2018年是改革開放四十周年，四十年來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，我國電力工業(yè)由小到大、由弱到強(qiáng)，我國一躍成為世界上首屈一指的電力強(qiáng)國。在電力工業(yè)發(fā)展壯大的過程中，我國形成了具有中國特色的電力工業(yè)管理制度。其中，發(fā)用電計(jì)劃管理(分配)、項(xiàng)目核準(zhǔn)(審批)、電價(jià)審批(調(diào)整)制度1是長期以來電力工業(yè)計(jì)劃管理體制的三大基礎(chǔ)制度。項(xiàng)目核準(zhǔn)制度保障發(fā)電容量能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)中長期電量平衡;電價(jià)審批制度保障電力項(xiàng)目在基準(zhǔn)利用小時(shí)數(shù)2基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)投資回報(bào);發(fā)用電計(jì)劃管理制度用以落實(shí)項(xiàng)目核準(zhǔn)制度設(shè)想的電量平衡，以及電價(jià)審批制度設(shè)定的投資回報(bào)。可以說發(fā)用電計(jì)劃管理制度是項(xiàng)目核準(zhǔn)、電價(jià)審批制度落實(shí)的保障，是計(jì)劃體制下電力系統(tǒng)運(yùn)營(經(jīng)濟(jì))制度的核心。伴隨四十年的改革開放，我國電力管理體制進(jìn)行了四十年的深化改革，發(fā)用電計(jì)劃管理制度始終站在電力管理體制改革的舞臺中心，其發(fā)展變化直接見證了我國電力供應(yīng)能力由弱到強(qiáng)的各階段特征，其間各種艱辛的市場化嘗試體現(xiàn)了我國電力工業(yè)堅(jiān)定不移走市場化道路的決心。在中發(fā)9號文啟動(dòng)新一輪電改后，特別是電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)籌備工作開始后，發(fā)用電計(jì)劃管理制度將以全新的內(nèi)涵(市場監(jiān)管的重要內(nèi)容)，在未來的電力現(xiàn)貨市場設(shè)計(jì)和監(jiān)管中發(fā)揮遏制市場力、提升規(guī)劃質(zhì)量和準(zhǔn)確性、實(shí)現(xiàn)政府對電力市場宏觀調(diào)控職能的重要作用。

四十年發(fā)用電計(jì)劃管理制度變遷

發(fā)用電計(jì)劃實(shí)際上是發(fā)電計(jì)劃(發(fā)電側(cè))和用電計(jì)劃(用電側(cè))的合并簡稱，發(fā)電計(jì)劃包含年(月)度發(fā)電計(jì)劃和日調(diào)度計(jì)劃3兩個(gè)環(huán)節(jié)。改革開放伊始至2015年中發(fā)9號文印發(fā)前，發(fā)用電計(jì)劃管理制度變遷伴隨電力供應(yīng)形勢的“兩緊兩松”明顯分為四個(gè)階段：

第一階段(改革開放之初-90年代末期)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)緊張、“三電”辦、用電計(jì)劃。

我國的改革開放始于撥亂反正、百廢待興的1978年，此時(shí)我國的電力工業(yè)總裝機(jī)容量僅5712萬千瓦，電力供應(yīng)能力較弱。十一屆三中全會召開后，我國經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，但電力供應(yīng)仍延續(xù)了長期以來嚴(yán)重供不應(yīng)求的態(tài)勢，至上世紀(jì)90年代末才得以緩解。在此期間“三電”辦是發(fā)用電計(jì)劃管理的主角，用電計(jì)劃管理是發(fā)用電計(jì)劃管理工作的核心。“三電”4工作是指“計(jì)劃用電”、“節(jié)約用電”、“安全用電”，“三電”辦公室是各級政府管理計(jì)劃用電的組織形式，在同級經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)下工作。機(jī)構(gòu)設(shè)在電力部門(電業(yè)局、電管局、電力局)，主要任務(wù)是分配“用電指標(biāo)”。由于電力部門“政企合一、廠網(wǎng)合一”，在長期供不應(yīng)求的背景下，機(jī)組均能夠充分發(fā)揮發(fā)電能力，因此即使1985年“多元投資”辦電之后，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)對電力的計(jì)劃管理仍僅限于關(guān)注用電計(jì)劃，并未涉及發(fā)電計(jì)劃分配，發(fā)電計(jì)劃仍由電力部門自行管理。

由于當(dāng)時(shí)缺電嚴(yán)重，據(jù)老同志回憶，改革開放初期部分省份用電即使處于“停四開三”狀態(tài)，省內(nèi)用電量仍然超過網(wǎng)局5規(guī)定。因此“三電”辦的重點(diǎn)工作為分配指令性用電指標(biāo)，對超指標(biāo)用電企業(yè)采取拉閘限電的處理方式。華東電管局曾經(jīng)做出規(guī)定，當(dāng)因超指標(biāo)用電導(dǎo)致周波下降至48赫茲，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)告知直接拉(用戶)電，這是供應(yīng)寬松的今天無法想象的6。

“三電”辦的用電計(jì)劃管理是“以產(chǎn)定銷”的計(jì)劃管理方式。但在具體實(shí)施過程中，“三電”辦已經(jīng)使用了部分經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行用電計(jì)劃管理，例如通過“議價(jià)電指標(biāo)”和“平價(jià)電指標(biāo)”調(diào)控需求，兩種指標(biāo)的單位電價(jià)通常相差0.1元以上，所以當(dāng)時(shí)發(fā)電企業(yè)的超發(fā)電量是其電量結(jié)構(gòu)中效益最高部分。某種意義上可以認(rèn)為這是電力供應(yīng)緊張環(huán)境下，對用電側(cè)承受價(jià)格波動(dòng)的一種試驗(yàn)。

在這個(gè)階段，解決缺電問題是一切電力行業(yè)管理工作的核心。1985年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1985]72號)。同年，華能國際電力開發(fā)公司、遼寧能源投資總公司、皖能投資公司成立。隨后，全國各省(區(qū)、市)紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司。多元投資辦電推動(dòng)發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量增速提升，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”期間全國發(fā)電裝機(jī)容量年平均增速分別達(dá)到5.7%、9.6%、9.5%、8%，發(fā)電量年平均增速分別達(dá)到6.44%、8.63%、10.14%、6.33%。

第二階段(政企分開-2002年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)平衡趨松、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)電計(jì)劃、增供擴(kuò)銷。

上世紀(jì)九十年代末，我國發(fā)電裝機(jī)容量經(jīng)過改革開放20年的快速增長，全國大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了電量供應(yīng)平衡有余，部分地區(qū)電量供應(yīng)呈寬松態(tài)勢。1997年，國家電力公司成立，經(jīng)過一年雙軌制運(yùn)行，1998年國家電力部撤銷，電力行業(yè)管理職能劃歸國家經(jīng)貿(mào)委，電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開。在平衡趨松背景下，“三電”辦、用電指標(biāo)分配和議價(jià)電逐步淡出視野，增供擴(kuò)銷逐步成為電力行業(yè)的“熱詞”。當(dāng)時(shí)增供擴(kuò)銷的主要內(nèi)容有加快電網(wǎng)建設(shè)改造、廢止限制用電的各種規(guī)定、免收新裝增容用戶供電工程貼費(fèi)、實(shí)施一戶一表改造、強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)、鼓勵(lì)用戶錯(cuò)峰、緩收電費(fèi)等，其核心目的就是推動(dòng)“多用電”，消化當(dāng)時(shí)富余的發(fā)電能力。尤其是在部分地區(qū)出現(xiàn)了“發(fā)供聯(lián)動(dòng)”的優(yōu)惠電，即用戶多用電可以價(jià)格優(yōu)惠，期望以價(jià)格信號直接提振電力需求，這種優(yōu)惠電的價(jià)格機(jī)制非常類似本輪改革“傳導(dǎo)”方式進(jìn)行的電力直接交易。

政企分開后，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)主管發(fā)用電計(jì)劃，電力企業(yè)不再擁有制定發(fā)電計(jì)劃的權(quán)力，這一時(shí)期發(fā)用電計(jì)劃管理工作的重心集中在發(fā)電計(jì)劃上。各省級經(jīng)貿(mào)委逐步開始涉足發(fā)電計(jì)劃的制定，國家經(jīng)貿(mào)委著手建立年度發(fā)電量預(yù)期調(diào)控目標(biāo)制度，成為經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)主導(dǎo)發(fā)電計(jì)劃管理的開端。由于當(dāng)時(shí)處于政企分開初期，雖然職能上經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)掌握了發(fā)電計(jì)劃管理，但實(shí)際管理職能仍部分保留在各省電力公司，跨省發(fā)電計(jì)劃職能保留在國家電力公司的區(qū)域電管局手中。因此，出現(xiàn)了非國家電力公司資產(chǎn)發(fā)電廠反映利用小時(shí)分配不公平的現(xiàn)象，為此國家經(jīng)貿(mào)委于1999年印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化電力資源配置促進(jìn)公開、公平調(diào)度的若干意見》，要求按照“公開、公平、公正”原則安排獨(dú)立電廠利用小時(shí)和調(diào)度運(yùn)行，該文件適應(yīng)了發(fā)電投資多元化的大趨勢，標(biāo)志著“三公”調(diào)度的思想登上電力調(diào)度管理的歷史舞臺，“同類型同容量機(jī)組利用小時(shí)基本相當(dāng)”的調(diào)度監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，至今還在不同程度上沿用。除了“三公”調(diào)度思想，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)第一次提出了發(fā)電計(jì)劃分配向環(huán)保(具有脫硫脫硝設(shè)施)、低能耗機(jī)組傾斜，鼓勵(lì)“以水代火”等差別電量計(jì)劃分配的原則。在此期間，1999年國家在浙江、山東、上海、遼寧、吉林、黑龍江六省市開展了“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)，市場采用單邊市場模式，均未引入用戶。其中，浙江省成為全國迄今唯一運(yùn)行過一段時(shí)期電力現(xiàn)貨市場的省份。浙江省采用全電量競價(jià)上網(wǎng)代替日調(diào)度計(jì)劃，政府授權(quán)合同(年度中長期合同)代替年(月)度發(fā)電計(jì)劃的市場模式，日計(jì)劃調(diào)度首次由澳大利亞模式現(xiàn)貨市場代替，后由于供應(yīng)趨緊，單邊市場電價(jià)上漲無法疏導(dǎo)，第一次以省為范圍的單邊市場嘗試中斷。

第三階段(2002年-2008年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)再次趨緊、原電監(jiān)會、單邊區(qū)域電力市場、發(fā)電計(jì)劃。

2002年，廠網(wǎng)分開之后，按照國家推動(dòng)發(fā)用電計(jì)劃管理市場化的要求，原國家電監(jiān)會分別在東北區(qū)域試點(diǎn)發(fā)電側(cè)單邊競價(jià)確定年度(月度)發(fā)電計(jì)劃(電量交易)、在華東區(qū)域試點(diǎn)發(fā)電側(cè)單邊競價(jià)確定日調(diào)度計(jì)劃(電力交易)。由于2002年以后，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了跨越式增長，電力供應(yīng)再次趨于緊張，部分地區(qū)再次出現(xiàn)較為嚴(yán)重的硬缺電，電力市場試點(diǎn)地區(qū)電價(jià)上漲壓力巨大。由于單邊區(qū)域市場模式缺乏電價(jià)向用戶的傳導(dǎo)機(jī)制，2006年初，東北區(qū)域市場年度競價(jià)虧空34.36億，隨即東北區(qū)域市場轉(zhuǎn)入總結(jié)階段至今。華東區(qū)域市場完成現(xiàn)貨市場的試調(diào)電之后，于2007年召開總結(jié)會，雖然沒有宣布停止，但實(shí)際工作進(jìn)入全面暫停狀態(tài)。第一次區(qū)域單邊電力市場全面代替發(fā)電計(jì)劃管理的嘗試沒有取得成功。但是，國家打破發(fā)電計(jì)劃管理的決心沒有變化。

區(qū)域市場試點(diǎn)工作剛剛暫停，國家就開始推行按照能耗高低和碳排放多寡安排年(月)度發(fā)電計(jì)劃和日調(diào)度計(jì)劃的嘗試，即2007年開展的“節(jié)能減排調(diào)度”試點(diǎn)，試圖通過“節(jié)能減排調(diào)度”代替發(fā)電計(jì)劃分配制度。試點(diǎn)地區(qū)為河南、四川、江蘇、廣東、貴州，要求電力調(diào)度機(jī)構(gòu)按照風(fēng)(光)、水、核、氣、煤、油的順序調(diào)度機(jī)組發(fā)電，煤電機(jī)組按照能耗由低到高進(jìn)行調(diào)度。由于發(fā)電企業(yè)核定電價(jià)不能發(fā)生變化，只能由發(fā)電企業(yè)之間相互進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償(根據(jù)發(fā)電利用小時(shí)升降情況)，各方對于補(bǔ)償力度意見難于統(tǒng)一7，并且同類型機(jī)組能耗8和排放水平難于通過測量計(jì)算實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的數(shù)值化，“節(jié)能減排調(diào)度”工作試行一段時(shí)間后，“差別發(fā)電量計(jì)劃”的概念得到普及，各地政府普遍開始考慮能源消耗多寡和排放大小分配發(fā)電計(jì)劃，但是改變?nèi)照{(diào)度計(jì)劃形成方式的努力沒有取得突破。

在此期間，原國家電監(jiān)會還在第二階段“發(fā)供聯(lián)動(dòng)”工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嘗試了“電力大用戶直接交易”試點(diǎn)。實(shí)質(zhì)上是發(fā)電企業(yè)通過向用戶轉(zhuǎn)移部分利潤獲得額外發(fā)電指標(biāo)的探索。雖然這個(gè)階段供應(yīng)趨緊，發(fā)電企業(yè)已經(jīng)無法享受第一階段曾經(jīng)出現(xiàn)過的“議價(jià)電”待遇，超發(fā)電量電價(jià)往往低于計(jì)劃內(nèi)電量電價(jià)，這也側(cè)面證明了第三階段的供需緊張程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第一階段。

除了對年(月)度發(fā)電計(jì)劃的市場化嘗試外，國家發(fā)改委和原國家電監(jiān)會還對非電量交易(發(fā)電量轉(zhuǎn)讓)的市場化進(jìn)行了嘗試和推廣。國家發(fā)改委推廣的是發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，被行業(yè)內(nèi)稱為“替代發(fā)電”，原國家電監(jiān)會提出的是發(fā)電合同(按發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)簽訂的合同)電量轉(zhuǎn)讓，被行業(yè)內(nèi)稱為“發(fā)電權(quán)交易”，國網(wǎng)覆蓋區(qū)域推進(jìn)較快。雖然各地叫法不同，但是都起到了發(fā)電企業(yè)之間優(yōu)化發(fā)電計(jì)劃、規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的作用。特別是“十一五”期間關(guān)停的小火電依靠出售三年的發(fā)電指標(biāo)(發(fā)電合同)，平穩(wěn)退出電力運(yùn)營，為節(jié)能減排政策順利實(shí)施做出了貢獻(xiàn)。

在區(qū)域市場建設(shè)和節(jié)能減排調(diào)度試點(diǎn)遭遇困難的同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門逐步切實(shí)掌握了發(fā)用電計(jì)劃管理職能，只不過用電計(jì)劃管理工作的重點(diǎn)僅為制定迎峰度夏期間的錯(cuò)峰拉路序位表，發(fā)電計(jì)劃管理是各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門的工作重點(diǎn)，通常以電力平衡年度預(yù)案方式進(jìn)行。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在推動(dòng)市場化嘗試的同時(shí)，務(wù)實(shí)的選擇了維護(hù)良好市場秩序作為監(jiān)管工作重點(diǎn)，并未因?yàn)殡娏κ袌龌〈l(fā)電計(jì)劃管理而采用“先破后立”的做法。在實(shí)際工作中要求電網(wǎng)企業(yè)按照各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門下達(dá)的發(fā)電計(jì)劃(發(fā)電指標(biāo))簽訂廠網(wǎng)購售電合同，作為大市場概念的監(jiān)管工作起點(diǎn)，并明確通過《年度電力調(diào)度交易與市場秩序監(jiān)管報(bào)告9》提出要求，日調(diào)度計(jì)劃累計(jì)完成各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門年度發(fā)電計(jì)劃的偏差需控制在正負(fù)3%以內(nèi)，并對各省各電廠年度發(fā)電計(jì)劃(合同)完成率的標(biāo)準(zhǔn)平方差進(jìn)行披露和監(jiān)管。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于以西北某省為代表，部分地方政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門沒有做實(shí)發(fā)電計(jì)劃管理工作(任由電網(wǎng)企業(yè)分配年度發(fā)電計(jì)劃)的情況，進(jìn)行了多次協(xié)調(diào)，為建立廠網(wǎng)之間平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系做出了巨大努力。

第四階段(2009年-2014年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)再次平衡趨松、地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門、大用戶直接交易。

2009年，全球性的金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大困難，特別是對成本結(jié)構(gòu)中電力占比較大的高耗能用戶，更是經(jīng)營壓力巨大。以有色金屬工業(yè)為代表的高耗能用戶迫切希望降低用電成本。同時(shí)，我國電力供應(yīng)能力經(jīng)過“十五”“十一五”初期高速發(fā)展，2009年初我國發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到8億千瓦時(shí)，供需緊張局面大大緩解，除個(gè)別時(shí)段個(gè)別地區(qū)仍有高峰限電外，總體供應(yīng)形勢平衡趨松。為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門對于電力大用戶直接交易態(tài)度越來越積極，開始放松發(fā)電計(jì)劃管制，劃出部分比例年(月)度發(fā)電計(jì)劃，改由電力大用戶直接交易方式形成該部分發(fā)電計(jì)劃。原國家電監(jiān)會抓住機(jī)會，開始大范圍推進(jìn)電力大用戶直接交易工作，并于2013年取消了電力大用戶直接交易工作試點(diǎn)審批程序，推動(dòng)電力大用戶直接交易向常態(tài)化發(fā)展。

2009年，原國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委、原國家能源局三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》(電監(jiān)市場[2009]20號文)，提出了較為完善市場準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)內(nèi)容、計(jì)量結(jié)算等交易規(guī)定。同年，原國家電監(jiān)會單獨(dú)印發(fā)了《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)基本規(guī)則(試行)》(電監(jiān)市場〔2009〕50號)，對電力大用戶直接交易進(jìn)一步明確了交易的可操作性規(guī)定。各地積極響應(yīng)國家文件要求。特別是內(nèi)蒙古自治區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門和原華北電監(jiān)局同心協(xié)力建立了內(nèi)蒙古多邊交易制度。內(nèi)蒙古電力多邊市場2010年啟動(dòng)，采用雙邊交易和集中競價(jià)(統(tǒng)一出清)兩種交易方式，大規(guī)模引入電力用戶直接參與交易，中間經(jīng)歷了三起兩停，建立了內(nèi)蒙古電力中長期交易機(jī)制(與今天各地按照9號文建立的電力用戶直接交易機(jī)制非常類似)，成為中發(fā)9號文制定過程中，中長期交易機(jī)制的參考樣本，為建國以來的年(月)度發(fā)電計(jì)劃管理方式向電力市場交易過渡摸索了經(jīng)驗(yàn)。通過電力直接交易，年(月)度發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)的獲取開始具有交易特征。同期，原國家電監(jiān)會推動(dòng)了輔助服務(wù)的商品化，在國內(nèi)第一次提出了發(fā)電側(cè)輔助服務(wù)的明確概念，按照“可計(jì)量、可監(jiān)管、可交易”的時(shí)序設(shè)計(jì)了建設(shè)路徑，在全國范圍內(nèi)建立了發(fā)電環(huán)節(jié)的輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。目前國內(nèi)基于補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)電側(cè)輔助服務(wù)市場試點(diǎn)，均是基于當(dāng)時(shí)路徑設(shè)計(jì)中“可交易”階段的初級模式。

中發(fā)9號文印發(fā)后，發(fā)用電計(jì)劃放開成為各地政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共識，但是放開發(fā)用電計(jì)劃(特別是放開日調(diào)度計(jì)劃)的路徑仍在摸索過程中。各地建立了優(yōu)先發(fā)購電制度，扣除優(yōu)先發(fā)購電，其他年(月)度電量指標(biāo)均用于電力直接交易。經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐，各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門放開的發(fā)用電計(jì)劃與日調(diào)度計(jì)劃執(zhí)行的矛盾逐漸突出，各方認(rèn)識到除了用中長期交易機(jī)制代替政府手中的年(月)度發(fā)電計(jì)劃制定權(quán)，還要通過電力現(xiàn)貨市場改變?nèi)照{(diào)度計(jì)劃形成方式，讓電力真正從發(fā)電指標(biāo)還原為電力商品。2017年，國家發(fā)改委、國家 能源局發(fā)文，選擇浙江等8個(gè)省作為電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省份，真正開始嘗試通過建立“現(xiàn)貨發(fā)現(xiàn)價(jià)格，中長期交易避險(xiǎn)”的現(xiàn)代電力市場體系，徹底代替我國執(zhí)行近70年的發(fā)用電計(jì)劃管理制度。

回顧四十年發(fā)用電計(jì)劃管理制度的變遷，我們能夠清晰的發(fā)現(xiàn)歷次變革都在針對當(dāng)時(shí)階段的主要矛盾，問題導(dǎo)向一直是發(fā)用電計(jì)劃管理制度改革的指導(dǎo)思想。同時(shí)，還會發(fā)現(xiàn)，發(fā)用電計(jì)劃管理制度的變遷過程中，一直伴隨著電力市場化的各種嘗試，即使在第一階段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)意識較強(qiáng)時(shí)期，也有通過價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)用電計(jì)劃的嘗試。

四十年發(fā)用電計(jì)劃管理制度改革

與電力市場建設(shè)的“艱辛探索”

隨著我國電力工業(yè)的快速發(fā)展，在發(fā)用電計(jì)劃管理制度逐步完善的過程中，電力市場化的舉措越來越多。甚至業(yè)內(nèi)提到發(fā)用電計(jì)劃管理制度改革，就讓人立刻聯(lián)想起電力市場化。這是因?yàn)樾屡f經(jīng)濟(jì)制度之間存在不立不破的關(guān)系。電力系統(tǒng)的物理規(guī)律在發(fā)用電計(jì)劃背景下和電力市場背景下完全相同，電力市場機(jī)制的性質(zhì)是電力系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制度，與發(fā)用電計(jì)劃管理的性質(zhì)完全相同，因此，發(fā)用電計(jì)劃管理制度的改革方向就是走向電力市場機(jī)制。雖然中發(fā)9號文之前的歷次電力市場化嘗試遇到了這樣或那樣的困難，但是所有的嘗試都推動(dòng)了發(fā)用電計(jì)劃管理制度的自我完善、自我改良，使其適應(yīng)了當(dāng)時(shí)電力工業(yè)發(fā)展階段的需要。目前，發(fā)用電計(jì)劃管理制度到了從量變到質(zhì)變的階段，電力市場機(jī)制已經(jīng)開始在徹底代替?zhèn)鹘y(tǒng)的發(fā)用電計(jì)劃管理制度。四十年來，不斷的電力市場化政策嘗試，不但為徹底代替發(fā)用電計(jì)劃管理制度進(jìn)行了充分的探索，并且已經(jīng)對各種不可行的路徑進(jìn)行了驗(yàn)證。

一是單邊電力市場試點(diǎn)證明單邊的中長期交易不可行，用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)價(jià)格波動(dòng)和功率平衡責(zé)任。單邊市場模式電網(wǎng)企業(yè)是唯一的購買者(用戶)，這種模式的好處是將市場建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)全部保留在了電力行業(yè)內(nèi)部，即使有一定波折并不影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。例如東北區(qū)域市場的虧空并未對社會經(jīng)濟(jì)造成任何影響，一旦市場出現(xiàn)問題，即刻可以退回發(fā)用電計(jì)劃管理的原有軌道。但是，單邊中長期交易沒有用戶參與，價(jià)格信號無法傳遞到用戶一側(cè)，造成電網(wǎng)企業(yè)作為單一購買方，要么在供需寬松的情況下“大贏”，要么在供需緊張的情況下“大輸”，用戶感受不到批發(fā)價(jià)格的變化，無法實(shí)現(xiàn)價(jià)格引導(dǎo)用戶的用電習(xí)慣的目的。單邊市場模式自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，難以自我循環(huán)，這也是原國家電監(jiān)會在內(nèi)蒙古建設(shè)多邊市場過程中堅(jiān)決直接引進(jìn)用戶的根本原因。

二是經(jīng)濟(jì)調(diào)度機(jī)制在發(fā)電多元化投資背景下，由于無法獲知真正的成本而無法發(fā)揮作用。自我國上輪電改以華東區(qū)域市場為代表的現(xiàn)貨市場建設(shè)停擺直至近期，仍有美國專家建議我國如電力現(xiàn)貨市場建設(shè)尚有困難，可在不取消發(fā)電計(jì)劃分配制度的情況下，先試行經(jīng)濟(jì)調(diào)度。這種觀點(diǎn)聽起來有理卻謬之千里。電力系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度是指在滿足安全和電能質(zhì)量的前提下，以最低的發(fā)電成本或燃料費(fèi)用保證對用戶可靠地供電的一種調(diào)度方法，曾經(jīng)在美國建設(shè)集中式現(xiàn)貨市場前使用(垂直一體化時(shí)代)。發(fā)用電計(jì)劃管理變遷的第三階段，我國進(jìn)行的節(jié)能減排調(diào)度非常類似經(jīng)濟(jì)調(diào)度，因?yàn)榭鄢細(xì)猓L(fēng)(光)、水、核、煤的變動(dòng)成本依次上升，燃煤機(jī)組之間能耗變化也與變動(dòng)成本變化方向完全一致，因此節(jié)能減排調(diào)度試點(diǎn)可以說就是經(jīng)濟(jì)調(diào)度的一個(gè)內(nèi)核相同的變種。節(jié)能減排調(diào)度之所以不能真正實(shí)施，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制難以建立之外，核心原因是無法獲知發(fā)電主體(火電)的真實(shí)燃料10消耗(變動(dòng)成本)，即使可以通過投入巨資開發(fā)火電機(jī)組側(cè)的能耗計(jì)量裝置和技術(shù)，也沒辦法準(zhǔn)確量化燃料在運(yùn)輸過程中的損失。同樣道理，在發(fā)電投資主體多元化的今天，發(fā)電主體不會說出自己真實(shí)的能耗(用于發(fā)電排序)，自然也不會說出自己真實(shí)的成本，因此經(jīng)濟(jì)調(diào)度就成了“空中樓閣”，由電力調(diào)度機(jī)構(gòu)或者其他主體進(jìn)行評估更是“蠢不可及”，這違反了市場主體自負(fù)其責(zé)的根本出發(fā)點(diǎn)。顯然，只有在現(xiàn)貨市場中，由發(fā)電主體自己報(bào)價(jià)，才能實(shí)現(xiàn)由價(jià)格引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)調(diào)度。

三是電力市場化要代替的不僅僅是政府手中的年(月)度發(fā)電計(jì)劃制定權(quán)，還包括電力調(diào)度手中的日調(diào)度計(jì)劃自由裁量權(quán)。任何商品的買賣都是從現(xiàn)貨開始，任何商品只有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)貨才能夠被使用，發(fā)揮商品的使用價(jià)值。無論用戶通過中長期交易(如電力直接交易)買了什么產(chǎn)品，都會在中長期合同中約定，什么時(shí)間和地點(diǎn)，進(jìn)行中長期合同的現(xiàn)貨交割。例如，餐館購買西紅柿，無論合約簽訂多久、購買量有多大，都要約定每天或每隔幾天某一時(shí)間要送多少貨到餐館，這種“定時(shí)定量”送貨的行為就是西紅柿中長期交易的現(xiàn)貨交割，只有到了餐館的西紅柿現(xiàn)貨才能被加工成各種菜肴。電力不能大規(guī)模存儲和潮流在網(wǎng)絡(luò)中分配按照物理規(guī)律的特性，使電力中長期合同覆蓋電量的現(xiàn)貨交割和沒有電力中長期合同覆蓋電量(電力現(xiàn)貨交易量)的現(xiàn)貨交割必須在電力調(diào)度的指揮下進(jìn)行，因此日調(diào)度計(jì)劃的市場化就是調(diào)度機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮進(jìn)行現(xiàn)貨交割的過程。在發(fā)用電計(jì)劃管理體制下，發(fā)電企業(yè)將電網(wǎng)代理的全部用戶視為“一個(gè)用戶”，電力調(diào)度根據(jù)電力系統(tǒng)的需要組織發(fā)電企業(yè)進(jìn)行計(jì)劃機(jī)制下的“電力現(xiàn)貨交割”，因此發(fā)電企業(yè)僅僅知道一年中自身會獲得多少發(fā)電量計(jì)劃，并不知道何時(shí)何地進(jìn)行現(xiàn)貨交割，而是由電力調(diào)度機(jī)構(gòu)在滿足安全約束的前提下“自由安排”交易雙方的發(fā)用電行為。因此，計(jì)劃模式下發(fā)電企業(yè)和用戶通常從政府獲得的不是電力商品，而是政府分配的“電力商品指標(biāo)”(發(fā)用電計(jì)劃管理的對象)。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)用電計(jì)劃管理的第四階段已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，沒有電力現(xiàn)貨的多邊電力直接交易仍然沒有擺脫交易電力指標(biāo)這個(gè)魔咒。例如，內(nèi)蒙古多邊交易在2015年已經(jīng)放開用電量的50%以上，但是由于沒有現(xiàn)貨市場，日調(diào)度計(jì)劃仍然無法放開，發(fā)電企業(yè)通過交易獲得的電量仍以指標(biāo)形式存在，沒有現(xiàn)貨交割環(huán)節(jié)，仍由電力調(diào)度機(jī)構(gòu)安排生產(chǎn)，定價(jià)過程仍然違反電力發(fā)用功率實(shí)時(shí)平衡的物理規(guī)律，定價(jià)扭曲的可能很大。因此，用電力市場機(jī)制全面代替發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制，需要通過中長期交易代替政府分配的發(fā)用電計(jì)劃，用電力現(xiàn)貨市場代替調(diào)度機(jī)構(gòu)日調(diào)度計(jì)劃的自由裁量權(quán)。

中發(fā)9號文開啟了電力市場機(jī)制全面代替?zhèn)鹘y(tǒng)發(fā)用電管理機(jī)制的新篇章，在過去四十年里電力市場化的所有嘗試取得的經(jīng)驗(yàn)，都應(yīng)該得到應(yīng)有的重視和尊重，畢竟忘記歷史是一種背叛，承認(rèn)歷史，學(xué)習(xí)歷史，才能在今后的電力市場建設(shè)道路上走的更穩(wěn)更好。

發(fā)用電計(jì)劃管理制度變革展望

建設(shè)電力市場機(jī)制，并非要求政府徹底放棄對發(fā)電計(jì)劃和用電計(jì)劃的發(fā)言權(quán)，也不是政府不能對電力市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，取消政府對發(fā)電計(jì)劃的監(jiān)管也不符合中發(fā)9號文“三放開、三加強(qiáng)、一獨(dú)立”中加強(qiáng)政府監(jiān)管的要求。電力市場機(jī)制要求對發(fā)用電計(jì)劃管理不能采用直接干預(yù)市場主體的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式，要通過建立規(guī)則、制度進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。特別是，由電力市場機(jī)制代替發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制的工作，需要價(jià)格等多方面政策的配合才能完成。展望未來發(fā)用電計(jì)劃管理制度的改革，需要在以下方面開展工作：

一是變優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃為政府特許授權(quán)合同。政府分配的年(月)度計(jì)劃在未來的電力市場中將被中長期交易機(jī)制替代，一方面用于直接交易的發(fā)電計(jì)劃空間由中長期交易雙方簽訂電力直接交易合同，按照電力現(xiàn)貨市場規(guī)則進(jìn)行實(shí)物或者財(cái)務(wù)責(zé)任交割;另一方面政府直接分配給發(fā)電企業(yè)的發(fā)電計(jì)劃，由政府指定的售電企業(yè)(初期可為電網(wǎng)企業(yè)的售電公司)與發(fā)電企業(yè)簽訂購售電合同，性質(zhì)為政府特許授權(quán)合同，或由政府定期告知交割功率曲線，或由一定規(guī)則在日前生成交割功率曲線，按照電力現(xiàn)貨市場規(guī)則無差別進(jìn)行實(shí)物或者財(cái)務(wù)責(zé)任交割。無論是電力直接交易合同，還是政府特許授權(quán)合同性質(zhì)完全相同，執(zhí)行過程中沒有差別。

二是政府特許授權(quán)合同占電量的比例根據(jù)抑制市場力的需要設(shè)置。部分建設(shè)了現(xiàn)代電力市場體系的國家和地區(qū)保留了政府特許授權(quán)合同，主要原因是為了抑制某些容量占比較大發(fā)電企業(yè)的市場力，例如，新加坡市場運(yùn)行至今，政府仍向容量占比較大的發(fā)電企業(yè)分配特許授權(quán)合同，以維持市場運(yùn)行順暢。由于我國大部分省份目前均有容量占比較大的發(fā)電企業(yè)，因此新加坡等市場的經(jīng)驗(yàn)對我們非常有借鑒意義。通過硬性要求某些容量占比較大發(fā)電企業(yè)簽訂指定價(jià)格、指定數(shù)量的特許授權(quán)合同，鎖定該部分企業(yè)一定的生產(chǎn)能力，降低其操縱市場價(jià)格(現(xiàn)貨價(jià)格和中長期交易價(jià)格)的能力。需要重點(diǎn)關(guān)注的是政府特許授權(quán)合同占電量比例，是根據(jù)要抑制市場力企業(yè)的發(fā)電容量占比經(jīng)計(jì)算得出，而非隨意設(shè)置。

三是保證發(fā)用電計(jì)劃同步放開、加快縮減，盡快結(jié)束雙軌制。目前，發(fā)用電計(jì)劃放開過程中，優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先購電的絕對量并不相等，發(fā)電計(jì)劃、用電計(jì)劃相互拖后腿，導(dǎo)致發(fā)用電計(jì)劃放開的進(jìn)程延遲。對于產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的可再生能源應(yīng)逐步退出優(yōu)先發(fā)電，通過定額補(bǔ)貼、差價(jià)合約等機(jī)制推動(dòng)可再生能源進(jìn)入市場，充分發(fā)揮可再生能源變動(dòng)成本低的優(yōu)點(diǎn)，利用現(xiàn)貨市場機(jī)制充分消納;對于優(yōu)先用電，實(shí)際上是交叉補(bǔ)貼沒有解決的暫時(shí)妥協(xié)之策，應(yīng)該盡快核算交叉補(bǔ)貼，按照功能核定輸配電價(jià)，盡快取消優(yōu)先用電，畢竟市場的唯一原則對于買方就是同等條件“價(jià)高者得”。當(dāng)然，這不是說對于弱勢群體或無議價(jià)能力的用戶立刻要暴露在波動(dòng)的市場價(jià)格當(dāng)中，如仍希望維持目前電價(jià)水平，可以通過向所有市場主體征交叉補(bǔ)貼費(fèi)等方式，改“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”。其他領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，雙軌制不是一個(gè)好的選擇，因?yàn)殡p軌之間存在較大的套利空間，易引發(fā)大量的矛盾，并且會影響市場優(yōu)化資源配置的效率。

四是加快電力現(xiàn)貨市場和與之配套的電力中長期交易機(jī)制建設(shè)承接發(fā)用電計(jì)劃的徹底放開。從四十年發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制的變遷歷史來看，要想真正改變發(fā)用電計(jì)劃制度，必須通過“電力現(xiàn)貨+中長期交易”的現(xiàn)代電力市場體系承接“調(diào)度計(jì)劃+年(月)度發(fā)電計(jì)劃”，電力工業(yè)的基礎(chǔ)性地位和對社會經(jīng)濟(jì)的重大影響，要求電力市場機(jī)制替代發(fā)用電計(jì)劃管理制度的過程要遵循“不破不立、不立不破”并行的原則，即“同破同立”，電力市場建設(shè)要緊密結(jié)合發(fā)用電計(jì)劃放開，兩項(xiàng)工作統(tǒng)籌考慮，相互促進(jìn)。

此外，電力市場機(jī)制代替發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制，作為電力系統(tǒng)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)機(jī)制后，將改變了運(yùn)營機(jī)制(發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制)只能被動(dòng)落實(shí)項(xiàng)目核準(zhǔn)制度的地位。電力市場機(jī)制可以清晰的看到電力的位置價(jià)格，不同價(jià)區(qū)的電價(jià)差可以準(zhǔn)確測算輸電項(xiàng)目的收益，為輸電項(xiàng)目的核準(zhǔn)提供準(zhǔn)確的依據(jù);電力現(xiàn)貨市場的時(shí)序價(jià)格規(guī)律，可以對電源類型的選擇提供依據(jù)，如果是短時(shí)尖峰價(jià)格升高，則應(yīng)投產(chǎn)燃?xì)鈾C(jī)組等頂峰電源，如果是平均價(jià)格升高，則應(yīng)投產(chǎn)基荷電源。量化而準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)輸入(電力市場數(shù)據(jù))可以大大提高規(guī)劃的準(zhǔn)確性，杜絕規(guī)劃像“鬼話”的情況出現(xiàn)。電力市場機(jī)制不但本身可以優(yōu)化資源配置，還可以提高規(guī)劃階段優(yōu)化配置資源的能力，這是目前發(fā)用電計(jì)劃管理機(jī)制無法做到的。

四十年滄海一粟，四十年來我國的發(fā)用電計(jì)劃管理工作在滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的同時(shí)，不斷自我改良、自我突破，許許多多的電力市場推動(dòng)者本身就是發(fā)用電計(jì)劃的管理者，胸襟氣魄讓人欽佩。當(dāng)我們站在中國特色社會主義新的發(fā)展階段，順應(yīng)新時(shí)代召喚，建立現(xiàn)代電力市場體系是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對電力工業(yè)的新要求。擊楫中流，方顯英雄本色，數(shù)風(fēng)流人物，還看今朝!

注1：以下簡稱發(fā)用電計(jì)劃管理制度、項(xiàng)目核準(zhǔn)制度、電價(jià)審批制度。

2：在電量平衡預(yù)測階段由執(zhí)行電力項(xiàng)目核準(zhǔn)的部門測算提出。

3：含日前、日內(nèi)、實(shí)時(shí)三個(gè)部分，下同。

4：“三電”工作由周恩來總理提出。

5：網(wǎng)局指當(dāng)時(shí)的區(qū)域電管局，區(qū)域電管局負(fù)責(zé)省間統(tǒng)購(配)電量的分配工作，負(fù)責(zé)參與多省平衡的發(fā)電廠發(fā)電指標(biāo)分配。

6：目前，現(xiàn)行規(guī)定為：在電力系統(tǒng)正常狀況下，孤立電網(wǎng)容量為300萬千瓦以下時(shí)，頻率偏差不得超過0.5HZ，為300萬千瓦以上時(shí)，頻率偏差不得超過0.2HZ;在電力系統(tǒng)非正常狀況下，頻率偏差不得超過1.0HZ。

7：由于當(dāng)時(shí)煤價(jià)較高，且高參數(shù)機(jī)組、低排放燃煤機(jī)組多為新投機(jī)組，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)較重，甚至綜合成本要高于折舊已經(jīng)完成的老舊機(jī)組，個(gè)別企業(yè)出現(xiàn)了多發(fā)多虧的現(xiàn)象，缺乏補(bǔ)償老舊機(jī)組減發(fā)的價(jià)格空間。

8：特別是無法考慮煤炭運(yùn)輸損失。

9：具體名稱歷年版本略有不同。

10： 水電排序?yàn)樗摹?/p>

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本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年09期，作者系本刊特約撰稿人。

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