2018年政府工作報(bào)告提出了“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”的目標(biāo)。這是近年來中央政府首次提出電價(jià)的具體調(diào)整目標(biāo)。政府工作報(bào)告中提到的“降電價(jià)”，其目的是降低用戶(尤其是一般工商業(yè))的用電成本。

關(guān)于用戶用電成本構(gòu)成

用戶用電成本大體由以下幾部分構(gòu)成：政府管制機(jī)制下由發(fā)電成本(體現(xiàn)為上網(wǎng)電價(jià))、輸配電成本(體現(xiàn)為輸配電價(jià))、基金附加和稅金構(gòu)成，市場(chǎng)機(jī)制下發(fā)電成本包括發(fā)電廠提供電能成本和輔助服務(wù)成本，兩項(xiàng)成本都由電力市場(chǎng)形成價(jià)格。大用戶進(jìn)行電力交易而支付給電力交易機(jī)構(gòu)的交易服務(wù)費(fèi)，因收費(fèi)政策未明確，本文不加考慮;中小用戶通過售電公司購電支付的售電成本，由電力市場(chǎng)形成價(jià)格;輸配電成本(體現(xiàn)為輸配電價(jià))、基金附加、稅金仍由政府制定;交叉補(bǔ)貼屬于電力普遍服務(wù)的一種特殊情況，隱含在用戶的用電成本中。我國當(dāng)前正在實(shí)施電力體制改革，電力市場(chǎng)建設(shè)仍在探索推進(jìn)過程中，屬于管制機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制并存情況，調(diào)整用戶用電成本主要在三方面，一是政府電價(jià)(或財(cái)稅)政策的調(diào)整，二是電力市場(chǎng)建設(shè)的推進(jìn)，三是交叉補(bǔ)貼的逐步解決。

關(guān)于電價(jià)(或財(cái)稅)政策的調(diào)整

上網(wǎng)價(jià)格、輸配電價(jià)格、基金附加和稅金都屬于政府電價(jià)(或財(cái)稅)政策調(diào)整范圍。

上網(wǎng)價(jià)格政策主要有：燃煤標(biāo)桿電價(jià)(視具體機(jī)組是否含有脫硫脫硝除塵超低排放電價(jià)而不同)、燃?xì)狻⑺姟⒑穗姟L(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、抽水蓄能等上網(wǎng)電價(jià)。政府安排的計(jì)劃電量(或者說非市場(chǎng)交易電量)都執(zhí)行政府電價(jià)。燃煤發(fā)電、水電、核電、風(fēng)電和光伏發(fā)電是我國的主力發(fā)電機(jī)組，裝機(jī)容量占全國絕大部分比重，電價(jià)調(diào)整應(yīng)該集中在這部分機(jī)組。

燃煤標(biāo)桿電價(jià)實(shí)行了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基本上與電煤價(jià)格變化聯(lián)動(dòng)，電煤價(jià)格已經(jīng)完全市場(chǎng)化，按照現(xiàn)有電煤價(jià)格水平，燃煤標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整可能性不大。增大產(chǎn)能、增加進(jìn)口是保持電煤價(jià)格趨穩(wěn)的舉措，政府需要做的是把控準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確保產(chǎn)業(yè)技術(shù)的合理性和先進(jìn)性;打開流通渠道，預(yù)防市場(chǎng)壟斷、價(jià)格操控，通過電煤價(jià)格引導(dǎo)電煤供應(yīng)。

與煤電不同，水電、核電、風(fēng)電、光伏發(fā)電折舊成本占發(fā)電成本主要比重，而工程造價(jià)與折舊成本直接關(guān)聯(lián)。 從“十二五”期間投產(chǎn)的電源工程項(xiàng)目造價(jià)分析情況看，水電工程造價(jià)呈震蕩式上升，風(fēng)電、光伏發(fā)電工程造價(jià)水平呈下降趨勢(shì)。與“十一五”期間投產(chǎn)的電源工程項(xiàng)目造價(jià)相比較，水電工程單位造價(jià)呈上升趨勢(shì)，風(fēng)電、光伏發(fā)電工程單位造價(jià)水平呈下降趨勢(shì)。其次，按照國際慣例，燃煤發(fā)電設(shè)備的使用壽命通常在20-40年，水電設(shè)備更長，因此，核電、風(fēng)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策應(yīng)該有下調(diào)空間，水電需要綜合考慮造價(jià)增長與折舊年限調(diào)整之間此消彼長關(guān)系。上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)，前提是保障它們必要的發(fā)電利用小時(shí)。現(xiàn)實(shí)中，大部分地區(qū)“三棄”(棄風(fēng)、棄水、棄光)現(xiàn)象仍然存在，少數(shù)地方甚至核電利用小時(shí)也不高，這一定程度影響了調(diào)價(jià)空間。如果考慮減少或者杜絕“三棄”情況，則需要擴(kuò)大輸電范圍，考慮建設(shè)大容量、遠(yuǎn)距離輸電線路，圍繞這些輸電線路建設(shè)相應(yīng)的電力配套工程，如換流站、調(diào)相機(jī)、受電地區(qū)電網(wǎng)改造或者新建配套電源工程。其次，在電力系統(tǒng)運(yùn)行過程中，為促進(jìn)新能源消納，部分運(yùn)行時(shí)段(如尖峰、低谷時(shí)段)，部分調(diào)節(jié)性能好的在運(yùn)機(jī)組因提供電力輔服務(wù)而增加運(yùn)行成本，這些新增投資以及增加的運(yùn)行成本，都需要電力用戶“買單”，因此，對(duì)電力用戶來講，最終是增加用電成本還是減少用電成本估計(jì)是一個(gè)難以回答的未知數(shù)，也不是任何一個(gè)部門能準(zhǔn)確測(cè)算出來的。只有一個(gè)能反映用電時(shí)間和用電位置變化的電力價(jià)格信號(hào)形成了，無論電力用戶或者發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，自身都能算出來是否劃算。

基金及附加，目前在全國范圍內(nèi)征收的基金附加有：重大水利工程建設(shè)基金、水庫移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、可再生能源電價(jià)附加，在部分省(區(qū)、市)還有國家批復(fù)的其他基金附加，如湖北省的農(nóng)網(wǎng)低壓維護(hù)費(fèi)。每一項(xiàng)基金附加都因國家特殊需求制定出臺(tái)的，電力作為商品本應(yīng)該執(zhí)行市場(chǎng)交易規(guī)則，不應(yīng)承擔(dān)商品之外的特殊功能，隨著電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)，這些特殊政策應(yīng)當(dāng)逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。減少或取消不合理部分的價(jià)外收費(fèi)，降低用電成本最直接有效。

脫硫脫硝除塵超低排放電價(jià)，這屬于環(huán)保要求而出臺(tái)的激勵(lì)政策，旨在鼓勵(lì)燃煤火電企業(yè)主動(dòng)實(shí)施脫硫脫硝除塵超低排放改造。這項(xiàng)政策的調(diào)整，應(yīng)該隨著電力產(chǎn)業(yè)政策準(zhǔn)入門檻的提高，技術(shù)進(jìn)步以及老舊機(jī)組的逐步退出，而逐步調(diào)低直至取消，但在市場(chǎng)交易中，生產(chǎn)運(yùn)行中脫硫脫硝除塵實(shí)際發(fā)生的成本，將包含在發(fā)電報(bào)價(jià)中。

稅金主要是增值稅，“增值稅暫行條例”規(guī)定，增值稅稅率的調(diào)整以及增值稅的免稅、減稅項(xiàng)目，由國務(wù)院決定。稅收政策涉及范圍廣，政府不可能只對(duì)部分電力用戶(如一般工商業(yè)用戶)涉及的增值稅率進(jìn)行調(diào)整。

輸配電價(jià)。關(guān)于輸配電價(jià)，2003年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的電價(jià)改革方案(國辦發(fā)[2003]62號(hào))已經(jīng)明確了輸配電價(jià)改革目標(biāo)。2005年，國家發(fā)展改革委印發(fā)的電價(jià)改革實(shí)施辦法(發(fā)改價(jià)格[2005]514號(hào))明確了具體的政策措施，2015，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)[2015]9號(hào))明確了“準(zhǔn)許成本加合理收益” 的核價(jià)原則。因此，從國家政策層面看，建立什么樣的輸配電價(jià)機(jī)制，以及怎么核定輸配電價(jià)水平已經(jīng)很清晰了。關(guān)于輸配電價(jià)機(jī)制，可以考慮以下幾方面。

一是結(jié)合電網(wǎng)特點(diǎn)制定輸配電價(jià)。電網(wǎng)既有承擔(dān)輸配電功能的共用網(wǎng)絡(luò)，也有發(fā)電接入系統(tǒng)和部分用戶專用輸電工程，同時(shí)還有兩個(gè)共用網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)網(wǎng)工程。在一個(gè)市場(chǎng)內(nèi)的共用輸電網(wǎng)絡(luò)，按照國際通行做法，一般統(tǒng)一核定輸電價(jià)格，具備配電功能的配電網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該分電壓等級(jí)核定配電價(jià)格，下一電壓等級(jí)合理分?jǐn)偵弦浑妷旱燃?jí)的成本費(fèi)用，同一區(qū)域相同電壓等級(jí)實(shí)行同價(jià)。接入系統(tǒng)和用戶專用輸電工程應(yīng)單獨(dú)核定價(jià)格。作為電網(wǎng)安全穩(wěn)定需要或?yàn)殚L期電量交易提供輸電服務(wù)的聯(lián)網(wǎng)工程，可采用單一容量電價(jià)或兩部制電價(jià)。

二是建立輸配電成本約束機(jī)制。9號(hào)文提出“準(zhǔn)許成本加合理收益”核價(jià)原則，“準(zhǔn)許”原則，實(shí)質(zhì)就是建立電網(wǎng)企業(yè)成本約束機(jī)制。首先要建立相對(duì)清晰的輸配電成本核算制度。輸配電成本是核價(jià)基礎(chǔ)，建立與輸配電價(jià)機(jī)制相適應(yīng)的輸配電成本核算制度更是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，目前的輸配電成本核算制度在許多方面都需要進(jìn)一步細(xì)化，如2002年的國發(fā)5號(hào)文中明確提出來的，共用網(wǎng)絡(luò)成本中的輸電成本和配電成本分開核算;再比如電力系統(tǒng)運(yùn)行的調(diào)度成本也應(yīng)該單獨(dú)核算，在相關(guān)市場(chǎng)主體和電網(wǎng)企業(yè)之間做合理分?jǐn)偂Ｆ涠訌?qiáng)輸配電成本的監(jiān)管。明確輸配電成本項(xiàng)目、支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，是核定價(jià)格的重要支撐。比如確定合理的折舊年限，按照國際慣例，大多數(shù)輸電設(shè)備的設(shè)計(jì)使用年限是20-40年，按此標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)輸電資產(chǎn)折舊年限，一定程度可以降低輸配電成本。其次，控制電網(wǎng)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易。目前電網(wǎng)企業(yè)圍繞輸配電業(yè)務(wù)，在上下游涉及不少產(chǎn)業(yè)，如電力裝備、設(shè)計(jì)服務(wù)、建設(shè)施工、設(shè)備維護(hù)、技術(shù)研發(fā)、供電服務(wù)等，同時(shí)圍繞主業(yè)還涉及金融、保險(xiǎn)，適當(dāng)控制內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易比例份額，除電網(wǎng)關(guān)鍵技術(shù)外，將能放給市場(chǎng)的全部放給市場(chǎng)，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低電網(wǎng)建造、運(yùn)維和用戶供電成本。

三是合理的電網(wǎng)投資。除考慮電力安全因素，電力輸送的經(jīng)濟(jì)性是有一定邊界的，當(dāng)發(fā)電側(cè)貢獻(xiàn)的紅利與電網(wǎng)輸送成本增加值相等時(shí)，電力輸送的經(jīng)濟(jì)邊界就出現(xiàn)了。因此，電網(wǎng)并不是送電距離越遠(yuǎn)越好。例如為促進(jìn)可再生能源跨省跨區(qū)消納，不斷新建的大型遠(yuǎn)距離輸電工程，因可再生能源發(fā)電出力不確定性，致使部分遠(yuǎn)距離輸電工程利用小時(shí)較低，單位送電成本增加;此外，還需要新建相關(guān)配套工程，如改造加強(qiáng)受入地的電網(wǎng)網(wǎng)架等，否則只能降低輸送功率，確保電網(wǎng)安全，這些都進(jìn)一步推高了落地電價(jià)，甚至高于當(dāng)?shù)?a href="http://www.e4938.cn/yqxxh/hd/" target="_blank" class="keylink">發(fā)電企業(yè)發(fā)電價(jià)格(包括已經(jīng)計(jì)入的環(huán)保成本)。

四是優(yōu)化電力運(yùn)行方式。我國區(qū)域電網(wǎng)一般覆蓋3-6個(gè)省份，區(qū)域內(nèi)跨省之間都是典型的較強(qiáng)聯(lián)系的交流輸電，網(wǎng)架結(jié)構(gòu)堅(jiān)強(qiáng)，省之間資源互補(bǔ)性強(qiáng)。以區(qū)域?yàn)橹鳎y(tǒng)一運(yùn)行，跨區(qū)域之間余缺調(diào)劑，不僅電力安全性提高了，經(jīng)濟(jì)效率也將會(huì)得到提升，因?yàn)殡娏徒{既安全又經(jīng)濟(jì)。

關(guān)于交易價(jià)格

交易價(jià)格由市場(chǎng)形成，交易過程中隨供需變化有升有降。當(dāng)前無論是跨省區(qū)電力直接交易或者是省內(nèi)大用戶直接交易，交易結(jié)果幾乎都是發(fā)電企業(yè)單邊降價(jià)(相對(duì)上網(wǎng)電價(jià))，電力用戶參與直接交易只有一個(gè)目的，看誰降的電價(jià)更多，看似降低了用能成本(相比較于政府制定的目錄電價(jià))，其實(shí)質(zhì)并沒有形成電力市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，電力用戶未必能從降價(jià)紅利中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但留給發(fā)電行業(yè)更多的是問題和發(fā)展隱患。作為電力用戶既期望對(duì)方降價(jià)，同時(shí)也要受價(jià)格信號(hào)影響主動(dòng)采取措施，降低用電成本，價(jià)格變化對(duì)交易雙方既要有激勵(lì)，也要有壓力。電力作為商品，具有同質(zhì)性。無論水電、火電、核電、風(fēng)電，生產(chǎn)出來的電能是無差異的，我們也辨認(rèn)不出每時(shí)每刻的用電是什么機(jī)組生產(chǎn)出來的，是從什么地方輸送過來的，電能流向完全按照物理定律，非交易雙方人為能確定的。但不同時(shí)段的電力供需是不同的，電力價(jià)格應(yīng)該反映用電時(shí)間差異;在不同地理位置的電力用戶，因?yàn)榕c電源的距離不同以及輸電阻塞形成不同價(jià)區(qū)，負(fù)荷集中、電力受入的地區(qū)價(jià)格會(huì)較高，負(fù)荷低、電力送出的地區(qū)價(jià)格會(huì)較低，讓用戶感受到用電位置不同，用電價(jià)格有差異，有效引導(dǎo)電網(wǎng)、電源和用戶的投資。

電力市場(chǎng)建設(shè)涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等多領(lǐng)域，受電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電源技術(shù)特性的約束，還要在技術(shù)上保證軟件系統(tǒng)的穩(wěn)定、可靠運(yùn)行;電力市場(chǎng)涉及目前電力計(jì)劃調(diào)度方式改變和市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營理念的較大調(diào)整，需要科學(xué)設(shè)計(jì)和論證電力市場(chǎng)建設(shè)方案，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂贫ㄊ袌?chǎng)交易規(guī)則;同時(shí)還要考慮電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、發(fā)用電功率平衡、資源互補(bǔ)、市場(chǎng)控制力等因素，設(shè)置合理的電力市場(chǎng)范圍。電力市場(chǎng)交易平臺(tái)投資和運(yùn)行成本巨大，合理的市場(chǎng)范圍和市場(chǎng)交易量，能有效降低單位電量的交易成本。結(jié)合中國實(shí)際，以區(qū)域電網(wǎng)為中心，建立區(qū)域電力市場(chǎng)，更加合理可行。

關(guān)于交叉補(bǔ)貼

電價(jià)交叉補(bǔ)貼是用戶用電價(jià)格與其應(yīng)承擔(dān)的供電成本存在偏差。在中國，主要是用戶之間的交叉補(bǔ)貼，比如工商業(yè)用戶對(duì)居民、農(nóng)業(yè)用戶的補(bǔ)貼;其次還有地區(qū)之間的交叉補(bǔ)貼，如廣東省的粵西、粵北地區(qū)與珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距巨大，同類型電力用戶，在廣東不同地區(qū)用電價(jià)格是不一樣的。交叉補(bǔ)貼的存在，有其歷史原因和合理性。“廠網(wǎng)分離”改革前，電力公司作為一個(gè)整體，將供電成本(至少包括發(fā)、輸、配、售電成本)在不同用戶之間進(jìn)行分?jǐn)偅仨氁紤]用戶的承擔(dān)能力，承受能力強(qiáng)的用戶(如工業(yè)用戶)要多承擔(dān)，承受能力弱的用戶(如居民、農(nóng)業(yè))可少承擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制定不同的用電價(jià)格，也是基于這樣的考慮，這種將盈利能力強(qiáng)的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的收益用來彌補(bǔ)非盈利領(lǐng)域的做法，實(shí)現(xiàn)了電力普遍服務(wù)等政府公共政策目標(biāo)。解決交叉補(bǔ)貼，重點(diǎn)仍然在理清供電成本差異(包括不同類型用戶、不同地區(qū))、發(fā)電成本形成機(jī)制、輸配電價(jià)機(jī)制以及輸配電成本核算制度和監(jiān)管制度，理清供電成本的基礎(chǔ)打好了，交叉補(bǔ)貼測(cè)算也就相對(duì)容易了。至于交叉補(bǔ)貼的解決方式，則必須從國家層面頂層設(shè)計(jì)，周密系統(tǒng)考慮。