1996年開始實施的 《電力法》 明確的供電營業(yè)區(qū)制度實施至今已有二十多年，隨著我國電力事業(yè)的發(fā)展和電力體制改革政策的出臺和實施，對立法中供電營業(yè)區(qū)制度的相關(guān)規(guī)定進行了調(diào)整。電力體制改革是對原有體制機制的調(diào)整，同時，需要通過立法形式對改革成果進行固化。

一供電營業(yè)區(qū)制度的內(nèi)涵與意義

1供電營業(yè)區(qū)制度的內(nèi)涵

供電營業(yè)區(qū)制度是我國《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》等法律法規(guī)中供電營業(yè)區(qū)相關(guān)規(guī)定的總稱。其主要內(nèi)涵包括以下幾個方面：

供電營業(yè)區(qū)實行許可登記制度

根據(jù)《電力法》第二十五條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門會同同級有關(guān)部門審查批準后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。同時，《電力法》第六十三條、《電力供應(yīng)與使用條例》 第三十八條對違反許可登記范圍進行供電營業(yè)的行為的處罰進行了規(guī)定。

供電營業(yè)區(qū)域內(nèi)，供電營業(yè)機構(gòu)的唯一性

電力供應(yīng)與使用條例》 第八條、《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》 第二條明確規(guī)定了一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只準設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)， 且供電營業(yè)機構(gòu)只能在供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電，實行“獨家經(jīng)營”。

供電營業(yè)區(qū)內(nèi)供電企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任與義務(wù)

供電企業(yè)與電力用戶之間是供用電合同關(guān)系，依照《民法通則》等法規(guī)規(guī)定，供電企業(yè)應(yīng)依照合同約定，享有相應(yīng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。但是，《電力法》從保護社會公共利益角度出發(fā)，對供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電企業(yè)明確規(guī)定了諸多法律強制義務(wù)，主要包括：

強制締約義務(wù)

強制締約是指依照法律規(guī)范，對某些民事主體施加的與他人締結(jié)合同的義務(wù)，非有正當(dāng)理由，該民事主體不得拒絕訂立合同。供電營業(yè)區(qū)內(nèi)供電企業(yè)承擔(dān)強制締約義務(wù)，即，供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電企業(yè)對所有電力用戶無法定事由不得拒絕供電。

持續(xù)、安全供電義務(wù)

但是《電力法》對供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電企業(yè)履行供用電合同過程中的，應(yīng)保持供電的持續(xù)性。

特定情況下的義務(wù)

供電企業(yè)作為關(guān)系國計民生的供電服務(wù)企業(yè)，法律對其賦予了搶險救災(zāi)、執(zhí)行計劃用電和有序用電等特定義務(wù)。

2設(shè)立供電營業(yè)區(qū)制度的意義

供電營業(yè)區(qū)制度設(shè)立以前，我國電力工業(yè)仍然存在用不上電、買不起電的狀況，電網(wǎng)發(fā)展滯后于發(fā)電建設(shè)，電網(wǎng)網(wǎng)架薄弱，系統(tǒng)穩(wěn)定問題仍然比較突出;電網(wǎng)輸送容量低，線損率高，特別是農(nóng)村電網(wǎng)的線損率畸高。此外，城市電網(wǎng)設(shè)備老化，超期服役，更新改造任務(wù)重，農(nóng)村電網(wǎng)也急需改造。我國電網(wǎng)在其發(fā)展過程中，形成“國家大電網(wǎng)與地方小電網(wǎng)”并存，自由擴展、延伸的特點，電網(wǎng)交叉、網(wǎng)中套網(wǎng)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象日趨嚴重。電網(wǎng)的無序發(fā)展不僅違背電網(wǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，嚴重危及電網(wǎng)的安全運行。針對當(dāng)時我國電力事業(yè)發(fā)展狀況，《電力法》中明確施行供電營業(yè)區(qū)制度，具有重要意義。

有利于避免電網(wǎng)的重復(fù)建設(shè)，提高電網(wǎng)建設(shè)資金的使用效率。 一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只有一家供電企業(yè)，有利于防止電網(wǎng)建設(shè)中跨營業(yè)區(qū)盲目投資，避免電網(wǎng)重復(fù)建設(shè)。

有利于保障安全供電。供電營業(yè)區(qū)制度的實施有利于強化電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，加強先進技術(shù)的運用，保障電網(wǎng)安全。

有利于提高供電服務(wù)質(zhì)量，保護電力用戶的合法權(quán)益。供電營業(yè)區(qū)制度明確了供電營業(yè)區(qū)內(nèi)供電企業(yè)的強制締約義務(wù)、持續(xù)供電義務(wù)等，切實有效保護了電力用戶的用電權(quán)。宏觀層面來說，《電力法》 設(shè)立供電營業(yè)區(qū)制度有利于解決當(dāng)時電力發(fā)展特別是供電領(lǐng)域中存在的諸多問題，加強對電力事業(yè)這一涉及國計民生行業(yè)的管理，使電網(wǎng)的發(fā)展更好的服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。

二電改新形勢下供電營業(yè)區(qū)制度有關(guān)問題分析

1供電營業(yè)區(qū)制度應(yīng)存續(xù)

(1)供電營業(yè)區(qū)制度符合電力發(fā)展內(nèi)在規(guī)律要求。從物理屬性看，電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，供電營業(yè)區(qū)與電網(wǎng)無法物理分割， 一個區(qū)域一張網(wǎng)一個經(jīng)營主體，是符合電網(wǎng)運營管理規(guī)律的最優(yōu)安排。

(2)電力管理仍須保障電網(wǎng)有序建設(shè)、電力的可靠供應(yīng)、用戶的用電權(quán)益。如果廢除供電營業(yè)區(qū)制度，無序競爭將會導(dǎo)致跨越原有供電營業(yè)區(qū)的電網(wǎng)重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費;交叉無序供電狀態(tài)將嚴重危及電網(wǎng)運行安全; 供區(qū)內(nèi)多個配售電主體將導(dǎo)致電力普遍服務(wù)的義務(wù)主體責(zé)任無法落實，用戶用電權(quán)得不到保障;搶險救災(zāi)、有序用電等社會責(zé)任由于市場主體的多元化，將難以落實。

(3)供電營業(yè)區(qū)制度是電改政策的重要內(nèi)容。改革配套文件明確要求避免重復(fù)建設(shè)、防止交叉供電，確保電力供應(yīng)安全可靠，要求有關(guān)主體承擔(dān)安全供電、保底供電和普遍服務(wù)義務(wù)，并承擔(dān)相關(guān)社會責(zé)任。供電營業(yè)區(qū)制度總體符合改革政策要求。

2不能用“配電區(qū)域”替代“供電營業(yè)區(qū)”

(1)存量配電區(qū)域范圍無法界定。配電區(qū)域可分為存量配電區(qū)域和增量配電區(qū)域。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(發(fā)改經(jīng)體[2016]2480號)規(guī)定，增量配電區(qū)域可界定為 “110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)，不涉及220千伏及以上輸電網(wǎng)建設(shè)，……”所覆蓋的區(qū)域。因此，增量配電網(wǎng)的“配電區(qū)域”在地域范圍上是相對明確的。但是，對存量部分的配電投資業(yè)務(wù)未放開，且“輸電”與“配電”缺乏明確的法定界定標準，存量配電網(wǎng)的“配電區(qū)域”在地域范圍上無法予以明確。

(2)兩個定義的角度不同。“配電區(qū)域”是開展配電業(yè)務(wù)的區(qū)域，其側(cè)重從“配電”這一電力業(yè)務(wù)角度形成的一個地域概念。供電營業(yè)區(qū)是指向用戶供應(yīng)并銷售電能的地域，其強調(diào)的是向用戶提供電能，其直接連接和服務(wù)的對象為電力用戶，是從服務(wù)電力用戶角度通過立法形式明確的一個法定概念。

(3)電改配套文件沿用了“供電營業(yè)區(qū)”概念。在電改政策中，“供電營業(yè)區(qū)”概念反復(fù)使用。

(4)供電營業(yè)區(qū)概念在現(xiàn)有立法中使用，為大眾所接受，保留該概念有利于立法的延續(xù)性。

3有配網(wǎng)運營權(quán)的售電公司應(yīng)劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)

(1)《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》 明確了擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司在供電營業(yè)區(qū)內(nèi)與電網(wǎng)企業(yè)擁有相同的權(quán)利義務(wù)。由此可見，社會資本投資增量配電網(wǎng)擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，對其劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)是改革政策的題中之義。

(2)改革政策明確了擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司應(yīng)履行供電營業(yè)區(qū)制度確定的有關(guān)義務(wù)。《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》 規(guī)定了其履行安全可靠供電、保底供電和社會普遍服務(wù)等義務(wù)。《國家能源局關(guān)于對擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)有關(guān)事項的通知》規(guī)定其應(yīng)具備履行電力社會普遍服務(wù)、保底供電服務(wù)和無歧視提供配電服務(wù)義務(wù)的能力等。

(3)符合權(quán)責(zé)對等要求。擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司是其配電區(qū)域內(nèi)唯一的配電網(wǎng)運營權(quán)主體，開展售電服務(wù)的同時，降低了電網(wǎng)企業(yè)的市場份額，根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。綜上，對有配網(wǎng)運營權(quán)的售電公司應(yīng)劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)，其條件為：

該區(qū)域的配電網(wǎng)為增量配電網(wǎng);

配電網(wǎng)有社會資本投資;

售電公司對該配電網(wǎng)擁有運營權(quán)。

值得注意的是，單獨劃定供電營業(yè)區(qū)必須與該售電公司的配電區(qū)域范圍一致。

4保底供電服務(wù)

保底供電義務(wù)主體必須具有供電服務(wù)能力。根據(jù)電改政策 “同一配電區(qū)域內(nèi)只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)運營權(quán)”之規(guī)定，如果保底、普遍服務(wù)義務(wù)主體無相應(yīng)的配電網(wǎng)運營權(quán)， 則無法履行保底和普遍服務(wù)義務(wù)。而擁有相應(yīng)的配電網(wǎng)運營權(quán)的主體實際上就是該供電營業(yè)區(qū)的主體。根據(jù)《售電公司準入與退出管理辦法》第二十一條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)為擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司提供再保底。 這是電網(wǎng)企業(yè)對非供電營業(yè)區(qū)內(nèi)用戶承擔(dān)保底供電責(zé)任的特別規(guī)定，其前提為由電網(wǎng)企業(yè)接收配電業(yè)務(wù)，同時也應(yīng)獲得該供電營業(yè)區(qū)。

保底供電服務(wù)在電力法等法規(guī)中并未規(guī)定，因電改政策尚未明確保底的具體程序、條件等，建議暫不入法。如入法，則應(yīng)明確有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司是其供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的保底供電義務(wù)主體，只有在特定情況下，電網(wǎng)企業(yè)才對不能承擔(dān)保底義務(wù)的有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司的電力用戶承擔(dān)再保底義務(wù)。

5電改形勢下供電營業(yè)區(qū)制度須完善

應(yīng)調(diào)整供電營業(yè)機構(gòu)的唯一性要求

當(dāng)前電力體制改革的政策要求 “放開兩頭”，允許同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)多家售電公司的存在，因此《電力法》第二十五條第一款之規(guī)定應(yīng)予以調(diào)整。建議將《電力法》第二十五條修改為“電網(wǎng)企業(yè)、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)開展配電業(yè)務(wù)。 ”

明確界定“電網(wǎng)企業(yè)”“供電企業(yè)”概念

電改政策明確市場主體包括各類發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)(含地方電網(wǎng)、躉售縣、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等，下同)、售電企業(yè)和電力用戶等。在現(xiàn)行立法及電改政策中，電網(wǎng)企業(yè)、供電企業(yè)概念仍不明晰，需要通過立法形式予以確定，以準確使用。 建議將“電網(wǎng)企業(yè)”界定為“電網(wǎng)企業(yè)是指擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運營權(quán)(包括地方電力公司、躉售縣供電公司)，承擔(dān)其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)。”將供電企業(yè)界定為：供電企業(yè)是指擁有輸電網(wǎng)或配電網(wǎng)運營權(quán)，可開展售電業(yè)務(wù)的企業(yè)，供電企業(yè)在其供電營業(yè)區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)保底供電和普遍服務(wù)義務(wù)。