中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議指出：“十三五以來(lái)，全面深化改革取得重大突破。十四五時(shí)期我國(guó)將進(jìn)入新發(fā)展階段，改革又到了一個(gè)新的關(guān)頭。”

我國(guó)新一輪電力體制改革，自2015年3月中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號(hào)文）以來(lái)，的確取得了一些重大突破，比如建立電力交易中心并進(jìn)行股份制改造、進(jìn)行輸配電價(jià)改革并完成第二輪電價(jià)核定、售電側(cè)改革催生數(shù)千家售電公司、8個(gè)省級(jí)電網(wǎng)進(jìn)行電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)、全國(guó)電力市場(chǎng)交易電量占比超過(guò)30%、批準(zhǔn)459個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目等。

但不能不承認(rèn)，這些突破基本局限在電力市場(chǎng)建設(shè)方面，電力體制方面的改革，距離9號(hào)文要求和社會(huì)期望還相差甚遠(yuǎn)。

電力體制改革概念有狹義和廣義之分。狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場(chǎng)建設(shè)，兩者內(nèi)容有別，不能相互替代。

電力市場(chǎng)的建設(shè)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，體制改革的一個(gè)重要目的，就是為電力市場(chǎng)的建設(shè)創(chuàng)造條件，并為市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)提供保障。體制改革不到位，電力市場(chǎng)的建設(shè)必然受影響，無(wú)法達(dá)到目標(biāo)。

5年來(lái)改革實(shí)踐暴露出的問(wèn)題，諸如電力交易公平性難保證、大額不平衡資金凸顯、分布式電源就地交易困難、增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目落地少之又少等，都說(shuō)明了這一點(diǎn)。電力市場(chǎng)的培育發(fā)展需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的過(guò)程，它的建設(shè)是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，而電力體制改革則是由若干個(gè)“殲滅戰(zhàn)”組成，因此，電力市場(chǎng)的建成和完善必定在后而不可能在前，這個(gè)邏輯秩序是無(wú)法顛倒的。

目前電改到了一個(gè)新的歷史關(guān)頭，如何繼續(xù)前行，落實(shí)關(guān)于“提高改革的戰(zhàn)略性、前瞻性、針對(duì)性，使改革更好對(duì)接發(fā)展需要、基層所盼、民心所向，推動(dòng)改革和發(fā)展深度融合，高效聯(lián)動(dòng)”的指示，是所有關(guān)心電改的人們正在思考的問(wèn)題。

“十四五”如果電力體制改革還要再出發(fā)的話，它應(yīng)當(dāng)重新聚焦體制改革，順應(yīng)時(shí)代潮流和民眾期盼，將建立和實(shí)行區(qū)域電網(wǎng)體制，終結(jié)超級(jí)壟斷作為首要任務(wù)。

一、  深刻認(rèn)識(shí)時(shí)代背景的三重色調(diào)

1、綠色低碳化背景：我國(guó)承諾2030年前碳排放達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和

2015年通過(guò)的阻止全球氣候變暖的《巴黎協(xié)定》，提出了人類的共同愿景，世界各國(guó)都在積極推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，努力早日實(shí)現(xiàn)碳中和。
我國(guó)上一輪電力體制改革，低碳化的綠色背景還沒有出現(xiàn)，大力開發(fā)化石能源仍是當(dāng)時(shí)電力發(fā)展的主要目標(biāo)。今天的情況完全不同，鮮明的綠色時(shí)代背景賦予新一輪電力體制改革艱巨光榮的使命，這就是：必須將有利于促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為可再生能源高比例發(fā)展、盡早實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳中和目標(biāo)掃清體制障礙。

2、紅色革命化背景：實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型必須進(jìn)行“四個(gè)能源革命”

能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制革命（“四個(gè)能源革命”），是2014年6月中央第六次財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提出的，它是我國(guó)進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型最基本的指導(dǎo)思想。革命不是畏手畏腳或敷衍了事的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是質(zhì)的改變或?qū)鹘y(tǒng)的顛覆。“四個(gè)能源革命”中，能源體制革命是其它三個(gè)革命獲得成功的保障。
電力體制改革是能源體制革命的重要內(nèi)容，但在過(guò)去5年多的時(shí)間里，改革的革命性被嚴(yán)重忽視。高舉起革命的旗幟，進(jìn)一步解放思想，從深層次、本質(zhì)上改變不合理的電力體制現(xiàn)狀，是人民對(duì)電改再出發(fā)的普遍期盼。

3、藍(lán)色市場(chǎng)化背景：市場(chǎng)在資源配置中的作用從基礎(chǔ)性上升為決定性

這是黨中央在2013年11月十八屆三中全會(huì)上正式提出的一個(gè)重大理論觀點(diǎn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)識(shí)上的一次飛躍，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想更加符合客觀規(guī)律，也表明我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟。

中央在2020年5月下發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》中，提出要進(jìn)一步“構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，目的也是要使市場(chǎng)在資源配置中更好地發(fā)揮決定性作用。

電力體制改革堅(jiān)持市場(chǎng)化方向是藍(lán)色背景的必然要求，只有終結(jié)超級(jí)壟斷，建立符合國(guó)情的區(qū)域電網(wǎng)體制，才可能構(gòu)建起與高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)的電力市場(chǎng)體系。

二、電網(wǎng)的自然壟斷與超級(jí)壟斷不是一回事

電網(wǎng)的自然壟斷屬性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配電環(huán)節(jié)，一個(gè)供電區(qū)只能有一家配電網(wǎng)企業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)配電網(wǎng)；二是輸電環(huán)節(jié)，輸電網(wǎng)不僅是一個(gè)統(tǒng)一整體，而且發(fā)電和供電都必須服從輸電網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

電網(wǎng)還有一個(gè)獨(dú)特的基本規(guī)律叫分區(qū)平衡，這個(gè)規(guī)律與電網(wǎng)的自然壟斷屬性相結(jié)合，使電網(wǎng)成為一種必須進(jìn)行分區(qū)管理的網(wǎng)絡(luò)。電網(wǎng)的分區(qū)可以是一個(gè)或多個(gè)同步電網(wǎng)，也可以是一個(gè)同步電網(wǎng)內(nèi)的不同局域電網(wǎng)。

一個(gè)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的電網(wǎng)規(guī)模及其覆蓋范圍，由人的主觀性決定而非自然形成。自然壟斷體現(xiàn)的是電網(wǎng)的技術(shù)特性，超級(jí)壟斷體現(xiàn)的是電網(wǎng)的管理特性，兩種壟斷本質(zhì)上不是一回事，也沒有因果關(guān)系。

對(duì)照國(guó)務(wù)院2002年2月下發(fā)的《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)【2002】5號(hào)文），不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行電網(wǎng)一家獨(dú)大的超級(jí)壟斷體制，并不是上一輪電力體制改革確定的方案，而是一個(gè)基本違背5號(hào)文初衷，被改走樣的結(jié)果。

5號(hào)文規(guī)定要組建區(qū)域電網(wǎng)有限責(zé)任公司（或股份有限公司），并要求“按現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)置，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，承擔(dān)資產(chǎn)保值增值責(zé)任”。其主要職責(zé)是：“經(jīng)營(yíng)管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場(chǎng)，管理電力調(diào)度交易中心，按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行電力調(diào)度”。

文中規(guī)定國(guó)家電網(wǎng)公司是區(qū)域電網(wǎng)公司國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，主要職責(zé)是：“負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問(wèn)題；參與投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程，近期負(fù)責(zé)三峽輸變電網(wǎng)絡(luò)工程的建設(shè)管理；受國(guó)家有關(guān)部門委托，協(xié)助制定全國(guó)電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃”。

5號(hào)文的改革方案里，東北、華北、西北、華東、華中五個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，都是具有法人資質(zhì)、各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的公司，但最后的結(jié)果它們的法人資質(zhì)均被取消，主要職責(zé)被國(guó)家電網(wǎng)公司取代，國(guó)家電網(wǎng)公司由此成為擁有26個(gè)省級(jí)電網(wǎng)、供電面積約占全國(guó)85%的超級(jí)壟斷企業(yè)。

上輪電改的一個(gè)重要教訓(xùn),就是沒有堅(jiān)持市場(chǎng)化方向和相應(yīng)的改革方案，放任電網(wǎng)的壟斷地位被人為非理性強(qiáng)化，導(dǎo)致產(chǎn)生令人遺憾的局面。

三、電網(wǎng)超級(jí)壟斷存在的主要問(wèn)題和弊端

電網(wǎng)的超級(jí)壟斷存在“四個(gè)不符合”問(wèn)題：

一是不符合市場(chǎng)化的基本要求。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是自由競(jìng)爭(zhēng)，由此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。為保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正性，我國(guó)也制定了《反壟斷法》。電網(wǎng)的超級(jí)壟斷與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)形成明顯對(duì)立，違背《反壟斷法》的基本精神。

二是不符合電網(wǎng)分區(qū)平衡規(guī)律。

分區(qū)管理是電網(wǎng)分區(qū)平衡規(guī)律的客觀要求，超級(jí)壟斷的大一統(tǒng)管理，極不利于因地制宜、精準(zhǔn)施策和精細(xì)化管理，結(jié)果必然導(dǎo)致電網(wǎng)效率和效益低下。

三是不符合我國(guó)的大國(guó)國(guó)情。

歐洲電網(wǎng)規(guī)模遠(yuǎn)比我國(guó)小，但卻有二十幾個(gè)國(guó)家電力公司在管理；日本電網(wǎng)只與我國(guó)一個(gè)或兩個(gè)省級(jí)電網(wǎng)規(guī)模相當(dāng)，也分屬至少9家電力公司；我國(guó)電網(wǎng)搞“一網(wǎng)獨(dú)大”是極其不明智的。

四是不符合重構(gòu)電力系統(tǒng)對(duì)體制的要求。

能源轉(zhuǎn)型必然使可再生能源比例大幅提升，促使電網(wǎng)向分布式和扁平化方向發(fā)展，電網(wǎng)的分區(qū)管理與電網(wǎng)的這種發(fā)展趨勢(shì)是相輔相成的，而超級(jí)壟斷只會(huì)繼續(xù)將電網(wǎng)推向集中式和垂直化，導(dǎo)致重構(gòu)電力系統(tǒng)和能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程被延緩。

除上述問(wèn)題外，電網(wǎng)的超級(jí)壟斷至少還存在如下弊端：

形成強(qiáng)勢(shì)壟斷集團(tuán)，使政府監(jiān)管基本無(wú)效。

主要表現(xiàn)是：（1）利用壟斷地位，強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張輔業(yè)，進(jìn)行不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)；（2）壟斷行業(yè)話語(yǔ)權(quán)，成本不透明，信息公開選擇性強(qiáng)；（3）固守利益藩籬，我行我素，甚至將企業(yè)利益置于社會(huì)利益之上等。

企業(yè)管理行政化、官僚化。由于電網(wǎng)規(guī)模太大，需要管理的事務(wù)太多，加之掌握著調(diào)度公權(quán)力，習(xí)慣計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，超級(jí)壟斷公司不像一個(gè)企業(yè)而更像是國(guó)家電力工業(yè)部，公司領(lǐng)導(dǎo)也不像企業(yè)家而更像政府官員。由于權(quán)力高度集中，管理層次多，決策效率低，大公司病嚴(yán)重，還為權(quán)力尋租留下空間。

壟斷力量驅(qū)使，盲目投資擴(kuò)張。超級(jí)壟斷的一個(gè)惡果是學(xué)術(shù)民主被窒息，常常以感性的新聞宣傳，替代工程可行性的科學(xué)、民主論證。對(duì)于特高壓工程建設(shè)，缺乏對(duì)未來(lái)電網(wǎng)發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)，無(wú)視中國(guó)工程院的有關(guān)咨詢意見，急功近利，造成電網(wǎng)長(zhǎng)期利用率低下，巨額投資浪費(fèi)。

行業(yè)的創(chuàng)新活力受到嚴(yán)重抑制。企業(yè)無(wú)論大小，內(nèi)部是高度統(tǒng)一的，企業(yè)文化實(shí)質(zhì)上就是“一把手文化”。超級(jí)壟斷電網(wǎng)再大也只有一種企業(yè)文化，若分成若干區(qū)域電網(wǎng)，必然產(chǎn)生多種企業(yè)文化，從而盈育和釋放更多的智慧與活力，催生更多重塑電力系統(tǒng)的創(chuàng)新成果。

四、實(shí)行區(qū)域電網(wǎng)體制的重要意義

構(gòu)建區(qū)域電網(wǎng)體制的方案，基本上就是按照5號(hào)文的精神，重新組建東北、華北（含內(nèi)蒙）、西北、華東、華中（或華中+西南）、南方6個(gè)（或7個(gè)）區(qū)域電網(wǎng)公司，同時(shí)成立1個(gè)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)跨區(qū)域輸變電工程的國(guó)家輸電公司，每個(gè)公司均為獨(dú)立的法人實(shí)體。

區(qū)域電網(wǎng)與一網(wǎng)獨(dú)大兩種體制，表面上看是小壟斷與大壟斷的差別，但量變會(huì)引起質(zhì)變，它們各自對(duì)我國(guó)電網(wǎng)發(fā)展的影響實(shí)際上有天壤之別。實(shí)行區(qū)域電網(wǎng)體制，除超級(jí)壟斷產(chǎn)生的問(wèn)題和弊端會(huì)隨之基本消失外，還有下述重要意義：

（1）將比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入壟斷行業(yè)內(nèi)部。電網(wǎng)企業(yè)之間有必要、也完全可以進(jìn)行比較競(jìng)爭(zhēng)，但只有在多個(gè)區(qū)域電網(wǎng)彼此規(guī)模相當(dāng)?shù)那闆r下，比較競(jìng)爭(zhēng)才有意義。

有了比較競(jìng)爭(zhēng)，一是可以促使電網(wǎng)的成本變得更加透明和合理；二是可以激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，形成良好的學(xué)術(shù)民主氛圍，助力技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步；三是通過(guò)比較鑒別，可為政府的監(jiān)管創(chuàng)造有利環(huán)境，不僅可以提高監(jiān)管的有效性，還能大幅降低監(jiān)管成本。

（2）為建設(shè)培育區(qū)域電力市場(chǎng)創(chuàng)造有利條件。區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)需要有組織者、協(xié)調(diào)者、維護(hù)者。每個(gè)區(qū)域電網(wǎng)均可根據(jù)自身的能源資源、用電負(fù)荷分布等情況，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)跨省輸電線路和聯(lián)網(wǎng)工程，盡可能消除省間電力阻塞，并在此基礎(chǔ)上，精心設(shè)計(jì)和培育與省內(nèi)電力市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的區(qū)域電力市場(chǎng)，最大限度實(shí)現(xiàn)省間資源優(yōu)化配置。

（3）重構(gòu)電力系統(tǒng)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的重要舉措。電網(wǎng)分布式和扁平化的發(fā)展趨勢(shì)，使電網(wǎng)的分區(qū)管理比任何時(shí)候都顯得更重要。區(qū)域電網(wǎng)可以因地制宜，各顯神通，采取靈活有效的措施和手段，應(yīng)對(duì)電網(wǎng)消納高比例可再生能源遇到的各種挑戰(zhàn)，重構(gòu)電力系統(tǒng)。

可以預(yù)計(jì)，在區(qū)域電網(wǎng)間展開比較競(jìng)爭(zhēng)和指標(biāo)考核的驅(qū)動(dòng)下，南方電網(wǎng)和華東電網(wǎng)在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，必定會(huì)走在全國(guó)前列，成為示范者和引領(lǐng)者。

（4）為進(jìn)一步深化改革營(yíng)造有利環(huán)境。重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能、改變電網(wǎng)企業(yè)盈利模式、改革調(diào)度和輸配體制、主輔分離等，這些都是電力體制改革尚未完成的任務(wù)。

如果在區(qū)域電網(wǎng)體制下進(jìn)行這些改革，難度會(huì)相對(duì)變小，因?yàn)椴粌H有關(guān)干擾和阻力會(huì)自然被削弱，而且通過(guò)開展比較競(jìng)爭(zhēng)，各方的改革積極性也能得到較充分調(diào)動(dòng)，不同區(qū)域電網(wǎng)還可發(fā)揮首創(chuàng)精神，使改革方案更加完善和更加符合實(shí)際情況。

中央在《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》中提出，要“繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)的研究”。經(jīng)過(guò)整個(gè)“十三五”電力體制改革的實(shí)踐、探索和反思，這項(xiàng)課題研究已經(jīng)有了基本結(jié)論：

（1）電網(wǎng)的超級(jí)壟斷，是逆市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物，通過(guò)減少公司數(shù)量而“做大做強(qiáng)”電網(wǎng)企業(yè)的行徑是荒謬的。電網(wǎng)超級(jí)壟斷是我國(guó)現(xiàn)行電力體制中最突出、最不合理的現(xiàn)象，在低碳化、革命化、市場(chǎng)化時(shí)代背景下，沒有理由再讓它繼續(xù)下去。

（2）由于原來(lái)區(qū)域電網(wǎng)的基礎(chǔ)構(gòu)架仍然存在，終結(jié)超級(jí)壟斷，建立符合我國(guó)大國(guó)國(guó)情的區(qū)域電網(wǎng)體制，是我國(guó)電改最容易實(shí)現(xiàn)、“性價(jià)比”最高的一個(gè)步驟（戰(zhàn)役），是“十四五”全面深化電力體制改革，“使改革更好對(duì)接發(fā)展需要、基層所盼、民心所向”的最佳突破口；也是2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)從體制保障上需要邁出的重要一步。

（ 來(lái)源：電力法律觀察   吳安平  作者系西南電力設(shè)計(jì)院原副總工程師）