問題凸顯

 

2015年3月5日，國務院發(fā)布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下稱9號文），啟動了新一輪電力體制改革。9號文的主旨是解決電力市場機制缺失問題，構(gòu)建有效競爭的電力市場體系和市場結(jié)構(gòu)。為此，國家發(fā)改委、國家能源局先后公布了一系列配套文件。然而運行至今，效果并不顯著，如國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所前所長劉樹杰及市場與價格研究所研究員楊娟指出，集中出現(xiàn)了一些問題。

 

首先，大用戶“直接交易”有利無責。真正的“大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易”，遵循“交易自由、自負其責”的基本法則。而現(xiàn)行大用戶“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無“雙邊交易”之實：一是發(fā)電企業(yè)能夠與之直接交易的大用戶，并非基于市場選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優(yōu)惠性質(zhì)；二是沒有“平衡機制”，導致被準入的大用戶們得到了降價好處，但不平衡的責任卻仍由其他用戶承擔。

 

其次，試點成為“直接交易”并全面推行。現(xiàn)在的改革試點主要基于地方政府申請，但上報方案千篇一律，改革實質(zhì)性內(nèi)容驚人一致：以大型工商業(yè)用戶電價降低為目標的“直接交易”。但在電力嚴重過剩情形下，如要降價無需試點。而將“售電側(cè)放開”作為此輪電力體制改革的最大亮點，也不符合電力市場化改革的內(nèi)在邏輯，因為售電側(cè)競爭的前提是批發(fā)競爭，未建批發(fā)市場而推動零售競爭，最終只能導致以“直接交易”為主要內(nèi)容。

 

再次，“政出多門”。電力體制改革的專業(yè)性、系統(tǒng)性極強，國外都是由能源主管部門或公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一領導和組織實施。而我國改革“試點”，“電力市場建設”、“發(fā)用電計劃有序放開”、“售電側(cè)改革”分別由不同部門牽頭負責，使本應統(tǒng)一設計、統(tǒng)一組織的系統(tǒng)性改革被人為割裂。

 

最后，電力是系統(tǒng)集成的產(chǎn)品，競爭性交易與電力系統(tǒng)的實時平衡特性相兼容是電力市場化能否成功的關鍵。目前問題一是電力交易模式模糊不清，二是電力市場布局缺乏明確目標與實施路徑。

 

重在監(jiān)管

 

從電改的國際實踐來看，各國都把充分發(fā)揮市場機制作為目標，把電力市場建設作為根本途徑，但在發(fā)輸配售企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和調(diào)度管理體系方面，并無標準模式。國際電力監(jiān)管改革的主要經(jīng)驗一是建立一個政府有效監(jiān)管下的競爭市場，二是確保電網(wǎng)獨立性和電力系統(tǒng)運行安全可靠性，三是加強電力相關法規(guī)的立法和執(zhí)法力度。

 

以美國勞倫斯-伯克利國家實驗室科學家林江和國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地介紹的美國加州電力市場建設中的監(jiān)管經(jīng)驗為例。美國電力監(jiān)管目標主旨是為了確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標，包括成本效益、可靠性、公共健康及環(huán)境績效等。常規(guī)流程分三個步驟，一是資源規(guī)劃，二是項目審批，三是定價或采購合同審批。每一步都有專門的州政府機構(gòu)負責規(guī)劃流程及審批決策。加州政府為了確保電力市場的競爭性，構(gòu)建了三大監(jiān)管機構(gòu)即加州公共事業(yè)委員會、加州能源委員會、和加州獨立系統(tǒng)運營中心。加州公共事業(yè)委員會每兩年進行一次長期采購規(guī)劃程序（LTPP），負責審批最終由電費支付者支付的、私營電力公司開展的投資或簽署合同。加州能源委員會主要負責每兩年提供1次長期電力需求預測，同時還負責審批裝機容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應管線、水管等設施。加州獨立系統(tǒng)運營中心則負責代表所有本地公共事業(yè)公司，運營加州整個電力系統(tǒng)，包括調(diào)度，并負責年度輸電規(guī)劃流程（TPP）及電力市場。三個機構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機構(gòu)指導委員會（JASC），組建了由其規(guī)劃人員組成的機構(gòu)間技術(shù)團隊，及時協(xié)調(diào)監(jiān)管流程，能以更具成本效益的方式實現(xiàn)加州氣候與清潔能源目標，回應需求側(cè)和供應側(cè)技術(shù)的快速變革。縱觀加州電力市場監(jiān)管，主要有三大特色。

 

其一，加強能源需求預測。加州能源委員會在其兩年1次的《綜合能源政策報告》中提供未來10年的能源需求預測。該《報告》為所有基礎設施規(guī)劃活動提供參考，包括加州公共事業(yè)委員會在其長期采購規(guī)劃程序中的活動。需求預測每年更新1次。科學的預測為電力市場提供了穩(wěn)定預期。

 

其二，加強長期采購計劃。長期采購規(guī)劃運用統(tǒng)籌方式，綜合考慮了委員會的全部電力采購政策和項目。從2004年開始，加州公共事業(yè)委員會負責指導兩年進行1次的長期采購規(guī)劃，其步驟為：評估電力投資需求、批準采購合同。長期采購計劃，是基于資源綜合規(guī)劃的原則，強化了競爭，為所有電源的上網(wǎng)請求提供了指南，克服了成本回收問題，并開始將可再生能源采購與一般性采購相集成。該計劃從保證資源充足性出發(fā)，對電力服務機構(gòu)采購容量提出要求，確保能在需要的時間和地點為加州獨立系統(tǒng)運行中心提供電力，促進了基礎設施投資。長期計劃的監(jiān)管保障了電力市場各主體和利益相關者的運營預期。

 

其三，加強年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。加州獨立系統(tǒng)運營中心負責年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。在偶數(shù)年份，運營中心對系統(tǒng)需求、地方需求和靈活性需求進行技術(shù)研究。研究結(jié)果可在長期采購規(guī)劃程序的第一階段為加州公共事業(yè)委員會進行資源需求評估提供依據(jù)。在奇數(shù)年份，運營中心只進行輸電規(guī)劃研究，并幫助加州公共事業(yè)委員會在長期采購規(guī)劃程序的第二階段作出采購決策。加強年度規(guī)劃程序體現(xiàn)出政府的制度供給能力。

 

因此，借鑒加州電力監(jiān)管經(jīng)驗，當下中國電力市場監(jiān)管重構(gòu)的路徑可以從建立競爭性電力市場入手，這需要有專門的改革機構(gòu)加強頂層設計和改革方案實施。監(jiān)管層面則可以通過加強電力需求預測、強化長期采購計劃、加強年度電網(wǎng)規(guī)劃程序，促進市場起決定性作用，并使政府更加有為有效。

 

（作者分別系華北電力大學人文與社會科學學院副院長、北京能源發(fā)展研究基地主任，國網(wǎng)山東蓬萊市供電公司員工）