引言★

目前，國內(nèi)有的行政機關(guān)往往用停電為手段以達到行政處罰強制執(zhí)行之目的，而且由于效果立竿見影，被有的行政機關(guān)屢試不爽。以浙江省象山縣供電公司為例，國土資源、安全生產(chǎn)、工商行政、環(huán)境保護等部門的聯(lián)合執(zhí)法配合停電函件屢見不鮮，主要內(nèi)容就是對執(zhí)法部門確定下的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章的違法企業(yè)終止或中止供電。然而，也因此使供電企業(yè)長期背負著違法行為直接責(zé)任人的風(fēng)險，以供電企業(yè)為被告的違法停電訴訟也曾發(fā)生過。本文通過一起行政執(zhí)法配合停電事件為例，直觀而清楚地提出應(yīng)對措施，使今后各供電企業(yè)在此類事件上可直接應(yīng)用、有理可據(jù)，有策可對，最大程度地降低涉法風(fēng)險，確保企業(yè)合法利益不受牽連。

01行政處罰的概念及種類

行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行政行為所實施的法律制裁。如環(huán)保局對于環(huán)境污染企業(yè)開出的停業(yè)整頓或罰款等行政處罰書，行政處罰主體一般為政府各部門。目前，在電力體制改革后，供電企業(yè)其實已成為企業(yè)性質(zhì)的單位，其擁有的可以進行“終(中)止供電”行政處罰的根據(jù)也是有限的。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的機關(guān)、種類、范圍、程序等都必須是法定的。行政處罰法第八條規(guī)定，行政處罰的具體種類限于6種，即：

(1)警告;

(2)罰款;

(3)沒收違法所得、沒收違法財物;

(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);

(5)暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照;

(6)行政拘留。

該法第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。”

在目前的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章制度下，“停電”尚不能作為法定的行政處罰種類。因此，在目前法律框架下，除了明文規(guī)定“危害供電、用電安全或擾亂供電、用電秩序”的違法行為以外，電力管理部門無權(quán)對任何行政相關(guān)人作出“停電”的措施。

02行政強制措施及執(zhí)行的概念及實施主體

行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。為實現(xiàn)行政強制措施的落實，必要的情況下，行政機關(guān)需進行行政強制執(zhí)行，即行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。行政強制措施的種類包括：

(1)限制公民人身自由;

(2)查封場所、設(shè)施或者財物;

(3)扣押財物;

(4)凍結(jié)存款、匯款;

(5)其他行政強制措施。

根據(jù)《行政強制法》，行政強制措施執(zhí)行的主體依法應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)本身和人民法院(由行政機關(guān)申請)。因此，供電企業(yè)不應(yīng)當(dāng)以行政強制措施的執(zhí)行主體身份出現(xiàn)。

03終(中)止供電的法定條件

供電企業(yè)終(中)止供電必須有法律的明確規(guī)定或者司法領(lǐng)域的合同約定。

公法領(lǐng)域

目前，直接涉及電力企業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章有《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《供用電監(jiān)督管理辦法》、《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》、《用電檢查管理辦法》、《居民用戶家用電器損害處理辦法》、《供電營業(yè)規(guī)則》等。

《電力法》對終止供電有明確的規(guī)定，即第二十九條：“因供電設(shè)施檢修，依法限電或用戶違法用電”等;第六十五條：“對危害供電、用電安全、擾亂供電、用電秩序的，由電力部門責(zé)令改正，給予警告;情節(jié)嚴(yán)重或拒絕改正的，可以中止供電。”而在《電力供應(yīng)與使用條例》中，對違法用電進一步的明確，即第三十條和第二十一條的規(guī)定，這兩條規(guī)定主要的出發(fā)點是對用戶有違反電力法律法規(guī)的行為進行處罰，包括竊電、擅自引入引出電源等。同樣，《供電營業(yè)規(guī)則》第六十六條中對中止供電的行為也有明確的規(guī)定，但同樣是對涉及違反電力相關(guān)法律法規(guī)的懲處。

縱觀這個電力法律法規(guī)體系對于實施停電的行為的有關(guān)法定條件，沒有一條是僅僅因為政府認(rèn)定用戶是違法企業(yè)而可以終(中)止供電的;在公法領(lǐng)域，“法無規(guī)定即禁止”，因此法律法規(guī)是禁止供電企業(yè)單獨依據(jù)政府部門配合停電的指令而給用戶終(中)止供電的，而是要求供電企業(yè)不得隨意停電，不但不能隨意停電，還必須在保證電能質(zhì)量的前提下，持續(xù)可靠地向用戶供電。

私法領(lǐng)域

截至目前，電力行業(yè)在使用的供用電合同均未與用戶約定，供電方可以根據(jù)政府指令而終(中)止供電，并不承擔(dān)責(zé)任。但是，在電力企業(yè)推動下，在法治前進的道路上，我們也看到了曙光。由國家電力監(jiān)管委員會和國家工商行政管理總局共同起草的《高/低供用電合同》示范文本，其中第十六條：在發(fā)供電系統(tǒng)正常情況下，供電企業(yè)應(yīng)連續(xù)向用電人供應(yīng)電力，但是，有下列情形之一的，可中止供電：其中第10款供電人執(zhí)行政府有權(quán)行政機關(guān)依法做出的停電指令。目前，該示范文本尚在征求意見中，相信很快將付諸實施。因此，下一步，什么部門做出的什么樣的停電指令才能保證符合“政府有權(quán)行政機關(guān)做出的停電指令”這個約定的實質(zhì)內(nèi)涵是個關(guān)鍵點。

04

在供電企業(yè)配合關(guān)停過程中，當(dāng)?shù)卣畽C關(guān)基本上是以行政聯(lián)合執(zhí)法函件形式通知供電企業(yè)，要求予以協(xié)助中止供電，并提供了縣級人民政府的有關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定。

如案例：A縣某水產(chǎn)品加工廠地處A縣地界，但因受A縣供電條件制約，由B縣供電。該水產(chǎn)品加工廠因魚粉加工導(dǎo)致周邊地區(qū)環(huán)境空氣污染嚴(yán)重，尤其是與其毗鄰的B縣某鎮(zhèn)，為此，B縣某鎮(zhèn)政府、環(huán)保局均多次書面發(fā)函至B縣供電公司要求配合執(zhí)法給予停電處理。A縣環(huán)保局作出行政處罰決定書，處罰措施為：停業(yè)整頓和罰款。B縣人民政府辦公室文件承辦單批示要求B縣供電公司配合停電;B縣某鎮(zhèn)政府、環(huán)保局根據(jù)B縣人民政府有關(guān)聯(lián)合執(zhí)法停電的規(guī)范性文件、A縣環(huán)保局的行政處罰書以及B縣人民政府辦公室的批示單要求B縣供電公司配合。

根據(jù)以上書面資料和程序，B縣供電公司是否就可以實施終(中)止供電?

個人認(rèn)為，上述程序仍有瑕疵，不足以最大限度保護供電企業(yè)自身利益，具體地說，分別存在以下幾個法律風(fēng)險：

第一，僅以A縣環(huán)保部門的行政處罰書為依據(jù)，要求聯(lián)合執(zhí)法配合停電，不完全符合“政府有權(quán)行政機關(guān)做出的停電指令”的內(nèi)涵。政府有權(quán)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為所在地縣級及以上人民政府，個人認(rèn)為其他地區(qū)政府部門及所在地政府有關(guān)機關(guān)部門的指令尚不能單獨作為停電依據(jù)，因為跨地區(qū)與平級之間均不存在上下級管理關(guān)系，也即不存在指令一說。因此，關(guān)于跨地區(qū)停電，提供電力的供電方應(yīng)當(dāng)以其所在地人民政府的指令為依據(jù)而實施。

第二，僅以B縣人民政府辦公室名義發(fā)出指令，不完全符合“政府有權(quán)行政機關(guān)做出的停電指令”。因為政府辦公室僅為人民政府的一個部門，不能完全代表縣政府意志。

第三，根據(jù)我國法律效力等級，縣級政府的規(guī)范性文件未必是政府規(guī)章。即使是，其法律效力也是最低的，而且不得與上位法(如法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī))等沖突，否則無效。因此，在法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，行政執(zhí)法配合停電依然存在風(fēng)險。

05 風(fēng)險防控措施

配合停電措施應(yīng)遵守的法律規(guī)范

《電力法》第一章總則規(guī)定，縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門;第九章法律責(zé)任中規(guī)定，制止各類涉電違法行為甚至中止供電的法律主體是縣級以上人民政府(電力管理部門)。

為規(guī)范配合政府部門停電措施，浙江省電力公司印發(fā)了客戶停限電管理辦法(浙電營[2011]1230號一文件)。辦法中明確:供電企業(yè)接到司法部門或縣級及以上人民政府行政管理部門書面文件要求對淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)等實施停限電措施后，在政府相關(guān)部門執(zhí)法人員現(xiàn)場主持下，對相關(guān)用戶實施停限電，供電企業(yè)不得自行對用戶采取停限電措施。

應(yīng)對措施

以停電作為行政處罰措施本身是違法的，停電措施僅為電力管理部門執(zhí)行相關(guān)法律意志和行政執(zhí)法的輔助手段。但若合同有約定在先，又必須履行某些社會責(zé)任的情況下，供電企業(yè)務(wù)必履行以下程序：

第一，依據(jù)的提供。違法行為發(fā)生地政府有權(quán)行政機關(guān)的行政處罰決定書及相關(guān)確定企業(yè)違法的文書;供電方所在地人民政府的正式文件決定或授權(quán)委托書作為實施配合停電的政府指令。

第二，配合程序。不得單獨進行終(中)止供電操作，在執(zhí)行停電時，應(yīng)事先向用戶出示所在地人民政府的正式文件決定或者停電授權(quán)委托書，明確供電企業(yè)執(zhí)行的是一種政府意愿，代表的是一種政府行為。如果遭到用戶強力阻擾，則應(yīng)該停止執(zhí)行，及時向授權(quán)部門反饋，等待下一步指示。

文章來源 I《大眾用電》2016年第8期