對于擬議中的《能源法》，業(yè)界給予了高度關注，其中最大的期盼，就是希望憑借此部《能源法》的出臺，推動能源體制、尤其是電力體制改革，特別是在分離壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務方面作出更明確的規(guī)定，真正破除電力市場化改革的羈絆。

壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務分離

是市場化改革的發(fā)展趨勢

　　世界各國的實踐證明，電力市場化的進程，在某種程度上來說就是不斷分離壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務的過程。在這個過程中，原來發(fā)輸配售一體化壟斷經營的電力企業(yè)不斷將競爭性業(yè)務分離出來，交由市場競爭，而保留的壟斷業(yè)務則越來越少。一般是先分離發(fā)電業(yè)務，然后是售電業(yè)務，接著是配電業(yè)務，最終將輸電業(yè)務保留為自然壟斷性業(yè)務。

　　我國的電力體制改革也遵循了這一規(guī)律。2002年，《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號）提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開”等目標，實際上就是將發(fā)電業(yè)務、輔助性業(yè)務并進，而將配電業(yè)務等從發(fā)輸配售一體化經營的國家電力公司中分離出去，形成多個發(fā)電主體、多個輔業(yè)公司、多家配電公司共同競爭的市場格局，最終只將輸電作為壟斷性業(yè)務留給國家電力公司，“負責各區(qū)域電網之間的電力交易和調度，處理區(qū)域電網公司日常生產中需網間協(xié)調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網工程，近期負責三峽輸變電網絡工程的建設管理；受國家有關部門委托，協(xié)助制定全國電網發(fā)展規(guī)劃”。雖然5號文確定的目標只實現(xiàn)了廠網分開、主輔分離，但實際效果已經顯現(xiàn)：五大發(fā)電集團、兩大輔業(yè)集團走向了市場，通過競爭迅速擴大了我國的發(fā)電能力，并大幅度降低了單位造價和發(fā)電成本，讓社會享受了改革紅利。

      2015年，以《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）為標志的新一輪電力體制改革啟動，提出了“管住中間，放開兩頭”的改革思路。在5號文放開發(fā)電業(yè)務、輔助性業(yè)務的基礎上，進一步放開配售電業(yè)務，將配、售電業(yè)務推向市場。新一輪電力體制改革以來，售電公司得以大量涌現(xiàn)，活躍了批發(fā)零售電力市場；伴隨著增量配電業(yè)務改革，中小型配電網公司開始出現(xiàn)，打破了電網企業(yè)對配電業(yè)務的壟斷。與此同時，按照“管住中間”的原則，作為壟斷性業(yè)務的輸配電業(yè)務則受到越來越嚴格的監(jiān)管，其中，價格監(jiān)管成為主要手段。在壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務分離的大背景下，競爭性的電力市場建設得以逐步推進，特別是現(xiàn)貨市場建設的步伐逐步加快。

壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務不分

已成為現(xiàn)階段電改的阻力之一

　　在看到新一輪電改取得成績的同時，也必須認識到：新一輪電改距離當初設定的目標還有不小的差距。其中的原因是多方面的，但不得不承認的是，壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務未分離或分離得不徹底，已經成為現(xiàn)階段改革逐步深入的阻力之一。其中，由于壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務的邊界劃分缺少法律層面的明確與確認，而導致部分市場主體因可能利用壟斷性業(yè)務形成的優(yōu)勢阻礙其他主體、影響公平競爭而受到詬病。

　　在增量配電業(yè)務改革方面，雖然國家已經推出四批共計404個增量配電業(yè)務改革試點項目，但其中大多數(shù)項目卻步履維艱，改革效果未能如期呈現(xiàn)。造成這種局面的原因有很多，但電網企業(yè)的壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務未能有效剝離是重要原因之一。

　　增量配電改革的實質是通過配電業(yè)務市場化，形成各個配電網之間比較競爭的局面，從而達到降低配電成本、提高配電服務水平的目的。同時，由于配電業(yè)務與輸電業(yè)務之間不存在競爭關系，因而，增量配電改革推動的僅僅是配售電業(yè)務之間的競爭，而不是配電業(yè)務與輸電業(yè)務之間的競爭，事實上由于二者的作用不同，也無法形成配電業(yè)務與輸電業(yè)務的競爭；在不同配電業(yè)務進行競爭時，輸電業(yè)務應該保持獨立，否則，就會形成“大打小”的局面。但以往的實際情況是，電網企業(yè)同時從事輸電、配電、售電業(yè)務，增量配電網一方面需要從電網企業(yè)的供電營業(yè)區(qū)內切割自己的配電區(qū)域，另一方面又不得不與電網企業(yè)競爭，形成“配電業(yè)務”對“輸電、配電、售電業(yè)務”的“一對多”局面，這種“競爭”的結果可以想見。設想，如果增量配電業(yè)務能夠與電網企業(yè)的配電業(yè)務一樣，在區(qū)域劃分、電源接入、結算價格等方面享受同樣的權利義務，則目前困擾增量配電業(yè)務發(fā)展的問題基本都可以得到解決。

　　同樣，壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務不分的問題也對電力市場建設形成困擾。比如，由于電網企業(yè)同時從事輸、配、售業(yè)務，掌握電能傳輸?shù)奈ㄒ煌ǖ溃心芰νㄟ^控制電能輸送網絡影響電力現(xiàn)貨市場的價格，這無疑增加了市場監(jiān)管者、參與者的擔心。再如，由于電網企業(yè)可以同時從事競爭性售電業(yè)務、非市場的保底供電業(yè)務以及壟斷性的輸配電業(yè)務，導致競爭性業(yè)務與市場性業(yè)務不分，電力市場的公平性受到質疑。

     與此同時，不得不說的另一個事實是，除了同時從事壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務外，電網企業(yè)還實際掌握著電力系統(tǒng)的運行權——電力調度權，以及交易機構部分控制權，盡管長期以來的運行模式是基于電網運行安全約束下的基準考量，但“網運不分”也在一定程度上加大了業(yè)界對于電力市場化改革成效的擔憂。

進一步明確壟斷性業(yè)務

與競爭性業(yè)務分離的具體要求

　　壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務分離是改革的共識，而《能源法》提出“能源領域的自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務應當分開經營”，則為問題的解決提供了法律依據(jù)。但該規(guī)定比較原則化，需要進一步明確以下問題：

　　一是分離/分開的具體形式問題。一般理解，分開有三種形式：財務分開、法律分開、產權分開。財務分開是壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務由同一個法律實體（公司）經營，只在財務上分開核算；法律分開是由不同法律實體從事不同類型的業(yè)務，比如一個電網企業(yè)分設不同的子公司，分別從事輸電、配電、售電業(yè)務，這些子公司各自獨立；產權分開或實體分開，是將不同的業(yè)務交由不具有關聯(lián)關系的不同主體經營，比如，輸電、配電、售電業(yè)務分別交由不同的公司經營，這些公司之間沒有關聯(lián)關系。結合實踐情況看，建議《能源法》明確分開的最低要求為法律分開，要求壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務必須交由不同的獨立法人承擔，并對從事不同業(yè)務的獨立法人的人、財、物、信息等提出具體的隔離要求，對違法者設定罰則；同時，設定一定期限，逐步過渡到產權分開，具體可授權國務院或能源管理部門制定實施辦法。

　　二是關于輸電業(yè)務與配電業(yè)務分離的問題。輸電業(yè)務具有強壟斷性，屬于壟斷性業(yè)務沒有爭議；但配電業(yè)務則隨著對市場認知的發(fā)展，已逐漸明確為競爭性業(yè)務，且為中央文件所認可。如2019年12月22日發(fā)布的《中共中央國務院關于營造更好環(huán)境 支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》提出：“在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領域，放開競爭性業(yè)務，進一步引入市場競爭機制。支持民營企業(yè)以參股形式開展基礎電信運營業(yè)務，以控股或參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務”。該文件傳遞的信息非常明確，那就是配電業(yè)務與發(fā)電業(yè)務、售電業(yè)務一樣，屬于向民營企業(yè)放開的“競爭性業(yè)務”。因此，對于輸電與配電，應實現(xiàn)業(yè)務分離，參照前述原則，最低要求是由獨立的法人單位獨立經營。具體可授權國務院或能源管理部門制定實施辦法。

　　三是關于“網運分開”的問題。“網運分開”是中央對自然壟斷行業(yè)改革的要求。2015年8月發(fā)布的《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》明確，“對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化”。2019年的《政府工作報告》再次提出，“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場。”具體到電力行業(yè)，電網調度、電力交易屬于“電力運營”的范疇，目前看，交易職能隨著中央電力交易機構獨立規(guī)范運營要求的提出，獨立已經是大勢所趨；而關于調度職能是否從電網企業(yè)中獨立出來、形成獨立的調度機構，各方還有不同意見。筆者認為，跟交易職能一樣，調度職能屬于公權力，不宜交由市場主體行使，特別是不應交由從事競爭性業(yè)務的市場主體行使，以防公權私用；作為過渡，可以交由從事壟斷性業(yè)務的主體行使，前提是該主體僅從事輸電業(yè)務，不從事任何競爭性業(yè)務。

　　事實上，正在推進的油氣改革就采用了該做法：新成立的國家石油天然氣管網集團公司統(tǒng)一負責全國油氣干線管網運行調度，但前提是該公司只從事管道建設、運營維護等壟斷性業(yè)務，不從事購銷等競爭性業(yè)務。以上觀點，謹供《能源法》立法參考。

（文章僅代表作者個人觀點，不代表本刊立場）

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年06期，作者系北京市鑫諾律師事務所高級合伙人