改革開放40年來，我國電力工業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。許多學(xué)者從不同角度總結(jié)了我國電力工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，有些經(jīng)驗(yàn)客觀地揭示了具有中國特色的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，為今后電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指出了方向。在借鑒和總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我國電力工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)必須放在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的大背景下去認(rèn)識和概括，從某種意義上講，改革開放40年來我國電力工業(yè)發(fā)展的歷史就是逐步探討和進(jìn)行國有自然壟斷行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的歷史，目前中國電力工業(yè)取得的成就從深層次看是電力工業(yè)市場化改革的結(jié)果。

（來源：中國電力企業(yè)管理 ID:zgdlqygl 作者：葉澤）

40年電力工業(yè)市場體系建設(shè)歷程

電力工業(yè)整體上是典型的自然壟斷行業(yè)，自然壟斷行業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體系下主要以政府管制的形式體現(xiàn)。政府管制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雖然都強(qiáng)調(diào)政府的作用，但是在方式上有根本的區(qū)別。政府管制強(qiáng)調(diào)規(guī)則的作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人決策價(jià)值;政府管制的精神是法制經(jīng)濟(jì)，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是人治經(jīng)濟(jì)，因此，政府管制是市場經(jīng)濟(jì)體系下政府對自然壟斷行業(yè)或企業(yè)管理的特殊形式，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則屬于完全不同的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。20世紀(jì)80年代以來，國外對電力工業(yè)進(jìn)行縱向分離重組，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)納入市場競爭的范圍，而將輸電和配電保留在自然壟斷領(lǐng)域，維持傳統(tǒng)的政府管制形式。

目前許多文獻(xiàn)把改革開放以來我國電力工業(yè)發(fā)展分為三個(gè)階段，即集資辦電階段，政企分開階段和市場化改革階段。表面上看，我國電力工業(yè)只是在第三個(gè)階段才開始市場化改革。其實(shí)，如果正確理解自然壟斷行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系的特殊性，以上三個(gè)階段其實(shí)都是市場體系建設(shè)或市場化改革階段，只是內(nèi)容上有所不同。

運(yùn)用市場價(jià)格機(jī)制動(dòng)員資金解決電力供應(yīng)短缺階段(1978～1987年)

1978年改革開放初期，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的深入進(jìn)行，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢，產(chǎn)生了強(qiáng)勁的電力需求，并造成了持續(xù)而嚴(yán)重的電力短缺。針對這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)的解決辦法無非是增加中央政府電力建設(shè)投入。但是，在國民經(jīng)濟(jì)長時(shí)間停滯之后，各行各業(yè)都對資金有強(qiáng)烈需求，而且當(dāng)時(shí)開放程度不高，引入國外資金相對有限。進(jìn)一步分析，電力工業(yè)資金密集，資金缺口非常大。因此，中央政府實(shí)際上不可能獨(dú)立和集中解決資金投入問題。在這種情況下，1985年國家出臺《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，提出了集資辦電政策，期望地方政府、個(gè)人和國(境)外企業(yè)投資建設(shè)電廠。表面上看，集資辦電僅僅只是投融資政策的變化，還有市場主體的開放，實(shí)際上，如果市場主體不能獲得利益，僅僅有開放的政策還是不能吸引資金，真正起作用的政策是與集資辦電配套的還本付息電價(jià)政策。當(dāng)時(shí)國家對還本付息電價(jià)政策并沒有規(guī)定統(tǒng)一的還本付息年限，各省在集資辦電過程中，根據(jù)電力短缺程度不同，對還本付息年限實(shí)際上就是電價(jià)做了非常大的差異化選擇，有些電廠的還本付息年限是5年，這樣，還本付息電價(jià)水平較高，有些電廠的還本付息年限按10年計(jì)算，這樣，還本付息電價(jià)水平相對較低。與此同時(shí)，中央投資電廠的還本付息電價(jià)年限至少按20年計(jì)算。這樣，形成了當(dāng)時(shí)一個(gè)特有的電價(jià)現(xiàn)象，即電價(jià)水平高低與電廠的所有制有關(guān)，電廠私有化程度越高，電價(jià)水平也越高。筆者曾經(jīng)做過統(tǒng)計(jì)，1999年全國平均上網(wǎng)電價(jià)174.03元/ 千千瓦時(shí)，按經(jīng)濟(jì)類型把電廠分為國有、集體、聯(lián)營、股份制、中外合資、中外合作、與港澳臺合資、與港澳臺合作、外資9種形式，相應(yīng)形式電廠的平均上網(wǎng)電價(jià)分別為159.68、203.45、249.88、232.80、309.70、246.08、307.26、304.55、665.28元/ 千千瓦時(shí)，最高電價(jià)是最低電價(jià)的4.16倍，也就是說，當(dāng)時(shí)的資金動(dòng)員本質(zhì)上是通過高電價(jià)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)商品供不應(yīng)求或短缺時(shí)，價(jià)格上漲，這是市場規(guī)律。按照這個(gè)思路理解，“集資辦電”運(yùn)用了最基本的市場價(jià)格機(jī)制，只不過當(dāng)時(shí)不敢明確提出來。因此，電力工業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)從改革開放初期的集資辦電時(shí)期就已經(jīng)開始，并且已經(jīng)形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)并存的“雙軌制”。

市場主體塑造階段(1988～2014年)

以“集資辦電”形式體現(xiàn)的電力市場改革取得了明顯的成效，同時(shí)也堅(jiān)定了政府在電力工業(yè)中建立市場經(jīng)濟(jì)體系的決心和信心。政府決定擴(kuò)大市場經(jīng)濟(jì)改革的范圍，目標(biāo)是在整個(gè)電力工業(yè)中建立市場經(jīng)濟(jì)體系。在這個(gè)背景下，政府首先開始了政企分開改革，塑造市場競爭和政府管制的市場主體，然后實(shí)施“廠網(wǎng)分開”等，為發(fā)電企業(yè)參與市場競爭奠定基礎(chǔ)。

政企分開改革的時(shí)間集中在1988～2001年。1988年華東等五大區(qū)域聯(lián)合電力公司成立，由能源部直接管理;同時(shí)在各省成立了省電力公司，由能源部和省政府管理。1991年五大區(qū)域聯(lián)合電力公司改組為五大區(qū)域電力集團(tuán)，負(fù)責(zé)各區(qū)域電力的生產(chǎn)、建設(shè)與經(jīng)營。1993年國務(wù)院撤消能源部，重組電力工業(yè)部。1997年成立國家電力公司，與電力工業(yè)部同時(shí)運(yùn)行，電力工業(yè)從形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開。1998年電力工業(yè)部被撤銷，國家電力公司承接了電力工業(yè)部所管的全部資產(chǎn)，作為國務(wù)院出資的企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營，電力工業(yè)正式從中央層面實(shí)現(xiàn)了政企分開。1998年國務(wù)院出臺《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》，開始各省電力工業(yè)政企分開改革試點(diǎn)工作;2001年全國大部分省份完成了電力工業(yè)政企分開改革，電力企業(yè)基本具備了接受政府管制的主體條件。

考慮到2002年國家正式啟動(dòng)電力體制改革后至2014年時(shí)期，電力市場改革除廠網(wǎng)分開外并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，筆者把這個(gè)時(shí)期也納入市場主體塑造階段。2002年，國務(wù)院出臺關(guān)于電力體制改革的5號文件，按照確定“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的原則，將原國家電力公司一分為十一，成立國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)集團(tuán)公司，為發(fā)電側(cè)市場塑造了市場主體。

市場化改革階段(2015年至今)

在總結(jié)2002年以來電力市場競爭改革長期停滯不前教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2015年中共中央、國務(wù)院出臺新的關(guān)于深化電力體制改革的九號文件，核心內(nèi)容可概括為“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃;推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行;繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究;進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。同時(shí)，在電力市場改革方式上作了重大調(diào)整，即中央政府出政策，省級地方政府組織實(shí)施。許多省份結(jié)合電力供求情況，大力推進(jìn)以售電市場競爭為核心的電力市場改革，電力市場交易品種多樣化，交易機(jī)制結(jié)合我國電價(jià)政策實(shí)際呈現(xiàn)明顯的中國特色，市場交易范圍和主體數(shù)量擴(kuò)大化，尤其是市場交易規(guī)模大幅度增加，2017年約占全國交易電量的26%。電力市場交易促進(jìn)了風(fēng)電、光電等新能源的消納，降低了電價(jià)，市場機(jī)制在優(yōu)化配置資源中的決定性作用日益體現(xiàn)。

電力工業(yè)市場體系建設(shè)的偉大成就

從市場體系建設(shè)和改革的角度看，我國電力工業(yè)發(fā)展的成就主要有以下三個(gè)方面。

初步形成了協(xié)調(diào)運(yùn)行的計(jì)劃(管制)+市場的“雙軌制”。電力工業(yè)具有公用性、資金密集、網(wǎng)絡(luò)化生產(chǎn)、產(chǎn)供銷同時(shí)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，這些特征決定了在電力工業(yè)中完全采用市場競爭機(jī)制會(huì)出現(xiàn)失敗，完全采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制又會(huì)出現(xiàn)效率損失。事實(shí)上，由于這方面的原因，國外電力工業(yè)體制不僅經(jīng)常發(fā)生變化，而且在不同國家甚至相同國家不同地區(qū)也表現(xiàn)出很大的差異性。改革開放前，我國電力工業(yè)完全采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，國家充分認(rèn)識到電力工業(yè)的特殊性，對電力工業(yè)采取了逐步引入市場經(jīng)濟(jì)制度的改革，形成了目前具有中國特色的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與管制經(jīng)濟(jì)體制為主，市場經(jīng)濟(jì)體制為輔的“雙軌制”經(jīng)濟(jì)體制。在具體運(yùn)行方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與管制經(jīng)濟(jì)主要瞄準(zhǔn)電力工業(yè)的公用性和基礎(chǔ)性目標(biāo)，而市場經(jīng)濟(jì)側(cè)重于資源配置目標(biāo)和效率目標(biāo)。實(shí)際運(yùn)行過程中，兩種體制有矛盾和適應(yīng)的過程，比如可再生能源的消納，從無條件的全額消納到規(guī)定利用小時(shí)內(nèi)的全額消納和剩余部分的市場消納，充分說明了兩種體制協(xié)調(diào)運(yùn)行的形成過程及有效性。從目前我國電力工業(yè)的適用性、安全性和經(jīng)濟(jì)性分析，目前我國電力工業(yè)的“雙軌制”是中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)組成部分。

運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化了電力供應(yīng)保障機(jī)制和電源結(jié)構(gòu)。電力供應(yīng)保障機(jī)制體現(xiàn)在兩個(gè)方面，既不能供不應(yīng)求，因?yàn)槿彪姄p失太大;也不能供過于求，因?yàn)橘Y金密集導(dǎo)致過剩的生產(chǎn)能力損失也很大。國外電力工業(yè)以私人投資為主，政府總是擔(dān)心出現(xiàn)短缺，市場機(jī)制設(shè)計(jì)首先關(guān)注激勵(lì)容量投資，如設(shè)計(jì)容量市場等。改革開放以來，我國電力工業(yè)在運(yùn)用市場機(jī)制方面主要取得了三項(xiàng)成就：

第一，在改革開放初期運(yùn)用市場機(jī)制迅速解決了電力供應(yīng)短缺問題，比中央政府投資電廠高4倍的電價(jià)吸引了各種資本進(jìn)入，短期內(nèi)不僅迅速解決了短缺問題，甚至還出現(xiàn)了脆弱性的過剩，以至中央政府不得不規(guī)定三年內(nèi)不再批準(zhǔn)新的常規(guī)火電項(xiàng)目。

第二，運(yùn)用市場機(jī)制改善了電源結(jié)構(gòu)。改革開放以來，由于電力需求不足等因素，我國電源主要以常規(guī)火電為主，雖然有優(yōu)先發(fā)展水電的政策，但是由于投資大、工期長等原因，水電開發(fā)相對于資源儲(chǔ)備而言，優(yōu)先地位并沒有落實(shí)。20世紀(jì)以來，國家開始關(guān)注能源生產(chǎn)革命，出臺了可再生能源補(bǔ)貼政策，實(shí)際上也是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)可再生能源開發(fā)，使我國可再生能源裝機(jī)容量和發(fā)電量迅速增加，2000年，我國風(fēng)電裝機(jī)僅有30多萬千瓦，2010年突破4000萬千瓦，超越美國成為世界第一風(fēng)電大國。

第三，運(yùn)用市場價(jià)格機(jī)制控制電力生產(chǎn)能力。2015年新電力體制改革以來，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對降低和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致電力需求增長速度降低，我國電力生產(chǎn)能力開始出現(xiàn)新的過剩。在這種情況下，國家沒有出臺2001年時(shí)的項(xiàng)目審批管制政策，而是充分利用電力市場改革機(jī)會(huì)，總體上以降低電價(jià)的方式傳遞減少投資的信號，各省電力市場競爭中的市場主體直接以降價(jià)報(bào)價(jià)等，相比于集資辦電時(shí)期通過提高電價(jià)吸引投資，目前通過降價(jià)控制投資，已經(jīng)產(chǎn)生了較好的效果。

建立了電力工業(yè)技術(shù)進(jìn)步機(jī)制。電力工業(yè)也是技術(shù)密集型行業(yè)，建立和完善技術(shù)進(jìn)步機(jī)制的效果也能反映電力工業(yè)運(yùn)行的健康程度。改革開放以來，我國發(fā)電和電網(wǎng)領(lǐng)域技術(shù)進(jìn)步作用十分明顯。主要表現(xiàn)在：第一，高參數(shù)、大容量發(fā)電機(jī)組比例大。以火電機(jī)組為例，改革開放初期，我國只有為數(shù)不多的20萬千瓦火電機(jī)組，30萬千瓦火電機(jī)組尚需進(jìn)口，2017年底單機(jī)100萬千瓦及以上容量等級的火電機(jī)組容量占比達(dá)到10.2%，30萬千瓦、60萬千瓦及以上機(jī)組分別占火電總裝機(jī)容量的34.7%和34.5%。第二，電力能效水平持續(xù)提高。1978年全國供電煤耗471克/千瓦時(shí)，電網(wǎng)線損率為9.64%，廠用電率6.61%。改革開放以來，受技術(shù)進(jìn)步，大容量、高參數(shù)機(jī)組占比提升和煤電改造升級等多因素影響，供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗持續(xù)下降。截至2017年底，全國6000千瓦及以上火電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗309克/千瓦時(shí)，比1978年降低162克/千瓦時(shí)，煤電機(jī)組供電煤耗水平持續(xù)保持世界先進(jìn)水平;電網(wǎng)線損率6.48%，比1978年降低3.16個(gè)百分點(diǎn)，居同等供電負(fù)荷密度國家先進(jìn)水平;全國6000千瓦及以上電廠廠用電率4.8%，比1978年降低1.81個(gè)百分點(diǎn)。第三，多項(xiàng)電力技術(shù)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。改革開放40年來，我國電力技術(shù)走出了一條引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新的道路，電力技術(shù)自主創(chuàng)新能力和裝備國產(chǎn)化水平顯著提升，目前多項(xiàng)自主關(guān)鍵技術(shù)躍居國際領(lǐng)先水平。首先，火電技術(shù)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。超超臨界機(jī)組實(shí)現(xiàn)自主開發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施，使我國火電生產(chǎn)技術(shù)在高效、清潔、低碳方面達(dá)到國際領(lǐng)先水平。其次，電網(wǎng)技術(shù)水平整體處于國際前列。掌握了具有國際領(lǐng)先水平的長距離、大容量、低損耗的特高壓輸電技術(shù)，使之成為我國大范圍資源優(yōu)化配置的重要手段。最后，清潔能源發(fā)電技術(shù)達(dá)到了國際先進(jìn)水平。水電、光伏、風(fēng)電、核電等產(chǎn)業(yè)化技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備與世界發(fā)展同步。中國水電工程技術(shù)挺進(jìn)世界一流，形成了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、裝備制造、運(yùn)行維護(hù)等全產(chǎn)業(yè)鏈高水平整合能力。

存在不足和問題

電力工業(yè)的復(fù)雜性和我國經(jīng)濟(jì)體制改革的挑戰(zhàn)性和過度性決定了我國電力工業(yè)市場體系建設(shè)仍然存在明顯的不足和問題。

效率目標(biāo)還沒有完全建立和運(yùn)行起來。市場體系建設(shè)的根本目標(biāo)是提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。關(guān)于電力體制改革的五號和九號文件都提出發(fā)揮市場配置資源的決定作用，但是，在政府管理和電力企業(yè)運(yùn)行中，并沒有明確的資源配置評價(jià)指標(biāo)和企業(yè)效率指標(biāo)，要求和引導(dǎo)相關(guān)利益主體實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，通過市場化改革提高電力工業(yè)效率的政策和制度還沒有充分建立起來，或者說由于所有制原因還存在缺陷，需要有意識地去補(bǔ)充和完善。比如，省級電力市場競爭中發(fā)電企業(yè)降低電價(jià)實(shí)現(xiàn)交易，是利益轉(zhuǎn)移還是效率改善?如果只是利益轉(zhuǎn)移，站在國家層面上，這種競爭就沒有意義。如何實(shí)現(xiàn)效率提高，相應(yīng)的必須完善國有資產(chǎn)管理制度。進(jìn)一步分析，目前電力市場改革相對集中在省內(nèi)市場，跨省跨區(qū)市場能夠在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，雖然增長很快，但是還缺乏相應(yīng)的基本制度作為配合和支持。由于缺乏效率機(jī)制，目前我國電力資產(chǎn)的利用率不高，也缺乏系統(tǒng)和精準(zhǔn)的改進(jìn)和提高機(jī)制。

市場體系中各種管理職能的邊界不清晰，體制運(yùn)行成本大。由于電力工業(yè)的特殊性，電力工業(yè)的市場體系包括許多管理職能，目前對這些職能缺乏一個(gè)清晰的邊界，具體表現(xiàn)在計(jì)劃與市場機(jī)制作用范圍之間，政府與企業(yè)之間，政府內(nèi)部各職能部門之間，政府管理職能與政府監(jiān)管職能之間，作為決策標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間等，沒有明確的界定和游戲規(guī)則。比如，“放開兩頭，監(jiān)管中間”只是一個(gè)原則性意見，具體實(shí)施上缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)的矛盾;政府計(jì)劃或行政管理與政府管制在方式上有什么區(qū)別，各自的責(zé)任與權(quán)力范圍是什么?目前也不清楚，這樣造成即使在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了矛盾和內(nèi)耗。電力交易決策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、資源目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)之間按什么規(guī)則協(xié)調(diào)，也只有原則性的意見，沒有具體規(guī)則;另外，市場主體的開放按用電特性如電壓等級還是按行業(yè)屬性，實(shí)質(zhì)上反映了產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策混淆不清的問題。這些問題都需要在深化改革中進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

市場化改革方法欠科學(xué)。任何改革的核心都是利益調(diào)整，關(guān)鍵是要分析調(diào)整的結(jié)果，制定和執(zhí)行利益調(diào)整的處置方案。國外電力市場改革方案中就有對不同利益主體利益影響的評估及有區(qū)別的處置安排。有些收益或損失需要政府承擔(dān)責(zé)任，政府就應(yīng)該享受和補(bǔ)償;有些收益或損失應(yīng)該由市場主體承擔(dān)，就明確指出和要求市場主體承擔(dān)。我國電力市場改革方案設(shè)計(jì)中普遍回避了這個(gè)核心問題，五號文件出臺后至九號文件出臺前，中央政府推行的區(qū)域電力市場改革、直接交易改革都沒有很好的完成，主要原因就是缺乏利益調(diào)整分析及處置安排，一個(gè)利益受損主體的否定意見就可以否定一個(gè)社會(huì)最優(yōu)的改革方案。九號文件出臺后，省級政府組織電力市場改革過程中，通過增量改革和事后補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，在一定程度上注意并解決了這個(gè)問題，這是省級電力市場改革能夠相對順利進(jìn)行的根本原因。但是，這種增量式改革，局部最優(yōu)、帕累托優(yōu)化而不是整體社會(huì)福利最大化改革，方法上欠科學(xué)，效果上有限制。需要強(qiáng)調(diào)的是，這不是激進(jìn)改革與漸進(jìn)改革的區(qū)別問題，而是改革實(shí)施方法的選擇問題，激進(jìn)改革方案可以通過事后補(bǔ)償機(jī)制獲得最大的整體效益。

電力工業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系的完善

根據(jù)國家能源革命的戰(zhàn)略思想，針對上述問題，我國電力工業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系的改革和完善還有許多工作要做。

能源生產(chǎn)革命中要突出效率目標(biāo)。由于電力工業(yè)的特殊性，電力工業(yè)的效率與一般行業(yè)有區(qū)別。總體上看，要在保證電力供應(yīng)平衡和履行政府要求的社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過市場化改革提高電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率和資源配置效率。要制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，在傳統(tǒng)的供電煤耗、線損率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、凈資產(chǎn)收益率等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出更多的反映效率的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)、電力系統(tǒng)負(fù)荷率、用戶負(fù)荷率與同時(shí)率、電網(wǎng)資產(chǎn)利用率和電耗強(qiáng)度等指標(biāo)，采取有力措施提高效率，促進(jìn)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。比如，目前我國省級電力系統(tǒng)負(fù)荷率較低，一般年負(fù)荷率在80%左右，發(fā)電利用小時(shí)偏低，但是在冬季和夏季居民用電高峰時(shí)期，許多省份不同程度出現(xiàn)了電力供應(yīng)緊張和備用不足的問題，怎么解決這個(gè)問題?傳統(tǒng)思路就是投資建設(shè)新電廠，改造升級電網(wǎng)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致負(fù)荷率和利用小時(shí)等效率指標(biāo)更低，電價(jià)相對更高。事實(shí)上，完全可以在不新增項(xiàng)目和投資的情況下，通過擴(kuò)大市場范圍等增加供應(yīng)和備用能力，利用分時(shí)電價(jià)和可中斷電價(jià)等減少需求，在提高效率的基礎(chǔ)上解決這個(gè)問題。電力工業(yè)資本密集，產(chǎn)量特別巨大，細(xì)小的節(jié)約或效率上一點(diǎn)點(diǎn)提高都會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。過去我們一直以保證電力供應(yīng)或外延式生產(chǎn)為主，在內(nèi)涵生產(chǎn)上欠賬太多。

能源體制革命中要深化管理體制改革。改革開放以來，我國電力工業(yè)管理體制改革力度已經(jīng)很大，但是，與中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的電力工業(yè)管理體制還沒有完全建立起來。要圍繞兩項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行體制改革：一是要圍繞從行政管理到政府管制的轉(zhuǎn)變優(yōu)化和調(diào)整政府職能及內(nèi)部分工。目前我國體制中沒有嚴(yán)格區(qū)分政府行政管理和政府管制，根本原因是政府不愿意放棄權(quán)力。對于相同的管理事項(xiàng)，行政管理反映的是人的權(quán)力，政府管制反映的是制度或政策的權(quán)力。這項(xiàng)改革符合當(dāng)前政府改革方向，但是需要政府自我革命。二是圍繞專業(yè)性監(jiān)管提高政府管理水平和有效性。國外電力工業(yè)都有專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)還依賴大量的中介機(jī)構(gòu)開展工作，這是開展專業(yè)性和有效性監(jiān)管的前提。我們現(xiàn)在連最簡單的監(jiān)管都難以到位，比如在有些省份，發(fā)電企業(yè)給自己的售電公司更低的批發(fā)電價(jià)，這種有損售電市場公平性的做法卻沒有得到監(jiān)管;還有市場競爭產(chǎn)生的收益被省級政府以各種補(bǔ)貼的方式補(bǔ)償給相關(guān)利益主體，卻沒有采取類似平衡賬戶的做法公開、規(guī)范和合理的實(shí)施。

此外，能源體制革命中還要改進(jìn)電力市場改革方法。要在電力市場改革方案中增加利益調(diào)整評估與處置建議的內(nèi)容，并且對利益調(diào)整提出分類處理意見，并且形成相應(yīng)的制度或規(guī)則。首先，要對電力市場改革中相關(guān)利益主體的利益調(diào)整結(jié)果進(jìn)行評估，并以一定方式明告知。其次，要明確利益調(diào)整結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)主體。有些應(yīng)該由中央政府或省級政府承擔(dān)的，就要提出解決方案，比如通過專項(xiàng)基金補(bǔ)償，或者在上繳國資委分紅中相應(yīng)扣減等。有些應(yīng)該由電力企業(yè)承擔(dān)的，就明確要求電力企業(yè)承擔(dān)。好比原來的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)改革方案，煤價(jià)上漲的70%由政府承擔(dān)，通過提高上網(wǎng)電價(jià)傳導(dǎo)出去，但是30%部分由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)，通過技術(shù)進(jìn)步解決。任何含糊都只會(huì)增加改革的曲折和難度，比如電力交易機(jī)構(gòu)改革，如果從一開始就要求按有限公司模式做，就不會(huì)出現(xiàn)今天的反復(fù)。增量配電改革也是這樣，國家的原意肯定是讓非在位電網(wǎng)企業(yè)參與，就是要在位電網(wǎng)企業(yè)犧牲部分市場或利益，但是由于規(guī)定不明確，結(jié)果事與愿違。完善電力市場改革方法可以盡可能地避免和減少這種折騰。

能源消費(fèi)革命中要加強(qiáng)宏觀和系統(tǒng)管理。電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如何在市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中完善和發(fā)揮其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)作用，過去我們系統(tǒng)地從宏觀管理方面考慮較少。比如，在電耗強(qiáng)度即單位QDP的電能消耗數(shù)量上，我們認(rèn)為其結(jié)果只與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，而與電力工業(yè)或企業(yè)無關(guān)，結(jié)果造成電力工業(yè)生產(chǎn)電和國民經(jīng)濟(jì)用電脫節(jié)，電力企業(yè)不管用電效率高低希望用戶多用電，這在一定程度上導(dǎo)致我國電耗強(qiáng)度難以有效降低。2014年我國單位GDP電耗為6510千瓦時(shí)/萬美元，是世界平均水平的2倍，是美國的2.5倍，是英國的5.1倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界平均水平和西方發(fā)達(dá)國家的水平。國外通過電力需求側(cè)管理等措施要求電力企業(yè)參與用戶節(jié)約用電。美國早就采用電力公司售電量和準(zhǔn)許收入脫鉤(Decoupling)促使電力公司積極參與需求側(cè)管理，節(jié)約用電效果非常顯著。我國要制定電力企業(yè)參與需求側(cè)管理的促進(jìn)政策，讓電力企業(yè)在節(jié)約用電中發(fā)揮作用，因?yàn)橛纱水a(chǎn)生的效益十分巨大。另外，在電價(jià)交叉補(bǔ)貼政策方面，國家也要進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整，交叉補(bǔ)貼不是簡單的利益轉(zhuǎn)移，還會(huì)產(chǎn)生巨大的凈損失，可以通過生命線電價(jià)或直接明補(bǔ)解決普遍服務(wù)問題，不能長期保留這樣高比例的交叉補(bǔ)貼。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年09期，作者系長沙理工大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師。

原標(biāo)題:電力市場化改革的回顧與展望 ——從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)角度看40年電力工業(yè)發(fā)展