【前瞻】能源電力政策干貨集合！2017大盤點 2018提前看

2018-03-21 11:28:17 《中國華能》　點擊量：評論 (0)

2017年能源電力政策回顧及2018年能源電力政策展望(文 | 華能研究院倪盈司紀(jì)朋張斌)一、2017年能源環(huán)境政策回顧(一)新時代新征程將

2017年能源電力政策回顧及2018年能源電力政策展望

(文 | 華能研究院倪盈司紀(jì)朋張斌)

一、2017年能源環(huán)境政策回顧

(一)新時代新征程將帶來能源發(fā)展新變革

黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，提出了新時代黨的歷史使命，描繪了新時代的宏偉藍圖，作出了新時代“兩步走”的戰(zhàn)略部署。在新時代高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展階段，投資將發(fā)揮對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，而不再僅僅是拉動經(jīng)濟增長。我國國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)將發(fā)生歷史性變遷，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)未來都會逐步達到峰值，先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等中高端產(chǎn)業(yè)、中高端消費等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)將成為新增長點。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生的新變化，將深刻影響我國能源和電力消費，消費增速將從中速逐級降至低速增長，直至與經(jīng)濟持續(xù)增長脫鉤，這是能源發(fā)展的普遍規(guī)律，已被很多發(fā)達國家發(fā)展歷程所驗證。能源生產(chǎn)模式也將逐步呈現(xiàn)市場化、低碳化、分布式、數(shù)字化和智能化等新特點。

(二)生態(tài)文明制度化頂層設(shè)計深入推進

黨的十八大把生態(tài)文明首次納入“五位一體”總體布局，五年來我國生態(tài)環(huán)境保護從認(rèn)識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度基本建立，將從根本上改變各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展理念和政績觀，加快各地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源轉(zhuǎn)型的步伐。

黨的十九大提出改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，持續(xù)實施大氣污染防治行動，意味著過去五年來實施大氣污染治理的有效舉措和機制將長期固化下來，如中央環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)年度評價等，這些舉措和機制都將繼續(xù)對我國能源和電力需求產(chǎn)生區(qū)域性、時段性和季節(jié)性影響。

應(yīng)對氣候變化是全球環(huán)境治理的一個重要領(lǐng)域，十八大以來我國積極引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，對《巴黎氣候協(xié)定》的達成發(fā)揮了重要貢獻。按照協(xié)定要求，2020年前各國要通報2050年低碳排放發(fā)展長期戰(zhàn)略，我國已經(jīng)基本編制完成2050年低碳發(fā)展戰(zhàn)略，包括重要節(jié)點目標(biāo)和配套政策措施，預(yù)計不久將公布。

(三)能源革命戰(zhàn)略框架體系基本形成

繼黨的十八大報告首次把能源生產(chǎn)和消費革命納入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之后，黨的十九大報告在綠色發(fā)展中再次提出推進能源革命，并繼承了十八屆五中全會提出的能源革命目標(biāo)，即建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系。

2017年，國家能源局發(fā)布實施面向2030年的能源革命戰(zhàn)略和4個行動計劃，系統(tǒng)部署了2030年前推進能源革命的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù) ;繼國家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和14個配套專項規(guī)劃發(fā)布之后，31個省區(qū)市也陸續(xù)發(fā)布了能源和電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，進一步細(xì)化分解推進能源革命戰(zhàn)略的任務(wù)。我國能源發(fā)展第一次構(gòu)建起綜合性和專業(yè)性、中期性和長期性、全局性和地區(qū)性相結(jié)合的立體式、多層次規(guī)劃體系，基本構(gòu)成了推進能源革命“四梁八柱”性質(zhì)的主體框架。

能源革命戰(zhàn)略是一個面向2050年的長期戰(zhàn)略，是我國的能源發(fā)展國策。目前，國家能源局正在研究編制2035、2050年能源發(fā)展戰(zhàn)略綱要，描繪新時代能源發(fā)展的路線圖和時間表，將成為能源行業(yè)規(guī)劃和能源企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要依據(jù)。

(四)中央環(huán)保督察全覆蓋強化污染排放治理

2017年，歷經(jīng)兩年的中央環(huán)保督察，完成了全國31個省區(qū)市的全覆蓋。中央環(huán)保督察是習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)推動生態(tài)文明體制機制的一項重大改革舉措，目前國家督省體制機制已經(jīng)基本健全，緊盯地方黨委政府，堅持問題導(dǎo)向，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用，嚴(yán)肅嚴(yán)厲追責(zé)問責(zé)，取得明顯成效。

中央環(huán)保督察在加大環(huán)保執(zhí)法和問責(zé)力度的同時，也影響高污染高耗能行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，倒逼地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。中央環(huán)保督察的成功做法已經(jīng)應(yīng)用到《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化督查方案》中，重點對“2+26”城市所有縣(區(qū))“散亂污”整治、清潔取暖、工業(yè)治理及淘汰、錯峰生產(chǎn)、重污染應(yīng)急等12項重點任務(wù)。中央環(huán)保督察、攻堅行動及相關(guān)措施都是在探索和建立長效機制，將長期堅持下去，也將給能源和電力消費帶來持續(xù)影響。

(五)地方能源電力規(guī)劃力推結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2017年，各省陸續(xù)發(fā)布了省級能源及電力規(guī)劃，均將地區(qū)能源轉(zhuǎn)型作為“十三五”發(fā)展的中心工作(研究院已對重點地區(qū)(江蘇、浙江、內(nèi)蒙、山東、廣東)的能源規(guī)劃進行了深入解讀，相關(guān)成果已在《華能技術(shù)經(jīng)濟研究》發(fā)表，此處著重介紹其他省份的共性特征。)，以下幾個方面值得特別關(guān)注：

大力推動可再生能源發(fā)展。各省產(chǎn)業(yè)政策和資源配置由傳統(tǒng)能源向新能源傾斜的力度進一步加大，能源供給結(jié)構(gòu)進行更深層次的調(diào)整。

一是推動一批水電項目發(fā)展。青海、四川等省份力爭國家對“三江”水電基地項目的支持，“十三五”新開工水電3064萬千瓦，占全國的71%。二是穩(wěn)步推動陸上風(fēng)電開發(fā)，積極探索海上風(fēng)電項目建設(shè)。“十三五”期間，風(fēng)電開發(fā)布局重心由“三北”地區(qū)轉(zhuǎn)向中東部和南方地區(qū)。預(yù)計五年間中東部和南方陸上風(fēng)電新增并網(wǎng)容量將達到4200萬千瓦，將超過“三北地區(qū)”的3500萬千瓦。2020年中東部和南方地區(qū)陸上風(fēng)電規(guī)模將達到7000萬千瓦以上，預(yù)計占國家總規(guī)模的33%。三是推動太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動中東部分布式光伏發(fā)展，安徽、江西分布式光伏分別新增670萬、200萬左右。結(jié)合外送通道推動西部地面光伏電站建設(shè)，陜西、青海、甘肅、寧夏新增光伏電站1188萬千瓦，河北、山西將增長900萬千瓦左右。

積極推進煤炭供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過去產(chǎn)能提質(zhì)增效。山西省在晉北、晉中、晉東三大煤電基地進一步加大資源整合，到2020年控制煤礦數(shù)量在900座以內(nèi)，相比2015年減少178座。河南省“十三五”期間嚴(yán)格控制新建煤礦項目，推進煤炭綠色開采，力促一批煤炭轉(zhuǎn)型升級工程落地。河北省明確要壓縮煤礦生產(chǎn)規(guī)模，關(guān)閉退出煤礦123座，淘汰生產(chǎn)能力5103萬噸/年。

大力實施能源消費雙重替代，即清潔替代和電能替代。北京、甘肅、廣西、貴州、云南等省預(yù)期較為樂觀。到2020年，北京將建成以電力和天然氣為主體、地?zé)崮芎吞柲艿葹檠a充的清潔能源體系。甘肅將有序推進蘭州等重點城市煤改氣、煤改電工程，全面整治城鎮(zhèn)燃煤小鍋爐，逐步淘汰分散燃煤鍋爐。貴州大力推動用能方式轉(zhuǎn)變，在城市實施煤改氣工程。云南將有計劃地啟動清潔能源對傳統(tǒng)能源的替代，非化石能源占一次能源消費比重達到25%左右。

(六)煤電新定位首次明確

煤電要為清潔能源發(fā)展騰空間，首次寫入2017年政府年度工作報告，預(yù)示著今后較長一個時期的政策取向和市場導(dǎo)向，印證了我們此前對煤電將長期面臨電量和效益“兩個雙重擠壓”的判斷。為清潔能源讓路、為電力供應(yīng)兜底已經(jīng)成為煤電的新角色定位，也體現(xiàn)在2017年電力市場運行中，需要統(tǒng)籌應(yīng)對，積極謀劃轉(zhuǎn)型。正是基于這個新定位和2016年工作基礎(chǔ)，2017年政府工作報告將防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險列為全年工作重點，逐級加大工作力度，問責(zé)落實。

2017年1月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于進一步做好火電項目核準(zhǔn)建設(shè)工作的通知》，并向11個省區(qū)下發(fā)《關(guān)于銜接“十三五”煤電投產(chǎn)規(guī)模的函》，要求停建、緩建一批煤電項目，涉及規(guī)模達到1.76億千瓦。4月，國家能源局發(fā)布的《2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》，對煤電項目核準(zhǔn)建設(shè)提出更嚴(yán)厲要求：一是橙色與紅色等級省份同等對待，都要緩核、緩建自用煤電項目，并在國家指導(dǎo)下合理安排建設(shè)投產(chǎn)時序 ;二是對綠色風(fēng)險等級省份增加約束條件，將跨省區(qū)電力互濟等因素納入統(tǒng)籌范圍 ;三是強調(diào)由國家統(tǒng)一安排項目核準(zhǔn)與建設(shè)。7月底，國家16部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，編制2017年工作方案，將第一批煤電淘汰、停建、緩建目標(biāo)任務(wù)層層分解，明確地方政府、企業(yè)責(zé)任人和實施細(xì)則 ;下發(fā)分省年度投產(chǎn)規(guī)模，嚴(yán)控新增煤電規(guī)模 ;開展自備電廠督查。

(七)可再生能源支持政策效果顯現(xiàn)

“十三五”以來，積極消納可再生能源已成為能源綠色轉(zhuǎn)型的主要抓手和政府能源主管部門的重點工作。2017年初國家電網(wǎng)公司向社會承諾，力爭到2020年將其經(jīng)營區(qū)范圍內(nèi)棄風(fēng)棄光率控制在5%以內(nèi)，從根本上解決新能源消納問題。主要措施包括：合理優(yōu)化布局，大部分新增裝機集中在中東部和南方地區(qū) ;“三北”地區(qū)火電機組靈活性改造，且80%以上的自備電廠要充分參與系統(tǒng)調(diào)峰 ;大力推進電能替代，累計完成5000億千瓦時以上 ;新能源跨區(qū)跨省送電等。

2017年前三季度，棄風(fēng)、棄光率分別為12%和5.6%，同比分別下降了6.7個百分點和3.8個百分點，新疆、甘肅等重點地區(qū)棄風(fēng)率分別下降了12.1個百分點和10.5個百分點 ;西南地區(qū)水能利用率同比提升約2個百分點，棄水電量同比減少35億千瓦時。

我國可再生能源支持政策將從標(biāo)桿上網(wǎng)電價逐步轉(zhuǎn)向配額制，即“強制市場份額+綠色證書交易”。2017年2月，《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》發(fā)布，7月1日起可再生能源綠色電力證書認(rèn)購工作正式開展。11月，《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》印發(fā)，正式提出實行可再生能源配額制。可再生能源補貼方式的市場化轉(zhuǎn)變，目的是減輕國家財政壓力，而發(fā)電企業(yè)的實際電價可能有所降低且波動變化，企業(yè)盈利預(yù)期的難度將增加。

(八)新形勢下電力需求側(cè)管理擴充新內(nèi)涵

《電力需求管理辦法(2017版)》要求牢固樹立“電力的需求側(cè)即是用戶的供給側(cè)”理念，切實發(fā)揮好電力需求側(cè)管理的重要作用，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。新版《電力需求管理辦法》從推進電力體制改革、實施電能替代、促進可再生能源消納和提高智能用電水平等方面，將電力需求側(cè)管理進一步擴展到節(jié)約用電、環(huán)保用電、綠色用電、智能用電和有序用電五個維度，極大地豐富了電力需求側(cè)管理的內(nèi)涵：不再是傳統(tǒng)的電力需求側(cè)概念，而是消費與生產(chǎn)協(xié)同互動的綜合概念 ;電力用戶不再是被動的負(fù)荷，而是主動參與的需求側(cè)資源 ;不再是單純依靠技術(shù)和管理手段，而是更多依靠經(jīng)濟激勵和市場化手段。

電能替代工作迅速落實。2016年，國家八部委發(fā)布《關(guān)于推進電能替代的指導(dǎo)意見》，明確在北方居民采暖、生產(chǎn)制造、交通運輸、電力供應(yīng)與消費四個重點領(lǐng)域推進電能替代。2017年，安徽、福建、河南、湖南、云南、江西、山東、四川、重慶、陜西等多個省份，迅速出臺落實電能替代的具體措施、重點推進領(lǐng)域和配套支持措施。

(九)“一帶一路”高峰論壇搭建能源國際合作平臺

“一帶一路”是我國推動全球治理體系變革的重要抓手。四年來，我國與“一帶一路”沿線國家共同打造了多層次合作機制，設(shè)立了亞投行、絲路基金、亞洲金融合作協(xié)會等新型合作平臺。2017年，國際合作高峰論壇更為“一帶一路”今后的發(fā)展搭建了長期、機制化的合作平臺，論壇將定期舉辦，并成立論壇咨詢委員會、論壇聯(lián)絡(luò)辦公室等機構(gòu)。

《推動“一帶一路”能源合作愿景與行動》提出了共同構(gòu)建綠色低碳的全球能源治理格局，推動全球綠色發(fā)展合作 ;倡議共建“一帶一路”能源合作俱樂部，面向所有國家和利益相關(guān)方，推動各國間政策溝通和貿(mào)易暢通、加強能源投資合作與產(chǎn)能合作、增進能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、促進人人享有可持續(xù)能源、完善全球能源治理結(jié)構(gòu)。未來，我國還將繼續(xù)拓展參與全球能源治理的平臺、途徑和方法，包括雙邊能源聯(lián)合工作機制、多邊框架下能源合作、國際能源變革論壇等，這些都為國際能源合作搭建了機制性平臺。

二、2018年能源環(huán)境政策展望

(一)能源“十三五”規(guī)劃中期評估及滾動修編

2018年，國家能源局將啟動能源“十三五”規(guī)劃中期評估研究工作，可能涉及規(guī)劃的滾動修編。預(yù)計規(guī)劃評估和修編工作將全面貫徹落實黨的十九大精神，根據(jù)過去兩年來的發(fā)展實際更新各類能源發(fā)展目標(biāo)，特別是風(fēng)電、太陽能發(fā)電等非水電可再生能源發(fā)展目標(biāo)。另外，地方也將積極貫徹落實黨的十九大精神和中央經(jīng)濟工作會精神，調(diào)整相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，需要密切關(guān)注。

(二)化解煤電過剩產(chǎn)能任重道遠

2018年全國能源工作會議已明確提出“大力化解煤電過剩產(chǎn)能”，作為深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。預(yù)計將從三個方面開展工作：一是繼續(xù)實施年度風(fēng)險預(yù)警機制，強化預(yù)警結(jié)果的約束作用，促進地方和企業(yè)科學(xué)有序規(guī)劃建設(shè)煤電項目。二是繼續(xù)做好化解煤電過剩產(chǎn)能后續(xù)任務(wù)分解，預(yù)計將出臺第二批煤電淘汰、停建、緩建工作方案。三是調(diào)控政策將逐漸市場化和法治化，調(diào)控手段也將分類施策，避免一刀切。

(三)可再生能源配額考核即將啟動

《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》明確，2018年適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》進一步予以確認(rèn)，2018年《可再生能源電力配額及考核辦法》也將發(fā)布。結(jié)合配額制考核的啟動，國家在繼續(xù)實施風(fēng)電、光伏發(fā)電投資監(jiān)測預(yù)警機制的同時，還將實行可再生能源電力消納預(yù)警機制，切實提高可再生能源消納水平。

目前，國家能源局正在按照黨的十九大精神進一步研究可再生能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)，有可能有較大幅度上調(diào)。初步設(shè)想是：力爭到2035年，能源需求增量全部由清潔能源提供，可再生能源發(fā)展進入增量替代階段。2035 ～ 2050年，全面構(gòu)建以可再生能源為主體的現(xiàn)代能源體系，可再生能源對化石能源進入全面存量替代階段。

(四)污染防治攻堅戰(zhàn)繼續(xù)推進

2013年，國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，明確了京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)污染治理目標(biāo)，考核期限是2017年底。今后三年將繼續(xù)開展污染防治攻堅戰(zhàn)，預(yù)計2018年國家將出臺銜接行動計劃，并將過去幾年來形成的有效做法固化成機制，比如中央環(huán)保督察機制將持續(xù)深入開展。

目前，國家環(huán)保部正在梳理問題、總結(jié)經(jīng)驗，進一步完善相關(guān)機制和配套措施，研究制定中央環(huán)保督察相關(guān)法規(guī)，把中央環(huán)保督察長期堅持下去，并針對重點地區(qū)、重點行業(yè)和重點問題開展機動式、點穴式專項督察，同時積極指導(dǎo)和督促地方建立省級環(huán)保督察體系，通過省以下環(huán)保垂直管理改革制度抓緊推進。預(yù)計2018年可能會出臺相關(guān)措施。

(五)全國碳市場將正式運行

全國碳市場建設(shè)已在2017年底啟動，2018年正式試運行，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國市場。煤電行業(yè)是溫室氣體排放大戶，新的配額及市場交易規(guī)則將產(chǎn)生較大影響，提出較高要求。對于低效小型煤電機組，由于受分配基準(zhǔn)線設(shè)定影響，可能面臨較大的配額缺口，經(jīng)營發(fā)展面臨較大壓力。

責(zé)任編輯：lixin

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