充資源，或修建省間聯(lián)絡(luò)線進行資源調(diào)劑和應(yīng)急保障。這就意味著全國物理聯(lián)網(wǎng)的必要，當重要氣源出現(xiàn)中斷時，能夠在更大范圍內(nèi)進行資源調(diào)配，尤其保障單一氣源地區(qū)的運行。與此同時，省際間自發(fā)的資源調(diào)劑需要伴隨二級市場的放開。

　　實際上需要解決三個問題、兩大矛盾，一是進口氣源的多元化；二是基礎(chǔ)設(shè)施（包括接收站）的物理互聯(lián)；三是天然氣資源在各省的配置規(guī)則。既需要應(yīng)對國際市場的變數(shù)，又需要協(xié)調(diào)國內(nèi)市場的博弈。既要尋求國家的安全保障，也要探索資源的高效配置。

　　安全性與商品性的如何協(xié)調(diào)，恰恰是氣改難以贏得共識的難點所在，也是比電改單純建設(shè)內(nèi)部市場更為糾結(jié)的地方。雙重矛盾同時存在，極為考驗天然氣改革的頂層設(shè)計。

　　但，這并非沒有平衡點。