建設(shè)高水平輸配電價監(jiān)管體系 ———黨的十八大以來全面縱深推進輸配電價改革紀實

2017-10-31 10:53:14 發(fā)改委　點擊量：評論 (0)

電力是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，密切關(guān)系企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活。電力價格，直接影響工商企業(yè)生產(chǎn)成本和廣大人民群眾的生活成本，社會關(guān)注度高。長期以來，我國實行電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一購電、統(tǒng)一售電的經(jīng)營模式，電網(wǎng)企業(yè)通過收取銷售電價和上網(wǎng)電價的價差維持生產(chǎn)經(jīng)營、獲得利潤。這種統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式，主要有三方面的問題：一是用戶與發(fā)電企業(yè)不能直接見面，雙方不能協(xié)商確定電量、電價，無法通過競爭激發(fā)市場活力；二是沒有按照“準許成本加合理收益”的方式，對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電建立科學(xué)的價格監(jiān)管辦法，電網(wǎng)企業(yè)成本、收益是否合理不夠明確；三是各電壓等級購銷價差水平不合理，存在不同電壓等級、不同類別用戶之間的交叉補貼。

黨的十八大以來，國家發(fā)展改革委認真貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神及黨中央國務(wù)院決策部署，進一步深化電力體制改革，統(tǒng)籌運用好“市場之手”和“政府之手”，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，以啃硬骨頭的精神攻堅輸配電價改革，加強對全球第一、第二大電網(wǎng)的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等企業(yè)成本價格監(jiān)管，并于2017年6月實現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價改革全國全覆蓋。

踏石留印一步一個腳印

2014年10月起，國家發(fā)展改革委會同國家能源局，按照“先試點、再推廣”的改革思路，在深圳、蒙西試點基礎(chǔ)上，研究制定了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》，指導(dǎo)省級價格主管部門和相關(guān)機構(gòu)，分三個批次有序推進省級電網(wǎng)輸配電價改革，全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價改革。

——“破冰”：摸著石頭過河。2014年10月，國家發(fā)展改革委選擇管理經(jīng)驗先進、改革意識較強、改革要求迫切、主動對標香港中華電力的深圳電網(wǎng)，開展我國首個輸配電價改革試點，組織國內(nèi)知名專家、電網(wǎng)企業(yè)、地方價格管理部門組成精干力量，對深圳電網(wǎng)解剖麻雀，形成了深圳電網(wǎng)輸配電價改革方案，并核定了首個監(jiān)管周期輸配電價水平。2014年12月，在蒙西電網(wǎng)開展我國首個省級電網(wǎng)輸配電價改革試點。蒙西電網(wǎng)既是個省級電網(wǎng)，又是個獨立于國網(wǎng)、南網(wǎng)的獨立電網(wǎng)，為下一步在國網(wǎng)、南網(wǎng)范圍開展省級輸配電價改革打下良好基礎(chǔ)。

——“擴圍”：加快復(fù)制推廣。2014年11月15日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《近期加快價格改革工作方案》，對包括電力價格改革在內(nèi)的價格改革做出了重要部署。2015年，中發(fā)9號文件及28號文件對電力價格改革的目標、任務(wù)和具體措施做出了明確部署，將試點單位擴大到安徽、云南、貴州、湖北、寧夏等5個省級電網(wǎng)。

——“立制”：精心開展頂層設(shè)計。在試點基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委著手研究制定《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》，做了大量工作。

走出去，上門取經(jīng)。國家發(fā)展改革委分管委領(lǐng)導(dǎo)先后率團訪問了德國能源部、美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會及部分州公用事業(yè)管理委員會、英國能源部、英國天然氣和電力市場辦公室、加拿大安大略省能源監(jiān)管機構(gòu)等，深入了解市場經(jīng)濟國家開展監(jiān)管的理念、方法和手段，就輸配電價改革的重大問題向?qū)Ψ秸埥蹋凸餐P(guān)心的問題進行深入交流。

引進來，研討培訓(xùn)。國家發(fā)展改革委相關(guān)司局工作人員，國內(nèi)知名專家學(xué)者，英國、美國、法國監(jiān)管部門和電網(wǎng)企業(yè)的專家，先后召開6次專題研討會，就試點中遇到的問題逐項逐條研究解決辦法。從2016年起，先后在北京、揚州、大連舉辦4期輸配電價改革和電力市場建設(shè)培訓(xùn)班，邀請英國劍橋大學(xué)、英國天然氣和電力市場辦公室、美國加州公共事業(yè)委員會等機構(gòu)的國際專家和國內(nèi)有關(guān)專家為電價工作人員授課，介紹輸配電價監(jiān)管的國際經(jīng)驗和相關(guān)制度。

打開門，廣集民意。2016年11月16日到27日，通過國家發(fā)展改革委網(wǎng)站向社會公開征求意見，做到公開透明。據(jù)統(tǒng)計，共收到社會意見759條，對定價辦法持支持態(tài)度的占97.2%，其中支持并提出完善意見的占42.9%。根據(jù)各方面意見修改完善后，2016年12月正式發(fā)布了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》。

——“收官”：省級電網(wǎng)全覆蓋。2016年，進一步加快改革進程。3月，決定在12個省級電網(wǎng)開展輸配電價改革；9月，決定在除西藏外的所有省級電網(wǎng)開展輸配電價改革，實現(xiàn)全覆蓋。2017年7月，全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價核定工作，并由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委（物價局）向社會公布，成為中發(fā)9號文件印發(fā)以來，第一個全面完成的電力體制改革任務(wù)。

據(jù)國家信息中心對2013年1月1日至2017年5月10日的大數(shù)據(jù)分析報告顯示，輸配電價改革獲得了社會積極評價。與電價改革話題直接相關(guān)的約318萬條數(shù)據(jù)中，輸配電價改革相關(guān)政策的滿意度最高，高達99%。

立足國內(nèi) 借鑒國際構(gòu)建中國特色的輸配電價監(jiān)管辦法

中國的輸配電價監(jiān)管辦法，既采取了以美國為代表的、大多數(shù)國家通行的“成本加收益”的定價辦法，又在現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)指導(dǎo)下，充分借鑒英國激勵性管制辦法，形成了具有中國特色的激勵與約束相結(jié)合的定價辦法。

——充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性、形成部門合力。在規(guī)劃投資、電量等重大參數(shù)的設(shè)定上，不由某一個部門、機構(gòu)說了算。中央層面，由國家發(fā)展改革委、國家能源局對各地具體方案進行會審。地方層面，地方政府在研究輸配電價具體水平時，大多成立了由省級政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，由價格主管部門、能源投資主管部門、經(jīng)濟運行主管部門、能源監(jiān)管機構(gòu)等組成的工作小組。對于規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資，大多由能源投資主管部門根據(jù)電力規(guī)劃核定；對于監(jiān)管周期內(nèi)的電量增長預(yù)測數(shù)據(jù)，大多由經(jīng)濟運行主管部門根據(jù)經(jīng)濟增長水平核定。

——引入新增投資計入固定資產(chǎn)比率，約束電網(wǎng)投資。西方管制經(jīng)濟學(xué)理論認為，回報率管制模式下，由于收益直接與資產(chǎn)掛鉤，會導(dǎo)致被管制企業(yè)過度投資，此即所謂的A-J效應(yīng)。為最大限度防止電網(wǎng)企業(yè)過度投資，創(chuàng)造性的提出了“新增投資計入固定資產(chǎn)比率”的概念，要求參考電網(wǎng)企業(yè)輸配電固定資產(chǎn)的歷史轉(zhuǎn)資情況，考慮今后經(jīng)濟發(fā)展需求，輸配電線路設(shè)備投資進度及實際利用效率等因素統(tǒng)籌核定。

——對重大成本項目建立激勵性監(jiān)管機制。在建立回報率管制定價模式的同時，也引入了激勵性管制方法。如債務(wù)資本收益率，若電網(wǎng)企業(yè)實際借款利率高于基準利率，則取基準利率，若電網(wǎng)企業(yè)實際利率低于基準利率，則按照實際借款利率加二者差額的50%核定；又如材料費、修理費、其他費用等運維費用，采用了價格上限管理方法，即規(guī)定不得超過一定比例；又如線損，規(guī)定實際運行中線損率超過核定值的風(fēng)險由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)，實際運行中線損率低于核定值的收益由電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶各享受50%；又如當實際投資低于預(yù)計投資時，對差額投資對應(yīng)的準許收入的70%予以扣除。這些都體現(xiàn)了激勵性管制理念。

——為未來進一步深化細化改革留出必要空間。定價辦法對可能出現(xiàn)的情況提出了靈活的預(yù)處理方法，還明確了下一步輸配電價改革方向。如監(jiān)管周期電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的，可在監(jiān)管周期內(nèi)分年平滑處理，也可以跨周期平滑處理，較好的解決了建機制與降成本的關(guān)系；又如鼓勵各地探索結(jié)合負荷率因素制定輸配電價套餐，增加用戶選擇權(quán)；又如鼓勵各地參照英國價格上限管制模式（RPI-X）引入效率因子X，建立輸配電價與供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量掛鉤的調(diào)整機制，促進電網(wǎng)企業(yè)提高供電服務(wù)質(zhì)量。

釋放改革紅利降低用電成本促進電力市場建設(shè)

輸配電價改革是本輪電力體制改革的“先手棋”、“突破口”，既創(chuàng)新了電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，強化了對電網(wǎng)企業(yè)成本約束，又有效降低了實體經(jīng)濟用電成本，也為促進電力市場化改革創(chuàng)造了條件。

——有效降低實體經(jīng)濟用能成本。通過嚴格的輸配電成本監(jiān)審，核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)、不合理的成本，整體核減比例約14.5%。東北、西北9個省份省級電網(wǎng)輸配電價，測算后比現(xiàn)行購售價差有所上漲，理論漲價金額95億元，但實際執(zhí)行輸配電價和銷售電價仍維持現(xiàn)行水平不變，避免因改革增加企業(yè)負擔(dān)。綜合考慮監(jiān)管周期內(nèi)新增電網(wǎng)投資、電量增速等因素，平均輸配電價較現(xiàn)行購銷價差降低約1分錢，核減32個省級電網(wǎng)準許收入約480億元，有效降低了實體經(jīng)濟成本。

——切實促進電力市場化改革。輸配電價改革核定了電網(wǎng)企業(yè)準許收入，使電網(wǎng)企業(yè)在市場交易中處于中立角色，促進放開發(fā)售兩側(cè)的電力市場交易，更好的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。以獨立輸配電價機制為基礎(chǔ)，各省均開展電力中長期交易，8個省份還將啟動電力現(xiàn)貨交易市場試點，有力擴大了市場交易規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國直接交易電量約8000億千瓦時，約占用電量的22%,每度電平均降低約6.4分,為用戶節(jié)約電費超過500億元。2017年1-8月份，全國共完成市場化交易電量7034億千瓦時，同比增長51%，每度電平均降低約5分，為用戶節(jié)約電費超過350億元。

改革仍然在路上輸配電價改革還需全面縱深推進

在省級電網(wǎng)輸配電價改革實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，按照電壓等級和供電范圍劃分，向上需要核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價格，向下需要建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格機制，同時需要結(jié)合省級電網(wǎng)輸配電價改革中遇到的新問題，不斷完善輸配電價監(jiān)管體系。

（一）拓寬范圍，科學(xué)核定區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格。為推動電力資源在全國范圍內(nèi)的合理配置，進一步打破省間壁壘，促進清潔能源開發(fā)利用，推動電力市場化改革，需要進一步核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價格。計劃于2017年底前完成華北、華東、華中、東北、西北等5個區(qū)域電網(wǎng)輸電價格，于2018年底前完成所有跨省跨區(qū)專項工程成本監(jiān)審和輸電價格復(fù)核工作。

（二）縱深推進，建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格機制。為通過價格信號促進增量配電放開，激勵地方電網(wǎng)降本增效，擬按照建章立制與合理定價相結(jié)合、彌補成本和約束激勵相結(jié)合、理順市場關(guān)系和妥善處理價格關(guān)系相結(jié)合的原則，建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價格機制，指導(dǎo)各省合理核定地方電網(wǎng)和增量配電價格。

（三）久久為功，不斷完善輸配電價監(jiān)管制度規(guī)則。結(jié)合輸配電價改革進程，適時修訂《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》，制定完善跨省跨區(qū)輸電價格定價辦法，研究出臺地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價格指導(dǎo)意見，形成規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的輸配電價監(jiān)管制度體系，確保按規(guī)則推改革、按機制核水平。研究建立輸配電價監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，夯實輸配電價監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。制定輸配電成本信息公開辦法，不斷提升輸配電價監(jiān)管的公開性和透明度。

為保障輸配電價改革全面向縱深推進，國家發(fā)展改革委將加強與相關(guān)大學(xué)、研究機構(gòu)合作，研究組建電力價格研究、培訓(xùn)專門機構(gòu)；加強與美國、英國輸配電價監(jiān)管部門，以及世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際能源署等國際機構(gòu)的交流合作，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達國家輸配電價監(jiān)管和電力市場建設(shè)經(jīng)驗，向國際社會推介中國輸配電價改革的成功經(jīng)驗，講好中國電價改革故事。

責(zé)任編輯：lixin

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