電力行業(yè)作為基礎產業(yè)，其行業(yè)變遷必然伴隨著社會發(fā)展改革，其改革成敗也會影響到整個經濟體制的改革成果。縱觀歐美電力市場化改革，無不是在經濟增長放緩、電力工業(yè)發(fā)展成熟的歷史背景下啟動的，無不是在依托市場化手段優(yōu)化配置資源的思潮支持下出現的。

站在改革開放40周年的重要時間節(jié)點上，面對復雜的經濟環(huán)境，電力行業(yè)更要堅定不移地以市場化改革促發(fā)展，推動電力行業(yè)和經濟社會的高質量可持續(xù)發(fā)展。

改革紅利來自何方?

我國電力體制改革自1985年“多家辦電”開始，先后經歷過政企分開、廠網分開等重大變革，直至2015年新一輪電改提出電力市場建設、交易機構組建和規(guī)范運行、發(fā)用電計劃有序放開、輸配電價改革、售電側改革及規(guī)范自備電廠等六個核心目標。目前來看，改革卓有成效的環(huán)節(jié)是輸配電價核定、發(fā)用電計劃放開、售電側改革。這些改革切實起到了提升服務用戶水平、促進市場主體意識覺醒、吸引社會資本投資、促進地方經濟發(fā)展等作用。

雖然新一輪電改取得了不俗的成績，但新形勢下也浮現出一些新問題：交易中心“人財物”三權不獨立，相應監(jiān)管機制缺失;市場管理委員會形同虛設，表決機制虛無縹緲，甚至出現“部分成員會前定規(guī)則、部分成員會中聽宣貫、部分成員會后等通知”的現象;電力市場中發(fā)電企業(yè)因行業(yè)不景氣，而達成壟斷協議的不軌行為頻現，售電公司“人情電、關系電”承載利益輸送，改革初期“千金買馬骨”吸引來的人才和資金逐漸流失。這些問題大都源于市場化機制構建和監(jiān)管機制改革的相對滯后。

站在改革的關鍵歷史節(jié)點，要明確電力市場化改革路在何方，首先要明確一個根本性問題：改革紅利來自何方?

本輪電改開啟以來，“改革紅利”主要來自于三部分：

一是發(fā)電企業(yè)以市場化交易的形式降低上網電價;

二是電網企業(yè)通過清理不規(guī)范收費和降低計提折舊比例降低輸配電價;

三是政府取消部分政府基金及附加。

依據國家發(fā)改委有關數據，2017年全年降低企業(yè)用電成本約1000億元，為實體經濟提供了有力的支撐。

那么這種“改革紅利”可持續(xù)嗎?以發(fā)電企業(yè)為例，紅利的另一面是2017年火電企業(yè)虧損面不斷擴大，五大發(fā)電集團的上市公司集體出現利潤巨幅下降和單季度虧損，與之對應的是同期大型電力集團密集的“債轉股”項目和甩賣資產潮。若非國資背景支撐，很多發(fā)電集團可能已經像美國加州電力危機中的太平洋煤氣電力公司一樣，因快速攀升的燃料成本和管制的銷售電價而破產。即使進一步擴大市場化電量比例，釋放紅利的多少仍取決于電力企業(yè)對虧損的承受能力或是中央財政對其的“輸血量”，不能從根本上解決這個問題。可見這種“改革紅利”不過是一種另類的轉移支付，最終還是要全社會來買單。

市場化價格形成機制是基石

因此改革經歷了初期釋放紅利“聚人心、動起來”的階段后，重心應盡快轉移到“慮長遠、建機制”上。而真正可持續(xù)的改革紅利也應該是建立在市場化的價格形成機制的基礎之上，來自于資源的合理優(yōu)化配置，來自于行業(yè)冗余低效的出清，來自于能效水平的提升，來自于全要素生產率的提高。

一是資源的合理優(yōu)化配置。

資源配置職能和宏觀調控職能同樣作為電價的兩大主要職能，但一直以來宏觀調控職能被過度強調，以至于市場化的價格信號處于缺失狀態(tài)。隨著社會經濟環(huán)境的變化，電力緊缺時代中電力企業(yè)依托于經濟、用電量高速增長的“跑馬圈地”式的粗獷發(fā)展模式難以持續(xù)。而缺失的價格信號和地方拉動經濟的需求還在繼續(xù)推動電力企業(yè)過度投資、盲目投資。近年來全國火電利用小時數持續(xù)下降，發(fā)電行業(yè)整體產能過剩已成共識。而電網企業(yè)由于自然壟斷，投資浪費的現象同樣存在且具有很強的隱蔽性。依據能源局發(fā)布的《浙福特高壓交流等十項典型電網工程投資成效監(jiān)管報告》，使用效率低、未核先建等亂象在電網建設中同樣存在。考慮到電力建設項目動輒上百億至幾百億的投資規(guī)模，光盲目投資帶來的資源浪費就足以抹平改革中釋放的紅利。

為此有關主管部門先后出臺了煤電聯動、峰谷電價等一系列政策，但行政政策的癥結在于始終無法給出精準的價格信號——即在某個具體時間點、具體位置，電價是多少?別說是相關主管部門，就連企業(yè)經營者也很難判斷某項具體投資能否產生足夠的投資效益。缺乏價格信號的后果就是電力行業(yè)的整體過剩與地方結構性短期電力短缺并存，主管部門出臺政策只能以省為單位“一刀切”、保障供電與警惕過剩風險“左右互搏”。要想解決這種投資決策的盲目性，必須要切實加強電力市場化機制建設，這種市場必須是能給出由競爭產生的精確價格信號的“真市場”，而不是無法引導資源配置的“偽市場”。只有充分體現電力商品屬性，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，才能將原本由全社會承擔的無效投資節(jié)省下來，這才是真正的改革紅利。

二是行業(yè)冗余低效的出清。

市場價格信號引導資源配置是伴隨著優(yōu)勝劣汰實現的，要想防止壟斷環(huán)節(jié)將自身的低效通過高價格轉嫁給下游企業(yè)，就要建立健全競爭環(huán)節(jié)的退出機制和壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管機制。

競爭環(huán)節(jié)的退出機制主要包括企業(yè)的退出和人員的退出。由于體制性缺陷，一些虧而不倒、僵而不死的發(fā)電企業(yè)尤其是國有企業(yè)，仍然靠發(fā)電集團或政府的背書，由銀行提供的資金維持運轉。企業(yè)作為一個自負盈虧的市場主體，應從發(fā)電集團或政府背景中剝離出來，通過市場競爭將電量向有競爭優(yōu)勢的發(fā)電企業(yè)集中，通過提高單個發(fā)電企業(yè)的負荷率來降低成本，最終將改革紅利回饋給用戶。但這種優(yōu)勝劣汰一定是基于市場化的，而非行政式的基于某個指標的“一刀切”，否則就會出現高效坑口電廠的對口煤礦因規(guī)模小被行政關停導致電廠破產之類的鬧劇。

人員的退出更加考驗決策者的智慧與決心。據《2018年美國能源與就業(yè)報告》，用電量基本維持在41000億千瓦時左右的美國，2017年從事電力、燃氣輸配行業(yè)的總人數僅為41萬，而2017年售電量為38745億千瓦時的國家電網全口徑用工人數達163.3萬。即使考慮到國情差異，供電環(huán)節(jié)機構臃腫已成不爭事實。隨著發(fā)用電計劃的進一步放開，電網企業(yè)原有的數十萬營銷隊伍也將面臨分流壓力。如何建立嚴密、規(guī)范、透明的人員退出流程，需要更長遠的規(guī)劃、更科學的策略，以避免失業(yè)對社會造成沖擊。

如何避免壟斷企業(yè)將自身的低效轉嫁到用戶身上歷來是自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管難題。近日國家發(fā)改委已發(fā)布通知，要求取消電網企業(yè)部分壟斷性服務收費項目，全面清理規(guī)范轉供電環(huán)節(jié)不合理加價行為，加快落實已出臺的電網清費政策。除了加強對不合理收費的整治，監(jiān)管機構還應關注兩種變形：以監(jiān)管業(yè)務補貼非監(jiān)管業(yè)務，或者以監(jiān)管業(yè)務現金流為非監(jiān)管業(yè)務提供貸款抵押等形式的支撐;壟斷環(huán)節(jié)將不合理的技術研發(fā)風險轉嫁到用戶身上。

三是能效水平的提升。

當前監(jiān)管體系下，用電量是電力企業(yè)收入與利潤的基礎，因此電力公司會盡可能提高全社會用電量，卻缺乏提升社會能效水平的動力。但實際上相比于新建發(fā)輸配設施，能效水平的提升對整個社會更具有成本效益。因此主管部門在核定電網企業(yè)收入時應將電網企業(yè)收入水平與售電量脫鉤，獎懲并施來促使電網企業(yè)協助提升用戶能效水平。

能效水平的提升還來自于對過度追求系統可靠性的市場化約束。電力市場設計的常見質疑之一就是市場化改革是否會對系統安全造成威脅，即系統可靠性與市場化是否互相沖突。這是因為在部分垂直一體化的電力系統中，可靠性是通過近乎無限的資源堆砌實現的，而市場化則要求對充裕但有限的資源進行高效配置。對調度員個人來說，系統可靠性是其主要考核指標，而系統效率不是。這本身存在合理性，因為系統實時運行中保障供電更重要。但對調度機構來說，卻不能套用同樣的考核思路，而是應該安全與系統效率并重。依據調度事先申報的調頻備用需求預留資源但事后加以評價審查，以防止調度機構濫用系統資源來為自身低效或失誤買單。典型的例子就是美國PJM市場中的上抬費用，一定程度上量化了市場外人工調度的損失，這就是對過度追求可靠性的市場化約束。

能效水平提升的另一重動力來自于新技術、新商業(yè)模式的應用。過往幾年中，電力行業(yè)從國外引入了很多新概念，從智能電網、微網、需求側響應到多能互補、能源互聯網、分布式光儲，往往都是一時風光到一片狼藉，響應者多而落地者少。主要原因之一就是這些新技術、新商業(yè)模式都是基于價格信號對現有資源的優(yōu)化，當缺乏市場化的價格信號時，大多只能依靠半行政化的樣板工程茍延殘喘。只有構建市場化的價格形成機制，才能將這些新技術落到實處，甚至激發(fā)國內原創(chuàng)的新模式，切實提升社會用能效率、降低企業(yè)用能成本。

行百里者半九十，堅持深化改革不動搖

新一輪電改已有三年多，改革已取得一些階段性的成果。但主管部門必須清醒地認識到，新一輪電改與之前不同，實質上已經搭建起“半計劃半市場”的雙軌制體系。如果改革就此停滯，不僅因為缺乏價格形成機制使得行業(yè)效率無法真正提升，售電側也會成為事實上的冗余層級，而這種雙軌制“偽市場”往往是滋生權力尋租的最佳溫床。行百里者半九十，深化改革要回歸“9號文”，圍繞價改核心，落實“放開兩頭，管住中間”。實際操作中還應把握以下要點：

一要明確改革目標，加強電力市場頂層設計。

電力行業(yè)作為關系國計民生的基礎性行業(yè)，肩負著重大的政治和社會責任。因此電改目標宏大、復雜，廣泛涉及國企改革、產業(yè)結構調整、能源安全、能源轉型、環(huán)境治理、宏觀調控等多方面因素，并非單個部委可以主導的。當這些目標之間隱含的沖突爆發(fā)時，主管部門往往左右為難。推進電力市場化改革應抓大放小，圍繞價格形成機制這一核心，著力加強電力市場宏觀設計。微觀層面應徹底摒棄“面面俱到”的行政管制式設計思路，推動市場管理委員會發(fā)揮主體作用，杜絕行政指令擾亂價格引發(fā)利益輸送。

作為主管部門要時刻牢記改革目標是為了提升行業(yè)效率，釋放改革紅利給用戶，應專注構建完善的市場體系頂層設計，包括市場化改革的立法、明確的改革時間表、基本的價格機制邏輯、市場監(jiān)管辦法、市場風險防范機制等，而不應陷入諸如“集中式或分散式市場”之類涉及復雜利益分配的泥潭。

搭建具體市場規(guī)則應充分保障各市場成員公平的表達權利，通過“爭議妥協”或“獨立第三方”等方式，公開透明地構建市場規(guī)則。規(guī)則設計強調國情需有理有據、有數據支撐，更須廣泛征求社會意見，不可為了“中國特色”而“特色”，進而以“國情”掩蓋利益輸送。

二要建立健全監(jiān)管機制，把握改革主動權。

市場監(jiān)管是電力市場穩(wěn)定運行的根基，因為電力市場的有效性取決于利益集團(電網企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等)與非利益機構(交易組織者、調度)的分離程度，這直接影響到電價能否反映系統運行成本，并正確引導對發(fā)電和輸電網絡的投資。但實際上，由于電力系統的技術和經濟特性極其復雜，監(jiān)管者和立法者對此缺乏深刻理解，更兼具過往改革中政企分開不徹底、中央主管部門與地方政府對電力監(jiān)管存在內生沖突等問題，導致《電力市場監(jiān)管辦法》等指導意見難以推出、市場在無監(jiān)管規(guī)則的情況下“裸奔”等重重亂象。

例如，2017年上海市價格監(jiān)測和成本調查隊的會議上，將上海電力公司輸配電成本中電力醫(yī)院等非輸配電項目、用戶資產等部分監(jiān)審核減。這種激進的謀求利潤的手法某種程度上來源于電網企業(yè)定位的模糊。作為自然壟斷的公共事業(yè)企業(yè)，電網企業(yè)本應定位為核定利潤的公益性企業(yè)。但根據國家電網官網上“國家電網公司連續(xù)十三年榮獲國資委經營業(yè)績考核A級”的報道，列出的四項主要指標先后為利潤、經濟增加值(EVA)、客戶平均停電時間、萬元電網資產運維費。當公用事業(yè)服務定位與追求利潤的績效考核目標無法分離時，輸配電價核定中的亂象自然不難理解。類似的是目前“人、財、物”三權不獨立的交易中心一方面負責規(guī)則制定，一方面承擔監(jiān)管者的部分職能，這種“自我監(jiān)管”顯然無法實現邏輯上的自恰。

電力市場化改革沒有完美的機制，縱觀歐美電力市場設計，成熟高效的市場都是依賴于不斷的動態(tài)調整完善才形成的。把握改革主動權指的就是關鍵時刻監(jiān)管機構要有這種“剎車改道”動態(tài)調整的權力和能力，而這正是目前我國相應能源監(jiān)管機構急缺的。

美國聯邦能源管理委員會(FERC)管理層由5位監(jiān)管委員組成，監(jiān)管委員由總統提名并由國會任命，FERC有超過1000名員工從事電力監(jiān)管業(yè)務。相比于美國同行，我國的電力監(jiān)管體系人員有限，專業(yè)知識相對匱乏。推動電力市場化改革與監(jiān)管并行，這其中需要電力、經濟、金融、法律各個領域專家合作，在公開透明的基礎上實施監(jiān)管，也需要“真正獨立”的第三方機構和學者的輔助支持。

回顧歷史，伴隨著我國電力工業(yè)從小到大、從弱到強的發(fā)展，電力市場化改革也克服了重重阻力，逐漸形成發(fā)電側與售電環(huán)節(jié)競爭、輸配環(huán)節(jié)管制激勵的格局。改革開放四十年，社會經濟面臨著高速發(fā)展到高質量發(fā)展轉型關鍵期，電力市場化改革也同樣到了關鍵節(jié)點。而改革越深化，越需要主管部門的擔當精神，越需要主管部門堅定信心走下去。“惟其艱難，才更顯勇毅;惟其篤行，才彌足珍貴。”

文丨肖望

(作者曾旅居歐洲多年，長期從事電力市場、虛擬電廠相關研究工作)