市場(chǎng)參與者自由選擇交易對(duì)象、交易物品和交易價(jià)格是市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則賦予市場(chǎng)主體的基本權(quán)利，也是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本保障。作為國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，電能一直由電網(wǎng)公司實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，這樣就不存在自由交易問(wèn)題，所謂的選擇權(quán)也只是用戶對(duì)用電種類和用電方式的選擇，而沒(méi)有選擇電力供應(yīng)商的權(quán)利。

《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)(中發(fā)[2015]9號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”)中提出有序探索對(duì)符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權(quán)，確定交易對(duì)象、電量和價(jià)格，直接洽談合同。售電側(cè)放開(kāi)直接面向用戶，對(duì)售電市場(chǎng)進(jìn)行重構(gòu)，引入多元化的售電主體，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購(gòu)售電局面，不僅讓用戶有更多選擇，同時(shí)促進(jìn)售電服務(wù)質(zhì)量和用戶用能水平提升，是我國(guó)新一輪電力體制改革的亮點(diǎn)之一。

壹新一輪電改：逐步放開(kāi)用戶選擇權(quán)

用戶作為電能的消費(fèi)者在市場(chǎng)中被賦予了更多自由選擇電力供應(yīng)商與議價(jià)等權(quán)利。同時(shí)，隨著分布式發(fā)電、負(fù)荷控制、智能用電等技術(shù)的進(jìn)步，電力用戶也從單純的電力消費(fèi)者向電力消費(fèi)者與供應(yīng)者雙重角色轉(zhuǎn)變，其用電行為、習(xí)慣也會(huì)根據(jù)動(dòng)態(tài)電價(jià)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。各類用戶對(duì)市場(chǎng)的接受、對(duì)自身需求認(rèn)知、業(yè)務(wù)的理解需要一個(gè)培育過(guò)程。

01售電側(cè)放開(kāi)的核心是放開(kāi)用戶選擇權(quán)

大用戶直供電作為售電側(cè)市場(chǎng)開(kāi)放用戶選擇權(quán)的表現(xiàn)形式之一，因?yàn)椴僮鬏^為直接、實(shí)施要求與復(fù)雜程度相對(duì)較低等，被認(rèn)為是上一輪電改的重點(diǎn)。2013年，國(guó)家取消直接交易方案審批后，各省結(jié)合實(shí)際出臺(tái)改革試點(diǎn)方案，直接交易在參與主體、交易規(guī)模、交易機(jī)制等各個(gè)方面都得到迅速發(fā)展。

按照“9號(hào)文”“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體框架，售電側(cè)將引入更多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“9號(hào)文”提出：“引導(dǎo)市場(chǎng)主體開(kāi)展多方直接交易。有序探索對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權(quán)，確定交易對(duì)象、電量和價(jià)格，按照國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)支付相應(yīng)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)，直接洽談合同，實(shí)現(xiàn)多方直接交易，短期和即時(shí)交易通過(guò)調(diào)度和交易機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，為工商業(yè)企業(yè)等各類用戶提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障。”

在配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想部分指出:“向社會(huì)資本開(kāi)放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，有利于更多的用戶擁有選擇權(quán)，提升售電服務(wù)質(zhì)量和用戶用能水平。”

售電側(cè)放開(kāi)的核心是放開(kāi)用戶選擇權(quán)，允許用戶自由選擇售電主體。通過(guò)公平開(kāi)放電網(wǎng)、完善交易品種等，為售電公司自由購(gòu)售電和用戶自由購(gòu)電創(chuàng)造條件;通過(guò)引入多元售電主體，創(chuàng)新用戶服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)模式，滿足不同用戶的差異化用能需求;有效防范售電環(huán)節(jié)的新型壟斷，保障用戶更好行使選擇權(quán)，確保售電側(cè)改革平穩(wěn)、有序推進(jìn)。

02分階段、逐步放開(kāi)用戶選擇權(quán)

國(guó)外售電市場(chǎng)放開(kāi)所要達(dá)到的目的是讓用戶擁有更多的選擇權(quán)。各國(guó)國(guó)情不同，具體開(kāi)放方式也有不同，卻都遵循一定的原則：

一是有序的售電市場(chǎng)放開(kāi)過(guò)程。各國(guó)均按照從高電壓到低電壓、從工業(yè)用戶到居民用戶的順序依次放開(kāi)售電市場(chǎng)。

從各國(guó)電力市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，盡管用戶側(cè)放開(kāi)是最終發(fā)展目標(biāo)，但都是從大用戶開(kāi)始放開(kāi)，并逐步降低用戶參與市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，以較小的市場(chǎng)建設(shè)成本促進(jìn)市場(chǎng)的大力發(fā)展。我國(guó)可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從放開(kāi)承受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件更成熟的大用戶起步。

二是合適的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)建立過(guò)程。大多數(shù)國(guó)家(如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等)允許改革后電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)從事售電業(yè)務(wù)，同時(shí)引入其他售電主體參與售電業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng);少數(shù)國(guó)家(如澳大利亞)實(shí)行配售分開(kāi)，即將售電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分離，從事配電業(yè)務(wù)主體不允許進(jìn)入售電市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。

“9號(hào)文”提出：“探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)”，逐步放開(kāi)的只是“增量業(yè)務(wù)”而不是“全部業(yè)務(wù)”。對(duì)于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，可以采取先行先試的辦法，先試點(diǎn)、后放開(kāi)。防止配電網(wǎng)投資的無(wú)序，形成新的壟斷，違背改革的初衷。

貳用戶選擇權(quán)放開(kāi)的法律保障

01更換供電商的權(quán)利

售電側(cè)放開(kāi)的國(guó)家，大部分都本著便捷、免費(fèi)的原則，通過(guò)立法、建立標(biāo)準(zhǔn)化的售電商更換服務(wù)流程來(lái)保障用戶或其所屬售電公司更換供電商的權(quán)利。

一是都以易于推行、經(jīng)濟(jì)高效、規(guī)范化為原則，建立供電商更換的啟動(dòng)/結(jié)束標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)流程。例如歐洲電力和天然氣監(jiān)管委員會(huì)就對(duì)用戶更換售電商的選擇權(quán)予以立法保護(hù)，要求更換售電商的流程必須簡(jiǎn)潔、經(jīng)濟(jì)高效、規(guī)范，更換周期要盡可能短。

二是由配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要工作。在許多國(guó)家，用戶或其售電商只需向新供電商提出更換供電服務(wù)申請(qǐng)，并簽署更換供電商確認(rèn)函。往往由配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接下來(lái)的技術(shù)審核和新舊供電商間電量切換的管理協(xié)調(diào)工作。

法國(guó)建立了便捷、免費(fèi)的供電商更換服務(wù)流程。用戶只需向新供電商提出更換供電商服務(wù)申請(qǐng)，新供電商接到申請(qǐng)后，向用戶索取更換供電商所需要的相關(guān)信息，一般需要用戶提供自己的詳細(xì)聯(lián)系方式、網(wǎng)絡(luò)標(biāo)識(shí)號(hào)，與新供電商簽訂購(gòu)售合同和更換供電商確認(rèn)函，不必與前供電商解除供電合同，由新供電商與前供電商和轄區(qū)配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)公司完成更換服務(wù)的口期和更換電量等信息的確認(rèn)，新供電商將最終結(jié)果告知用戶。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)以此為經(jīng)驗(yàn)，對(duì)用戶更換售電商的選擇權(quán)予以立法保護(hù)，要求更換售電商的流程必須簡(jiǎn)潔規(guī)范、經(jīng)濟(jì)高效，更換周期要盡可能短。

02保底供電機(jī)制

"9號(hào)文”明確規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無(wú)歧視地向售電主體及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，按約定履行保底供應(yīng)商義務(wù)，確保無(wú)議價(jià)能力用戶也有電可用”，由此明確保底責(zé)任的履行主體。

《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》第二十一條規(guī)定：“售電公司被強(qiáng)制退出，其所有已簽訂的購(gòu)售電合同由地方政府主管部門征求合同購(gòu)售電各方意愿，通過(guò)電力市場(chǎng)交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓給其他售電公司或交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電，并處理好其他相關(guān)事宜。”第二十四條規(guī)定:“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司申請(qǐng)自愿退出時(shí)，應(yīng)妥善處置配電資產(chǎn)。若無(wú)其他公司承擔(dān)該地區(qū)配電業(yè)務(wù)，由電網(wǎng)企業(yè)接收并提供保底供電服務(wù)。”

保底供電服務(wù)是電網(wǎng)企業(yè)以及在某一供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)獨(dú)家從事配電業(yè)務(wù)的供電企業(yè)(履行電網(wǎng)企業(yè)義務(wù))的基本法律義務(wù)，目的是確保電力用戶不因配售電公司的破產(chǎn)、停業(yè)、更迭而影響其連續(xù)用電的基本權(quán)利，這是一種最終供電責(zé)任，也是取得輸配電運(yùn)營(yíng)權(quán)的電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)盡的法定義務(wù)，由法律規(guī)定，保底供電的電網(wǎng)企業(yè)也有政府指定。

例如法國(guó)，法國(guó)政府與法國(guó)電力公司(EDF)簽訂公共服務(wù)合同，明確規(guī)定委托EDF承擔(dān)保底供電商義務(wù)，對(duì)保底供電的電能質(zhì)量、供電安全、環(huán)境、電網(wǎng)維護(hù)及服務(wù)質(zhì)量等方面均有明確的規(guī)定，確保保底供電服務(wù)內(nèi)容的透明并保障EDF經(jīng)濟(jì)利益。此外，法國(guó)還建立了跟蹤機(jī)制以保證保底供電服務(wù)效率，成立了由財(cái)政部牽頭的多部委跟蹤委員會(huì)，對(duì)EDF的公共服務(wù)合同執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，跟蹤委員會(huì)與EDF每三年編制一次合同執(zhí)行總結(jié)報(bào)告，并呈交議會(huì)審批。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，保底供電服務(wù)命名方式多樣，含義偏重不同。綜合來(lái)看，保底供電服務(wù)商可概括為：當(dāng)放開(kāi)選擇權(quán)的用戶在放棄選擇權(quán)、原售電公司終止經(jīng)營(yíng)或由于各種原因無(wú)法找到售電商供電時(shí)，應(yīng)由一家供電商承擔(dān)最終供電責(zé)任，這家供電商被稱為保底供電商。從國(guó)外來(lái)看，保底供電商通常由政府指定，絕大部分由原供電商承擔(dān)。

國(guó)外基本建立了完整的保底供電服務(wù)機(jī)制，明確保底供電服務(wù)的范圍及啟動(dòng)條件、責(zé)任主體、權(quán)利義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)流程、價(jià)格機(jī)制等。在電改過(guò)程中，重慶也已經(jīng)出現(xiàn)因售電公司退出而引發(fā)的保底供電服務(wù)問(wèn)題。

保底供電服務(wù)帶有電力普遍服務(wù)的責(zé)任，保底供電的性質(zhì)是一種市場(chǎng)機(jī)制失靈或存在缺陷時(shí)，保障市場(chǎng)化主體有電可用的救濟(jì)措施。在制定供電企業(yè)提供保底供電前，應(yīng)首先采用市場(chǎng)手段，征求雙方意愿、尋求第三方售電公司承受原合同并繼續(xù)履行。從合同的相對(duì)性出發(fā)，即使供電公司履行保底供電，原合同條款尤其是其中的電價(jià)條款也不應(yīng)對(duì)供電公司產(chǎn)生效力，在現(xiàn)階段，保底供電電價(jià)應(yīng)按國(guó)家規(guī)定的目錄電價(jià)執(zhí)行。

基于保底服務(wù)執(zhí)行政府定價(jià)，電價(jià)受到管制，因此有必要界定滿足用戶基本用電需求和個(gè)性化增值需求的區(qū)別，從而將保底服務(wù)的內(nèi)容限定在基本用電需求范圍之內(nèi)，即售電側(cè)未開(kāi)放前電網(wǎng)企業(yè)所提供的基本電力供應(yīng)服務(wù)。在這里，電力基本服務(wù)一般是指電力企業(yè)職責(zé)要求的、為了保障電力用戶的正常用電所必須的、電力行業(yè)長(zhǎng)期形成的電力企業(yè)自身規(guī)章要求的常規(guī)性服務(wù)。

文章來(lái)源 I《大眾用電》2018年第7期