過去幾十年，中國能源行業(yè)的首要發(fā)展目標是支持經(jīng)濟快速增長和滿足能源需求。在經(jīng)濟快速發(fā)展階段，能源的主要矛盾是供給能力不足，能源行業(yè)重在規(guī)模擴張。隨著中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，能源供需已由不足轉(zhuǎn)為相對過剩，能源行業(yè)發(fā)展也轉(zhuǎn)為注重環(huán)境治理和提高能源效率。伴隨著能源發(fā)展目標的變換，能源行業(yè)為提高效率的市場化改革在不斷加強。

2014年6月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議指出，推動能源革命，打通能源發(fā)展快車道。堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。進一步明確了能源改革的基本原則和思路。

2015年10月國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(下稱《意見》)。文件明確指出“價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵”。《意見》強調(diào)“加快推進能源價格市場化”，按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進電力、天然氣等能源價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性。

《意見》涉及能源價格改革，也提出了能源體制改革。中國能源體制改革與能源價格改革是一個相互依賴和支持的過程。“放開兩頭、管住中間”既是能源體制改革的基本思路，同時也與價格改革相關(guān)，所以能源體制改革基本上與價格改革同行。“管住中間”是針對能源的自然壟斷，“放開兩頭”可以為民營資本提供投資機會，促進市場主體多元化競爭環(huán)境是能源價格由市場決定的基本條件，因此也需要體制改革支持價格機制改革。

能源體制改革和能源價格市場化改革密切相關(guān)，相互促進，既有改革的復(fù)雜性，也受宏觀經(jīng)濟的影響，因此是一個復(fù)雜的漸進過程。從上世紀80年代開始，中國的能源改革已走過了30多年。

煤炭和電力市場改革

煤炭是中國最主要的能源品種，目前占一次能源消費的62%，約一半的煤炭消費用于發(fā)電。由于分別處在一個產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，煤炭市場化改革和電力市場化改革之間有著密切聯(lián)系。二者的市場化改革都始于1985年前后。

1985年對于統(tǒng)配煤礦實行投入產(chǎn)出承包制度。當時國內(nèi)煤炭市場基本呈現(xiàn)出供大于求的狀態(tài)。該時期的煤炭價格包括計劃價、指導(dǎo)價和議價三種類型。在當時情況下，燃煤電廠的計劃指標被稱為“計劃煤”。在煤炭訂貨會上，重點煤炭企業(yè)跟電廠簽訂的供煤合同中的煤炭被稱為“重點合同煤”;其他直接采購的煤炭為“市場煤”。從歷史數(shù)據(jù)來看，除部分年份外(1999年、2000年)，1990年后市場煤價格均高于重點合同煤，兩者相差最高時可達到每噸400元。

在特定的歷史時期，煤炭價格雙軌制對支持經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，緩解了煤炭企業(yè)的財務(wù)困難，增加了生產(chǎn)積極性。但其運行過程中也出現(xiàn)了一些問題，重點合同煤炭價格和市場煤價格的大幅背離，使得煤炭供需難以靠市場實現(xiàn)均衡。而且管制下的計劃煤炭價格也不利于發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

隨著煤炭價格走高和下游行業(yè)價格逐步放開，煤炭實行市場化定價的壓力逐年增加。1994年政府開始放開煤炭價格，但由于電價受到政府管制，煤電矛盾日益突出。通常表現(xiàn)為當煤價走高時，電價無法及時調(diào)整，電力企業(yè)無法承擔高企的煤炭價格，而煤炭企業(yè)也不愿低價向電力企業(yè)供煤。1996年政府再次對電煤實行指導(dǎo)價，以緩解當時的煤電供應(yīng)矛盾。除了市場煤和重點合同煤的差價導(dǎo)致煤炭企業(yè)缺乏動力履行合約，當時煤炭運輸能力嚴重缺乏，也是煤電矛盾突出的另一個重要方面。由于鐵路運力受限，即使有重點煤供貨合同，沒有運力指標，合同依然難以得到有效履行。

在煤炭價格上漲、市場煤價格大幅高于計劃煤價格的時期，煤電供需矛盾最為突出。2002年，重點合同煤僅有9000萬噸成交，約相當于電煤總量的三分之一。政府實行的電煤價格管制帶來了一系列行業(yè)問題。計劃煤和市場煤價格的差距催生了尋租行為。為了解決電煤供應(yīng)的尷尬狀況，政府逐步推出了煤電聯(lián)動機制。

煤炭價格的市場化改革從1993年逐步拉開帷幕，國務(wù)院于2012年頒布《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，標志著雙軌制終結(jié)和煤炭價格市場化基本形成。煤炭價格雙軌制的終結(jié)和煤電聯(lián)動政策的實施對于理順煤炭價格、逐漸形成以市場為基礎(chǔ)的資源配置方式，以及還原煤炭的商品屬性等方面，具有重要意義。

電力市場化改革同樣可以追溯至1985年前后。上世紀70年代末開始考慮售電環(huán)節(jié)的差別電價政策，慢慢推行了季節(jié)電價和峰谷電價等政策。到了80年代，上網(wǎng)電價逐漸形成，電價中開始引入燃料成本變動和投資回報的考量。1985年政府出臺《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，部分放開了發(fā)電側(cè)市場，并開始實施電價隨燃運加價浮動政策，由此鼓勵地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，鼓勵多元所有制電力發(fā)展。

1985年后的電力價格改革，逐漸形成了指導(dǎo)電價與指令電價共存的較為繁雜的電價體系。指令電價的主要模式是還本付息，由投產(chǎn)期、還貸期、還貸后三段式計算電價，按成本、稅金、合理利潤厘定廠售電價。指導(dǎo)電價主要實行“一廠一價”、“一機一價”、“新電新價”與“老電老價”等九種指導(dǎo)性電價。2001年政府進一步將正在執(zhí)行的三段式還本付息電價改為按發(fā)電項目經(jīng)營期核定平均上網(wǎng)電價，新建電廠按經(jīng)營期平均上網(wǎng)電價核定。2002年后，電價改革伴隨著體制改革進一步深化，在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上形成上網(wǎng)電價，電網(wǎng)與用戶之間則形成銷售電價。上網(wǎng)電價與銷售電價由政府制定價格標準。

2014年底開始逐步推進新一輪電改。從售電側(cè)起步，確立電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，不再以上網(wǎng)電價和銷售電價之差作為收入來源，而是核定出合理、獨立的輸配電價并收取過網(wǎng)費。同時，允許多種所有制資本進入配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分。另一方面，部分電量通過市場競爭定價。2017年全國市場化交易電量力爭達到全社會用電量的35%以上。

煤與電的矛盾一直是能源行業(yè)最為醒目的矛盾。2004年底政府出臺了煤電價格聯(lián)動實施辦法。由于經(jīng)濟快速發(fā)展對能源的壓力增大，政府無法按照煤電聯(lián)動機制調(diào)整電價，煤電矛盾激化。2013年重啟了煤電聯(lián)動機制，現(xiàn)實中依然無法按聯(lián)動機制進行及時和足額調(diào)整。近期政府提出要進一步完善煤電聯(lián)動機制。完善煤電價格聯(lián)動機制的基本思路，主要是指政府嚴格按照煤電聯(lián)動機制所規(guī)定的時間和幅度進行上網(wǎng)電價調(diào)整，以及考慮如何向終端電價聯(lián)動。

成品油市場改革

中國的石油工業(yè)起步于1955年，此后經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的時期。然而1981年原油產(chǎn)量首次出現(xiàn)下降。為促進石油工業(yè)發(fā)展，當時政府提出了原油產(chǎn)量包干計劃。原油產(chǎn)量包干改變了之前國家對油田的統(tǒng)購統(tǒng)銷，原油市場開始呈現(xiàn)市場和計劃并存，計劃內(nèi)平價、計劃內(nèi)高價和計劃外市場價等多種價格并存的局面，成品油價格也迎來了政府定價和市場定價并存的雙軌階段。

成品油價格進入雙軌階段后，計劃內(nèi)和計劃外的價格差距開始拉大，油品倒賣、走私等現(xiàn)象日益嚴重。為了維持油品市場秩序，政府開始對油品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)進行整頓，在1994年發(fā)布了《國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于改革原油、成品油流通體制通知》，對原油和成品油的生產(chǎn)、進口、流通和價格分別進行了規(guī)定。政府定價和嚴格監(jiān)管雖有效遏制了當時油品市場存在的市場混亂，但石油價格仍由國家管制并長期保持不變。為了順應(yīng)市場經(jīng)濟的潮流，1998年開始進行油品的市場化定價機制改革嘗試。

1998年，出于能源安全、行業(yè)發(fā)展等各方面考慮，石油工業(yè)體制開始了重大改革。國家首先根據(jù)“產(chǎn)業(yè)上中下游一體化、國內(nèi)外貿(mào)易一體化、產(chǎn)銷一體化”的原則，組建三大國有油氣公司。其次，政府于1998年出臺《原油、成品油價格改革方案》(又稱“98方案”)。方案提出的改革目標是“建立與國際市場油價變動相適應(yīng)，在政府調(diào)控下的原油和成品油市場形成價格機制”。“98方案”的出臺標志著國內(nèi)成品油市場開始與國際接軌。2000年政府將成品油價格掛靠新加坡成品油價格進行每月調(diào)整。2001年轉(zhuǎn)而同新加坡、鹿特丹和紐約三地的市場價格掛鉤。但由于油價調(diào)整的時滯，以及成品油價格和原油價格之間傳遞機制的缺陷，“油荒”和“批零倒掛”屢見不鮮。

2006年成品油定價改為以布倫特、迪拜和米納斯三地的原油價格為參考標準，加上合理的煉油成本、流通費用、關(guān)稅及合理利潤等形成零售基準價。同年3月推出了包括石油企業(yè)內(nèi)部利益調(diào)節(jié)機制、相關(guān)行業(yè)價格聯(lián)動機制等在內(nèi)的四項配套措施。至此，國內(nèi)成品油市場基本上與國際原油市場接軌。

2008年，《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》出臺，除了成品油稅費改革外，再次明確了成品油定價機制的相關(guān)細節(jié)。汽油和柴油零售價格把原來圍繞基準價上下浮動改為最高零售價格，可在不超過最高零售價格的前提下自主制定零售價格。當國際市場原油價格持續(xù)上漲或劇烈波動時，政府將繼續(xù)對汽、柴油價格進行適當調(diào)控。

2009年5月，《石油價格管理辦法(試行)》出臺，對成品油和原油價格形成機制進行了說明和調(diào)整。2013年政府再次對成品油定價機制做出調(diào)整，主要將調(diào)價周期從22個工作日縮短至10個工作日。2016年1月為了提升油品質(zhì)量，確保石油供應(yīng)，國家再次出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步完善成品油價格形成機制有關(guān)問題的通知》。

總的來看，從1998開始，國內(nèi)成品油定價機制歷經(jīng)了8次調(diào)整。如果將定價機制的改革時間線同國內(nèi)油品市場的供需及對外依存變動聯(lián)系，可以發(fā)現(xiàn)成品油定價機制改革調(diào)整都發(fā)生在油品市場供需出現(xiàn)比較大變動的時候。目前成品油價格機制將國內(nèi)成品油價格與國際原油價格掛鉤聯(lián)動，但油價調(diào)整仍由政府決定宣布，所以，進一步的市場化改革方向應(yīng)是成品油價格由國內(nèi)市場供需決定。

天然氣市場化改革

一直以來，天然氣價格實行政府管制，按照產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游對定價實行分段管理，即分為出廠價、管輸價和配氣價。其中城市門站價格由出廠價和管輸價構(gòu)成，終端用戶價格在城市門站價的基礎(chǔ)上加上管網(wǎng)的輸配費用。在2013年6月的天然氣價格改革前，產(chǎn)輸配三個環(huán)節(jié)都實行國家指導(dǎo)價。產(chǎn)輸環(huán)節(jié)由發(fā)改委制定，配送環(huán)節(jié)則由地方政府制定。

從天然氣出廠價來看，天然氣出廠價格水平具有鮮明時代性。1950~1993年屬于政府管制定價階段，又可進一步細分為兩個階段：1950~1981年的低氣價階段和1982~1993年的雙軌制價格階段。從1993年開始，天然氣出廠價格進入政府定價和指導(dǎo)價并存，政府設(shè)定指導(dǎo)價并允許雙向浮動。2005年底天然氣價定價機制開始改革，政府取消了對出廠價的直接定價，實行政府指導(dǎo)價。

2015年的改革將非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，供需雙方可以基準門站價格為基礎(chǔ)，上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定價格。民用天然氣則采取居民階梯氣價，針對不同的用氣量征收不同價位的氣價，在提高資源使用效率的同時，對目標群體保留一定補貼。2018年5月實現(xiàn)了居民與非居民用氣基準門站價格管理的銜接。

總結(jié)與展望

在中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，同其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)的體制機制改革也經(jīng)歷了一個逐漸改革過程，取得了很大成就。

縱觀能源體制和價格市場化改革的各個過程，可以發(fā)現(xiàn)，在能源價格高漲時期，為了保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)，市場化改革步伐相對較慢。因此，中國能源改革有兩個基本前提條件：一是能源供需必須寬松，因為政府很難在能源短缺時進行改革。二是能源價格必須是穩(wěn)定的。因為能源價格改革的最大阻礙是改革導(dǎo)致價格大幅上漲。如果能源改革只是改變定價方式，價格不變甚至降價，改革將受到歡迎。因為消費者更關(guān)心的是改革是否導(dǎo)致價格上漲，而不是政府以何種方式定價。因此，在低能源價格時進行改革，可以將改革對經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的影響最小化。

進一步能源改革的基本思路，是在完善能源行業(yè)政企分開、油氣網(wǎng)運分開，電力售電側(cè)改革的基礎(chǔ)上，逐步建成能源行業(yè)“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，形成能源市場化競爭機制。重視向社會資本開放，通過放開競爭性環(huán)節(jié)價格，逐步放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的能源計劃。

政府的能源管理職能需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變，通過研究和提出適合中國國情的能源行業(yè)體制，在強化政府能源監(jiān)管的同時，如果有必要干預(yù)能源市場，則盡可能采用市場化手段進行干預(yù)。政府在逐步放開能源計劃約束的同時，需要加強能源行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。任何能源改革都必須將能源行業(yè)安全高效運行和可靠供應(yīng)作為大前提，這是政府能源職能的關(guān)鍵所在。

由于能源改革對能源行業(yè)將產(chǎn)生深遠影響，鑒于中國的能源消費量和市場份額，改革導(dǎo)致的能源結(jié)構(gòu)和能源生產(chǎn)與消費方式的改變，對于其他亞洲國家乃至全球能源市場都將產(chǎn)生巨大影響。一個更加清潔和可持續(xù)的中國能源產(chǎn)業(yè)，也是國際和亞洲能源可持續(xù)的重要保障。