我國(guó)“降電價(jià)”的重點(diǎn)應(yīng)是大幅降低工業(yè)電價(jià)。而工業(yè)電價(jià)過高的主要原因是其“社會(huì)負(fù)擔(dān)”過重，因此必須相應(yīng)提高居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格，并減、免附加于電價(jià)之上的政府性基金。居民電價(jià)提高可以上調(diào)第二、三檔電價(jià)并降低第一檔電量覆蓋比例的方式實(shí)施。此外，還應(yīng)減少政府對(duì)煤炭市場(chǎng)的行政干預(yù)，以減輕煤價(jià)不合理上漲對(duì)電價(jià)的壓力。進(jìn)一步引入現(xiàn)代監(jiān)管的理念和方法，建立專用的管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的管控，協(xié)調(diào)項(xiàng)目審批與價(jià)格監(jiān)管的關(guān)系，推進(jìn)信息公開，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)監(jiān)管能力和體系的現(xiàn)代化，從根本上形成對(duì)電網(wǎng)成本和價(jià)格的有效約束。

近年來(lái)，電費(fèi)占成本比重較大的行業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難，“降電價(jià)”遂成為近期改善營(yíng)商環(huán)境的重要方面。本文擬簡(jiǎn)要分析我國(guó)電價(jià)“高”的主要表現(xiàn)，并對(duì)“降電價(jià)”的重點(diǎn)和方式提幾點(diǎn)建議。

我國(guó)電價(jià)“高”的主要表現(xiàn)

(一)基于絕對(duì)值的國(guó)際比較結(jié)果

1.我國(guó)平均電價(jià)中等偏下。根據(jù)澳大利亞國(guó)際能源咨詢公司IEC關(guān)于44個(gè)國(guó)家和地區(qū)平均電價(jià)(基于實(shí)地調(diào)查或官方發(fā)布數(shù)據(jù))的排序，美國(guó)居于倒數(shù)第6位，其平均電價(jià)水平為全部比較樣本均值的70%左右。我國(guó)的平均電價(jià)與美國(guó)接近，因此可認(rèn)為也處于中低水平。

2.我國(guó)居民電價(jià)較低。根據(jù)國(guó)際能源署2016年8月發(fā)布統(tǒng)計(jì)資料和部分亞洲國(guó)家電價(jià)資料，2015年，我國(guó)居民電價(jià)在31個(gè)國(guó)家中居于倒數(shù)第3位(參見圖1)，僅高于墨西哥和馬來(lái)西亞。

3.我國(guó)工業(yè)電價(jià)居中。以國(guó)際能源署2016年8月發(fā)布統(tǒng)計(jì)資料和部分亞洲國(guó)家電價(jià)資料為依據(jù)，我國(guó)工業(yè)電價(jià)居于第16位(參見圖2)，大體處于中間的位置。

圖1 2015年主要國(guó)家居民電價(jià)比較(元/千瓦時(shí))

注：帶“*”為2014年數(shù)據(jù);帶“**”為2013年數(shù)據(jù);其余為2015年數(shù)據(jù)

圖2 2015年主要國(guó)家工業(yè)電價(jià)比較(元/千瓦時(shí))

注：(1)帶“*”為2014年;帶“**”為2013年;其余為2015年

(2)新加坡“工業(yè)電價(jià)”為“工業(yè)和商業(yè)平均電價(jià)”

(二)我國(guó)工業(yè)電價(jià)明顯過高

由于各國(guó)之間(包括大國(guó)的地區(qū)之間)資源稟賦、負(fù)荷結(jié)構(gòu)不同，因而簡(jiǎn)單的絕對(duì)值比較難以做出電價(jià)合理與否的判斷。但在平均水平相當(dāng)?shù)那疤嵯拢煌脩糸g的價(jià)格水平的國(guó)際比較，可以說(shuō)明一些問題。以中、美兩國(guó)比較為例，2015-2016年的中國(guó)平均電價(jià)分別為每千瓦時(shí)0.691元(11.09美分)、0.669元(10.07美分)，同期美國(guó)分別為每千瓦時(shí)人民幣0.648元(10.41美分)、0.683元(10.28美分)，兩國(guó)整體水平接近。

但是，工業(yè)電價(jià)我國(guó)明顯高于美國(guó)。2016年，中國(guó)工業(yè)電價(jià)平均每千瓦時(shí)0.687元，高出美國(guó)約53%，考慮增值稅抵扣的因素，我國(guó)工業(yè)用戶的電費(fèi)支出也高達(dá)每千瓦時(shí)0.587元，仍高出美國(guó)31%以上。可見，在中、美兩國(guó)平均電價(jià)相近的前提下，我國(guó)工業(yè)電價(jià)高出美國(guó)近三分之一。就營(yíng)商環(huán)境而言，我國(guó)的工業(yè)電價(jià)明顯過高。

我國(guó)工業(yè)電價(jià)過高的直接原因，是工業(yè)用戶承擔(dān)了對(duì)居民和農(nóng)業(yè)電價(jià)的交叉補(bǔ)貼。居民用戶負(fù)荷率低、供電電壓最低，輸送距離最長(zhǎng)，因而其供電成本在各類用戶中最高，從而電價(jià)水平也應(yīng)最高。而工業(yè)用戶負(fù)荷率高和供電電壓等級(jí)高，輸送距離短，供電成本低于系統(tǒng)平均水平，從而其電價(jià)水平也應(yīng)最低。所以，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)，工業(yè)電價(jià)均大幅低于居民電價(jià)。例如，2016年美國(guó)的居民電價(jià)約為工業(yè)電價(jià)的1.9倍;OECD國(guó)家的居民電價(jià)約為工業(yè)電價(jià)的1.5倍。但我國(guó)卻反其道而行之，居民電價(jià)長(zhǎng)期低于工業(yè)電價(jià)，目前僅為工業(yè)電價(jià)的80%。工商業(yè)電價(jià)對(duì)居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)的交叉補(bǔ)貼，不僅人為扭曲了價(jià)格信號(hào)，也加大了工商業(yè)用戶的成本負(fù)擔(dān)，抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是“民生”的基礎(chǔ)，尤其是耗電量大的工業(yè)較為集中的中西部地區(qū)，如其工業(yè)企業(yè)難以為繼，還有何“民生”可言?

圖3中、美整體電價(jià)水平比較(元/千瓦時(shí))

注：中國(guó)電價(jià)整體水平根據(jù)中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、蒙西電網(wǎng)公司報(bào)表數(shù)據(jù)加權(quán)平均計(jì)算，含稅、政府性基金和附加;美國(guó)電價(jià)整體水平來(lái)源于美國(guó)能源信息署網(wǎng)站，含稅、政府性基金和附加，并按當(dāng)年平均匯率折算(2015年為6.2284，2016年為6.6423)。

圖4 2016年中、美分類用戶電價(jià)比較

(元/千瓦時(shí))

注：中國(guó)為國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)加權(quán)平均。為可與美國(guó)比較，本報(bào)告對(duì)我國(guó)現(xiàn)行用戶分類進(jìn)行了合并：大工業(yè)、非普工業(yè)合并為工業(yè);非居民、商業(yè)合并為商業(yè)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司;美國(guó)能源信息署網(wǎng)站

我國(guó)“降電價(jià)”的重點(diǎn)和方式

(一)近期“降電價(jià)”應(yīng)以降工業(yè)用戶的基本電費(fèi)為主

初步測(cè)算，如能完全取消工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼，我國(guó)的工商業(yè)電價(jià)可每千瓦時(shí)降低6-7分。考慮到我國(guó)已經(jīng)對(duì)居民用戶實(shí)行了階梯電價(jià)制度，只要第二、三檔電價(jià)適當(dāng)上調(diào)并降低第一檔電量覆蓋比例，就有可能在保障低收入家庭的電費(fèi)支出大體穩(wěn)定的前提下，大幅減少或取消工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)較大幅度降低工業(yè)電價(jià)的政策目標(biāo)。

近期降工業(yè)電價(jià)的重點(diǎn)，應(yīng)是大幅降低工業(yè)用戶的基本電費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)我們的調(diào)查，我國(guó)高電壓等級(jí)用戶的基本電費(fèi)水平折成度電價(jià)格，一般都達(dá)每千瓦時(shí)7分以上，可全部覆蓋該電壓等級(jí)的全部的輸電成本，收費(fèi)水平明顯過高。該基本電費(fèi)水平的確定基于發(fā)電與電網(wǎng)“一體化”體制，而現(xiàn)在廠、網(wǎng)已經(jīng)分開，發(fā)電側(cè)的固定成本已經(jīng)作為電網(wǎng)公司的購(gòu)入成本，因而在電網(wǎng)企業(yè)總收支平衡的條件下，主要用于反映用戶固定成本責(zé)任的基本電費(fèi)，完全應(yīng)該大幅下調(diào)。

(二)取消、降低部分隨電價(jià)征收的政府性基金

我國(guó)電價(jià)的“社會(huì)負(fù)擔(dān)”太重。尤其是工商業(yè)電價(jià)，既要承擔(dān)對(duì)居民、農(nóng)業(yè)用戶的交叉補(bǔ)貼，還是各項(xiàng)政府性基金的主要提供者。不久前，雖然取消了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金”、“公用事業(yè)附加”等不合理的基金征收，但工商業(yè)電價(jià)中的政府性基金仍達(dá)每千瓦時(shí)5分左右，且“張冠李戴”的基金仍然存在。如國(guó)家重大水利工程建設(shè)資金，本應(yīng)隨水價(jià)征收，但卻在電價(jià)中收取，不僅有失公平，也使電價(jià)、水價(jià)信號(hào)嚴(yán)重扭曲。既不利于節(jié)水，又加重了不相干地區(qū)的電力用戶負(fù)擔(dān)。建議將該項(xiàng)基金轉(zhuǎn)入“南水”受益區(qū)的水資源費(fèi)中收取，由受益地區(qū)的用水戶承擔(dān)。此外，可再生能源發(fā)展基金的征收也應(yīng)轉(zhuǎn)換思路，應(yīng)參考?xì)W盟國(guó)家對(duì)面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)實(shí)行減、免等做法，相對(duì)降低我國(guó)工業(yè)用戶的可再生能源征收數(shù)量。

(三)促進(jìn)電煤價(jià)格由市場(chǎng)形成

我國(guó)與美國(guó)均為以燃煤火電為主的國(guó)家，因而煤炭的價(jià)格均對(duì)電價(jià)水平具有舉足輕重的影響。按可比口徑(5000大卡/千克)計(jì)算的電煤到廠價(jià)格，美國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定在每噸40美元左右，2017年約41美元，而我國(guó)電煤價(jià)格目前仍高達(dá)516元/噸(2017年)，高出美國(guó)近一倍。盡管我國(guó)煤炭資源稟賦不如美國(guó)，但近兩年在煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的條件下，電煤價(jià)格卻翻番上漲，肯定屬于非正常現(xiàn)象。為此，建議減少政府對(duì)煤炭市場(chǎng)的行政干預(yù)，讓市場(chǎng)機(jī)制在煤炭的供需調(diào)節(jié)中起決定性作用，以減輕煤價(jià)不合理上漲對(duì)電價(jià)的壓力。

(四)加快競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)

電價(jià)合理化的“長(zhǎng)治久安”之道，是建立有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)。此前我國(guó)各地開展的“直接交易”，已經(jīng)不同程度促進(jìn)了大用戶用電價(jià)格的下調(diào)。因此，以市場(chǎng)機(jī)制促電價(jià)合理化的方向不能動(dòng)搖。但一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的電力體制，必須包含將電力產(chǎn)品分時(shí)交易的、不晚于日前開始的有組織(集中交易)的現(xiàn)貨市場(chǎng)，才能完整反映電力供求關(guān)系的形成特點(diǎn)，進(jìn)而有效率地配置電力資源。我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)處于建設(shè)初期，建議選擇由“交易中心”代負(fù)荷方向發(fā)電商招標(biāo)采購(gòu)的“強(qiáng)制性電力庫(kù)”模式，以便于與現(xiàn)行調(diào)度體制銜接，使市場(chǎng)范圍、競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度具有可控性，并與擬逐步放開的“優(yōu)先發(fā)電”相兼容。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積及其他相關(guān)條件的成熟，部分地區(qū)可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，改“強(qiáng)制性電力庫(kù)”為競(jìng)爭(zhēng)效率更高的“雙邊交易”模式。

(五)加快推進(jìn)電網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)代化

電網(wǎng)等自然壟斷行業(yè)因市場(chǎng)失靈且直接到關(guān)系公共利益，對(duì)其進(jìn)行價(jià)格、質(zhì)量等方面的監(jiān)管，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要政府職能。近年來(lái)，我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)科技創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量均有長(zhǎng)足的進(jìn)步，但關(guān)聯(lián)交易、投資效率等關(guān)系成本水平的管理仍有提高的空間。然而，比之政府和消費(fèi)者，電網(wǎng)企業(yè)始終擁有信息優(yōu)勢(shì)，通常不會(huì)主動(dòng)提高效率、降低成本，并有動(dòng)機(jī)隱瞞真實(shí)成本以提高價(jià)格。為此，建議進(jìn)一步引入現(xiàn)代監(jiān)管的理念和方法，建立專用的管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的管控，協(xié)調(diào)項(xiàng)目審批與價(jià)格監(jiān)管的關(guān)系，推進(jìn)信息公開，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)監(jiān)管能力和體系的現(xiàn)代化，進(jìn)而從根本上形成對(duì)電網(wǎng)成本和價(jià)格的有效約束。

作者：楊楊娟、劉樹杰