我國電力價格不是依據(jù)成本定價，而是根據(jù)歷史水平、社會穩(wěn)定、居民承受力以及行政機制等因素決定，因此在電力行業(yè)內不同類型用戶間存在嚴重的交叉補貼。

在中國經濟發(fā)展的進程中，電力交叉補貼曾起到擴大居民用電數(shù)量、增強弱勢群體的用電支付能力、促進電力普遍服務的推進與完成等積極作用，然而，隨著我國電力體制改革以及市場化的深入，電力交叉補貼的種種弊端逐漸顯露，并阻礙了改革成果的進一步擴大。為了深化電力體制改革，促進經濟增長新動能，實現(xiàn)經濟的持續(xù)健康發(fā)展，需要通過多種舉措，積極減少電力市場中存在的交叉補貼。

我國電力交叉補貼的現(xiàn)狀與國際比較

交叉補貼，即由價格結構扭曲引致的某類用戶支付的能源價格高于(或低于)能源供應成本，而由其他用戶分擔其成本的現(xiàn)象。交叉補貼的種類很多，包括規(guī)制部門內部、規(guī)制部門之間、規(guī)制與非規(guī)制部門之間的交叉補貼。我國自改革開放以來，由于管理體制演進以及尚未有效建立現(xiàn)代能源市場體系等原因，大部分能源產品的價格都是由政府制定，因此市場中的能源價格往往難以反映生產成本以及消費者偏好，使得價格結構被扭曲，形成了能源市場的交叉補貼，而電力作為最重要的能源之一，其市場中交叉補貼表現(xiàn)的尤為嚴重。由于電力市場的定價方式具有“逆 Ramsey”特征，使得我國長期存在用工商業(yè)的收益補貼居民用電虧損的情形，形成嚴重的規(guī)制部門內部的交叉補貼。交叉補貼不能反映真實成本、錯位價格產生過多廢氣排放，導致電力能源強度升高，會產生多重效率損失，亟需通過優(yōu)化電力價格機制減少工商業(yè)用電與居民用電之間的交叉補貼，最終形成反映電力商品屬性的合理電價，以實現(xiàn)公平、效率、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等多重目標。

工業(yè)用電與居民用電相比，電壓等級高、負荷率高、傳輸線損少、供電成本低，工業(yè)電價按市場規(guī)則應低于居民電價。根據(jù)國際能源署(IEA)與 OECD(2005)的報告，OECD 國家平均居民電價與工業(yè)電價之比為 1.7：1，而我國居民與工商業(yè)電價之比則遠小于 1;從我國與美國電價的對比中也可以發(fā)現(xiàn)，我國的工業(yè)電價比美國高31%，商業(yè)電價比美國高 19%，而居民電價卻比美國低50%，具有嚴重的交叉補貼問題。全世界主要國家中，只有印度、俄羅斯與中國等國家的居民電價低于工業(yè)電價。

當前，印度政府正在采取措施減少交叉補貼的程度，從2007 到 2015 年間，農業(yè)與居民用電的價格增加了138%，而同期工業(yè)用電價格僅增加 47%，并在實施過程中引入了累進電價。另外，印度政府還于 2014 年通過了對 2003 年《電力法》的電費修正案，其目的是在印度全境取消電力部門間的交叉補貼，并要求每個邦的電力監(jiān)管部門明確給出減少交叉補貼的時間表。俄羅斯也于2011 年制定了電力價格改革路線圖，進行了較為激進的電力價格改革，但在實際操作過程中遇到了較大障礙。在結構性改革的背景下，我國政府規(guī)制部門也通過創(chuàng)新機制等多種形式推進交叉補貼改革。

交叉補貼的有效評估與合理優(yōu)化已經成為當前我國積極減少交叉補貼降低工商業(yè)用能成能源尤其是電力體制改革以及進一步創(chuàng)造經濟增長新動能的關鍵問題。中央一系列政策也凸顯了政府規(guī)制部門解決與妥善處理我國電價交叉補貼問題的決心：2015 年底，中央經濟工作會議確定了降低工業(yè)企業(yè)用能成本以及推進市場化改革的目標，以便切實降低企業(yè)負擔的方針，因此減少交叉補貼、降低工業(yè)企業(yè)電力價格成為降低工業(yè)用能的切實有效手段;2017 年政府工作報告提出的“三去一降一補”，核心內容之一仍然是降低工商業(yè)電價;同年 7 月，國家發(fā)改委新聞發(fā)布會指出，我國價格市場化改革的下一步工作之一即為“妥善處理交叉補貼問題”，并確定了 1 萬億元的降成本任務和目標，而其中電價預計貢獻 1000 億元;11 月，國家發(fā)改委最新頒布的《關于全面深化價格機制改革的意見》明確指出“研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策”;而 2018 年政府工作報告則進一步明確提出“一般工商業(yè)電價平均降低10%”的目標。

交叉補貼將會引致高額社會福利損失

福利凈損失，就是指市場因未處于最優(yōu)運行狀態(tài)而引起的社會成本。交叉補貼本質上是一種價格扭曲，將會引致社會福利凈損失的增加。世界各國政府都對交叉補貼額度的測度及其對經濟扭曲的影響非常重視。交叉補貼的存在，宏觀上會不利于實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置的目標，產生資源利用的低效率，最終會對 GDP 的增長形成阻礙作用，進而影響一國整體的貧困與不平等狀況;微觀上，由交叉補貼所形成的價格不符合市場競爭定價下的原則，不能給消費者提供優(yōu)化消費的經濟激勵，甚至會產生一些與初始目標相反的結果，包括給消費者傳遞錯誤的價格信號，促使過度且低效率的消費等。在我國，電力市場中的交叉補貼現(xiàn)象表現(xiàn)的十分突出，具體表現(xiàn)為高成本用戶享受低電價的過度消費和資源浪費，以及低成本用戶執(zhí)行高電價的生產規(guī)模抑制和生產不足等問題。電力市場存在的嚴重的交叉補貼破壞了公平負擔原則、造成了資源浪費、影響中國經濟增長中效率目標的實現(xiàn)，造成了十分嚴重的社會福利凈損失。我們對 2006～2015 年我國 100 個典型城市工業(yè)與居民電力情況的測算，并用每單位交叉補貼所引致的社會福利凈損失的大小(即單位福利凈損失率)進行分析，發(fā)現(xiàn)了我國電力市場現(xiàn)存交叉補貼引致嚴重社會福利損失的如下事實：

第一，工業(yè)用戶是導致交叉補貼及單位福利凈損失率大幅增加的主要原因。在工業(yè)用戶與居民用戶相互影響的情況下，總的單位福利凈損失率上升了 21.53%。對結果的分解可發(fā)現(xiàn)，單位福利凈損失率的上升全部由工業(yè)用戶所引致，居民用戶甚至還抵消了少部分的單位福利凈損失率的上升。經過進一步的分析，發(fā)現(xiàn)原因在于居民用戶福利凈損失的形成主要受到居民電價的影響，受工業(yè)電價的影響較小;而工業(yè)用戶的福利凈損失則受工業(yè)電價的影響較小，受居民電價的影響較大，所以最終表現(xiàn)為我國當前電力行業(yè)價格扭曲的福利凈損失仍然是由工業(yè)用戶導致的。

第二，交叉補貼額與福利凈損失額巨大袁并且顯著影響了居民生活。基于對全國的數(shù)據(jù)推算顯示，僅在電力行業(yè)中工業(yè)與居民間的交叉補貼額，其下限值每年就接近950 億元，同時由于價格扭曲引致的福利凈損失高達 340億元，其中居民用戶中福利凈損失金額達到 100 億元。如果納入電價更高的商業(yè)用戶、電價更低的農業(yè)用戶，以及再考慮包括工業(yè)、居民與農業(yè)用水，工業(yè)與民用天然氣，不同電壓等級間用電等其他公共事業(yè)領域存在的交叉補貼，交叉補貼及其引致的福利凈損失額規(guī)模更大。通過分析交叉補貼與福利凈損失對工業(yè)發(fā)展與居民生活的影響可以發(fā)現(xiàn)，交叉補貼對居民生活的影響程度高于工業(yè)，電力交叉補貼所得額占居民工資總額的 1.59%，因此，短時間內通過大幅度提高居民用電價格以降低社會福利凈損失的方式較難執(zhí)行，而相比較來說，通過逐步降低工業(yè)用電價格，減少交叉補貼以降低福利凈損失的路徑具有更強的可操作性。

第三，在時空兩個維度袁電力行業(yè)單位福利凈損失率均呈現(xiàn)出上升的不良態(tài)勢。時間趨勢上，10 年間，我國居民用電價格上漲幅度遠小于工業(yè)，而居民用電量增速高于工業(yè)。所以我國電力行業(yè)的單位福利凈損失率也隨之呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。尤其在 2008、2009 年出現(xiàn)大幅上漲，可能是由于 2008 年的 4 萬億元政府投資引致了基礎設施和能源行業(yè)的大建設，導致電力行業(yè)價格進一步背離市場定價。空間分布上，10 年平均來看，西部的單位福利凈損失率最高，東部其次，中部最低，電力生產與消費的兩頭均具有較高的單位福利凈損失率。從增長速度看，西部最快，中部其次，而市場化程度最高的東部最低。2008、2009 年西部與中部的單位福利凈損失率有較大上漲幅度。三大區(qū)域各省份的變化情況，10 年間，東北地區(qū)的單位福利凈損失率一直較高，而市場經濟較為發(fā)達的東部地區(qū)單位福利凈損失率的排位在下降。中部地區(qū)的單位福利凈損失率排位較低，而西南地區(qū)的云、貴、川省份的單位福利凈損失率排位也在上升。

積極減少交叉補貼，降低工商業(yè)電價

基于前述理論與數(shù)據(jù)分析，我們提出通過積極減少交叉補貼，最終實現(xiàn)平均降低工商業(yè)電價 10%目標的政策建議。

第一，明確改革階段目標袁以價格改革和降低交叉補貼為推手促進電力體制改革。政府應加快完善交易規(guī)則，推進市場化交易，積極關注電力市場交易主體的競標行為，有效發(fā)揮監(jiān)管在降低用能成本中的作用，逐步降低交叉補貼及其引致的社會成本。在輸配電價改革逐步到位的情況下，電價交叉補貼對象和補貼程度清晰，將交叉補貼“暗補”改為“明補”的政策變得切實可行。要密切監(jiān)控分析電力交易市場中各主體的行為特征，包括對多期量價指標的動態(tài)分析、雙邊交易中壟斷勢力的測度、合謀行為的識

別防范、監(jiān)管政策的有效周期估算等，并把這些分析結果在電力交易規(guī)制機制設計與行為監(jiān)管中給予充分體現(xiàn)。除了監(jiān)管，政府還應該明確電力市場改革的最終目標，并結合現(xiàn)實情況，積極參與到電力市場中各種經濟參數(shù)的修改與制定中來。政府應謹慎確定電力交易規(guī)則中的經濟參數(shù)，統(tǒng)籌降低工業(yè)用能成本的目標，兼顧降低工業(yè)用能成本的時效性與長效性。利用市場交易的基本原則，有效疏導因上游價格波動而產生的電價波動，理順成本和價格傳導機制，加強激勵相容的電價及電力市場交易規(guī)則設計，統(tǒng)籌協(xié)調電源投資與電網投資規(guī)劃，減少電價的政策性負擔。同時防止惡性價格競爭，讓電力企業(yè)能夠獲得合理利潤，既要實現(xiàn)用能價格的下降，又要保證電力行業(yè)的平衡發(fā)展。

第二，對工商業(yè)電力用戶實施差異性定價袁并通過野分步走冶的工商業(yè)電價調整策略袁逐步減少交叉補貼遙 一方面，不同工業(yè)企業(yè)能效、能耗參差不齊，大量能耗高或能效低的企業(yè)提高了工業(yè)平均的用能成本與價格，并進一步引致了工商業(yè)用電與居民用電之間較大的交叉補貼。因此，為降低工業(yè)電力用戶的平均用能成本，從總體上降低工業(yè)用戶的平均電價，我國應在工業(yè)企業(yè)領域實施差異定價，包括對高耗能、低能效行業(yè)實施差別定價，以及懲罰性定價和階梯定價等措施來有效降低工業(yè)用戶總體單價。另一方面，基于我們對有效交叉補貼的識別，一步調整到位時工業(yè)或居民電價的調整幅度高達 6%~8.8%，政府的可實施性和用戶的可接受性均較低，因此采用“分步走”的方式，逐步調整工業(yè)價格水平。“分步走”策略，即：將總體目標劃分成每一年的目標，根據(jù)當年的現(xiàn)實情況制定相應的定價策略，以逐步降低工業(yè)電價。如國家發(fā)改委在 2017年 10 月公布的數(shù)據(jù)顯示，2016 年的工業(yè)電價與 2015 年相比降低了 0.011 元，為保證單位福利凈損失率降到一定標準，應該繼續(xù)采取工業(yè)電價的降價策略，以實現(xiàn)平均降低工商業(yè)電價 10%的目標。

第三，對居民用電實施混合定價袁抑制過度用電袁緩解交叉補貼壓力。減少工業(yè)電力用戶與居民電力用戶之間的交叉補貼，除了對工業(yè)用戶進行分步降價的策略，還需要從總體上對居民用戶實施分步提價的策略。若直接對我國三個階梯電力用戶統(tǒng)一提高電價，可能會遇到較大阻力，因此可通過混合定價的方式，準確識別居民的用電量，緩解因居民電價過低引致的用電量過高、工業(yè)用電與居民用電之間存在巨大的交叉補貼現(xiàn)象。具體來說，由于居民電價過低，導致居民出現(xiàn)不同程度的過度用電傾向，用電越多，交叉補貼越大。因此，為進一步減小交叉補貼，政府可通過多種定價相結合的方式，對居民用電需求進行更精確的識別，抑制居民過度用電現(xiàn)象。現(xiàn)階段各省所執(zhí)行的三級遞增階梯電價，能夠對居民的過度用電起到抑制作用，但為更進一步抑制居民過度用電的行為，各省政府可以結合自身實際情況，將三級遞增階梯電價與其他定價方式相結合，如階梯電價與分季節(jié)定價、峰谷定價等方式相結合，在保障基本用電需求的前提下，抑制居民的過度用電需求。

第四，進一步優(yōu)化階梯定價機制的各種參數(shù)袁推動交叉補貼內部消化。由于混合定價、統(tǒng)一規(guī)制的定價方式涉及到普通居民尤其是低收入階層居民的生活問題，價格調整更為敏感，因此可通過調整階梯定價內的各種參數(shù)，進一步對階梯內不同的電力用戶采取不同的價格調整策略，以在居民側內部消化交叉補貼。通過對階梯數(shù)、各階梯電量以及各階梯電價這三個重要參數(shù)的調整，使價格機制更加明確，從而通過價格機制的再設計，對具有不同用電行為特征的居民用戶實施不同程度的規(guī)制，以在保障所有居民正常用電需求的前提下，通過更高的價格收取機制，對過度用電需求極高的部分電力用戶實施更為嚴格的規(guī)制，將部分高階梯電力用戶轉移至較低階梯上，減少其過度用電、浪費用電的行為，從而在總體上減少居民用戶的過度用電行為，從內部減少交叉補貼。同時，隨著我國居民碳排放意識的加強，2018 年 1 月全國碳排放權交易市場(發(fā)電行業(yè))正式開始建設，借鑒國外實踐，踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，將個人碳交易理念與階梯定價相結合，可以理順定價機制，促進交叉補貼的減少。