日前,中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會上指出:“為解決中國經(jīng)濟中存在的結(jié)構(gòu)性問題,將加快國內(nèi)改革和對外開放,加強知識產(chǎn)權(quán)保護,并考慮以競爭中性原則對待國有企業(yè)。”次日,國資委發(fā)言人在2018年前三季度央企經(jīng)濟運行情況發(fā)布會上強調(diào):“經(jīng)過改革以后的國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)是一樣的,依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭,同等受到法律保護,這與競爭中性原則是一致的。”隨后,“競爭中性”原則在國內(nèi)引起廣泛討論。筆者認為,以競爭中性原則作為一個可實施的標準來推動國有企業(yè)進一步深化改革,不僅有利于實現(xiàn)國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的目標,而且也有利于繼續(xù)完善公平合理的市場競爭機制,為經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健增長注入新的活力。

“競爭中性”原則旨在建立一個公平、平等的市場競爭環(huán)境,消除因企業(yè)產(chǎn)權(quán)特征而帶來的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢

在實踐中,競爭中性原則最初由澳大利亞政府在1996年提出,該原則認為“政府的商業(yè)企業(yè)不應(yīng)僅因其為政府所有而享有對其私營部門競爭對手的凈競爭優(yōu)勢”。在此原則下,澳大利亞政府在其發(fā)布的《聯(lián)邦競爭中性政策聲明》中,制定了包括國有企業(yè)公司化改革、稅收中性、債務(wù)中性、盈利率要求、監(jiān)管中性、價格反映全部成本和投訴機制等七項措施。2012年,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在其發(fā)布的《競爭中立:維持國企和私企之間的公平競爭環(huán)境》中,確認了競爭中性應(yīng)包括企業(yè)經(jīng)營形式、成本確認、商業(yè)回報率、公共服務(wù)義務(wù)、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性與補貼約束以及政府采購等八個方面的標準。總的來說,競爭中性原則旨在確立一個公平、平等的市場競爭環(huán)境,消除因企業(yè)產(chǎn)權(quán)特征而帶來的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢。從這個意義上來說,對待國有企業(yè)的競爭中性原則,與產(chǎn)權(quán)中性或所有制中性原則是一致的。

改革開放四十年來,針對國有企業(yè)的改革一直構(gòu)成了中國經(jīng)濟體制改革的核心環(huán)節(jié)之一。歷史上,政府對國有企業(yè)相繼推出了放權(quán)讓利、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及抓大放小等重大改革措施,2015年開始又啟動了混合所有制改革,希望以國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化促進國有企業(yè)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,通過各類資本間的取長補短,提升國有企業(yè)的效率及市場競爭力。從數(shù)據(jù)上看,有研究發(fā)現(xiàn),1998年中國國有工業(yè)企業(yè)的勞動生產(chǎn)率大約只有相同工業(yè)行業(yè)非國有工業(yè)企業(yè)的三分之二;通過國有企業(yè)抓大放小改革措施的實施,近年國有企業(yè)的勞動生產(chǎn)率已超過非國有企業(yè)兩成左右。但從全要素生產(chǎn)率來看,目前國有企業(yè)的中位數(shù)仍比非國有企業(yè)低四成左右,而且相當部分國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率相對非國有企業(yè)的比值在0.4到1之間,顯示國有企業(yè)的生產(chǎn)效率仍有較大的提升空間。

此外,我們還需在以下方面加大改革力度。首先,目前國有企業(yè)所在行業(yè)領(lǐng)域往往存在著進入退出的行業(yè)管制政策,民營企業(yè)難以進入。雖然中央政府于2005年及2010年相繼頒布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,提出對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域,應(yīng)鼓勵和支持民間資本進入,以及在一般競爭性領(lǐng)域要為民間資本營造更廣闊的成長空間,但民營企業(yè)仍難以進入電信、電力、能源等行業(yè),面臨較高的市場進入壁壘。其次,國有企業(yè)相對于非國有企業(yè)存在著明顯的融資成本優(yōu)勢,民營企業(yè)特別是中小型民營企業(yè),普遍存在融資難融資貴的問題。根據(jù)中國財政科學(xué)研究院發(fā)布的2018“降成本”調(diào)研結(jié)果,民營企業(yè)銀行貸款成本比國有企業(yè)高出接近2個百分點,債券融資、股權(quán)融資兩種方式民營企業(yè)的融資成本比國有企業(yè)高出約1個百分點,這使民營企業(yè)面臨著較高的成本壓力。再次,國有企業(yè)相對非國有企業(yè)獲得了較多的政府補貼,這不僅造成僵尸企業(yè)的存在,而且也不利于資源向效率更高的部門或企業(yè)流動。據(jù)萬得數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2017年A股上市公司獲得政府補貼共計1302億元,其中中央國有企業(yè)獲得的政府補助中位數(shù)約為0.2億元,地方國有企業(yè)的中位數(shù)補助水平也接近0.16億元,但民營企業(yè)尚不足0.1億元,顯示出不同類型企業(yè)在資源獲取方面仍存在著一定的差異。最后,國有企業(yè)的特征及背景有利于其在政府項目獲取、投資回報考核等方面具有相應(yīng)的優(yōu)勢。國有企業(yè)通常由各級政府依照法律法規(guī)代表國家履行出資人的職責(zé),因此與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系;另一方面,政府可能會出于穩(wěn)定經(jīng)濟運行、穩(wěn)定就業(yè)等非經(jīng)營性目標的考慮,對國有企業(yè)的投資回報率等指標放寬考核標準,從而使非國有企業(yè)難以平等地展開與國有企業(yè)間的競爭。

混合所有制改革是當前國企改革的重要突破口,但所有制改革只有與市場化改革、競爭機制引入相配合,才能更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。國有企業(yè)改革要堅持有利于國有資產(chǎn)保值增值、有利于提高國有經(jīng)濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方向。為此,中央提出了國有企業(yè)的混合所有制改革方案,并強調(diào)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。但我們也應(yīng)看到,混合所有制改革雖然是實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標的一種重要方式,但并不意味著企業(yè)在所有制形式多元化后就能夠自動提升生產(chǎn)效率和市場競爭力。例如,如果其他方面都不發(fā)生改變,而僅僅是在國有企業(yè)中引入非國有資本的話,那么有可能出現(xiàn)非國有資本依賴于國有企業(yè)的地位來獲取超額利潤,卻無助于國有企業(yè)內(nèi)部建立起現(xiàn)代公司制度、也無助于國有企業(yè)生產(chǎn)效率提高的情況。歷史數(shù)據(jù)也顯示,國有企業(yè)的改制、行業(yè)競爭程度以及市場化改革之間,存在著一定的協(xié)同效應(yīng)。在競爭程度較高和競爭程度增強的行業(yè)中,國有企業(yè)改制能夠提高企業(yè)的產(chǎn)出績效以及社會福利水平;但在競爭程度較低和競爭程度降低的行業(yè)中,以上作用并不明顯,甚至不利于社會福利的改善。因此市場化程度的提高和競爭機制的引入,將有利于發(fā)揮國有企業(yè)改制對社會福利的積極作用。這意味著,只有在國有企業(yè)與非國有企業(yè)進行公平競爭的條件下,國有企業(yè)的混合所有制改革才能夠更好地發(fā)揮出應(yīng)有效果。

改革開放以來,中央文件多次提出不同類型企業(yè)間要公平競爭。1993年黨的十四屆三中全會提出,“要為各種所有制經(jīng)濟平等參與市場競爭創(chuàng)造條件,對各類企業(yè)一視同仁”;2013年黨的十八屆三中全會強調(diào),“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公考公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”;2018年黨的十九大進一步指出,要“全面實施市場準入負面清單制度,清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。這些文件為國有企業(yè)競爭中性原則的提出,提供了理論基礎(chǔ)。

十八大以來,我國政府通過簡政放權(quán)、商事制度改革等政策實施,進一步降低了民營企業(yè)的市場進入壁壘。從2014年到2017年,中國平均每天新增市場主體4萬多戶。根據(jù)世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù),從2013年到2017年,中國營商環(huán)境的世界排名提高了18位,其中開辦企業(yè)便利度上升了65位。這表明,我國市場改革的實踐也在逐步按照競爭中性的原則進行。

“競爭中性”所要求實現(xiàn)的狀態(tài),不會一蹴而就,而需要長期深入細致的推進,需要各方面的政策設(shè)計來保障落實

近年來,雖然我國在促進國有企業(yè)與民營企業(yè)公平公正公開競爭方面已經(jīng)開展了諸多工作,但競爭中性所要求實現(xiàn)的狀態(tài)不會一蹴而就,而需要長期深入細致的推進,期間可能會涉及到重大利益調(diào)整等問題。在混合所有制改革背景下,競爭中性原則的提出,應(yīng)該說為改革方案效果的衡量,提供了一個具有可操作性的標準,這有利于完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。

在當前階段,以競爭中性原則為指引,筆者認為可進一步推進以下四個方面的政策設(shè)計,以更有利于國有企業(yè)改革目標的實現(xiàn)。

首先,深入落實中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,分類推進不同類型國有企業(yè)的改革,并將國有企業(yè)的劃分類型等信息及時向社會公布。根據(jù)上述指導(dǎo)意見,國有企業(yè)將劃分為商業(yè)類和公益類,其中主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè),將重點考核經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力,可借鑒歐盟競爭委員會確定的市場投資者原則對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進行評價。對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,應(yīng)制定相應(yīng)的負面清單,對非國有企業(yè)能夠進入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),不應(yīng)設(shè)定有別于國有企業(yè)的市場進入標準;而對同時承擔(dān)特殊業(yè)務(wù)和競爭業(yè)務(wù)的國有企業(yè),則應(yīng)對業(yè)務(wù)板塊進行有效分離,獨立運作、獨立核算,并對相應(yīng)信息充分披露,避免各業(yè)務(wù)板塊之間的交叉補貼。

其次,以更大力度實施國有企業(yè)混合所有制改革。混合所有制改革有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。在國有企業(yè)中引入非國有資本,還有利于強化國有企業(yè)的預(yù)算約束,促使國有企業(yè)建立起有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu),以滿足不同類型資本的要求。當前的混合所有制改革通常在企業(yè)層面進行,每一個國有企業(yè)中均具有國有及非國有資本,其中國有資本一般會處于主導(dǎo)地位。為提高國有企業(yè)活力,以傷其十指不如斷其一指的思路,可以考慮在行業(yè)層面上實施混合所有制改革,例如國有資本從行業(yè)內(nèi)某一國有企業(yè)中逐漸退出并配置到其他行業(yè),從而使這一行業(yè)出現(xiàn)國有企業(yè)與非國有企業(yè)同時存在的狀態(tài),通過非國有企業(yè)帶來的競爭壓力,倒逼國有企業(yè)實現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。

再次,傳統(tǒng)上由國有企業(yè)控制的電信、電力、鐵路、能源、金融等領(lǐng)域,應(yīng)通過進一步深化改革,使民營企業(yè)同樣能夠參與這些市場中的競爭。雖然在2005年頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》中便鼓勵民營企業(yè)進入上述行業(yè)領(lǐng)域,但針對這些行業(yè)出臺的法規(guī)或政策文件卻組成了阻礙民營企業(yè)進入的玻璃門,導(dǎo)致目前這些行業(yè)中仍不存在重要的民營企業(yè)。例如2016年電力行業(yè)出臺了《售電公司準入與退出管理辦法》以及《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》,其中規(guī)定配電網(wǎng)運營者不得跨供電營業(yè)區(qū)從事配電業(yè)務(wù),配電網(wǎng)運營者不得同時經(jīng)營供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的發(fā)電企業(yè),而且在改革初期,配電網(wǎng)運營權(quán)僅授予國有企業(yè),通過以上方式限制了民營發(fā)電企業(yè)的發(fā)展以及民營企業(yè)進入配電環(huán)節(jié)的機會。上述行業(yè)的改革,涉及到的相關(guān)規(guī)定數(shù)量眾多,可能需要大量深入細致的工作,但在競爭中性的原則下進行梳理,相信能夠取得突破性的進展,切實保證民營企業(yè)等非國有企業(yè)進入上述行業(yè)領(lǐng)域。

最后,應(yīng)切實將國有企業(yè)和非國有企業(yè)統(tǒng)一納入《反壟斷法》的管制范圍,并按照統(tǒng)一標準實施《反壟斷法》。《反壟斷法》是保護市場競爭、維護市場運行秩序、充分發(fā)揮市場資源配置決定性作用的重要制度。我國《反壟斷法》自2008年開始正式施行,其中在第七條規(guī)定了國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè),國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護。在競爭中性的原則下,立法機構(gòu)應(yīng)針對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域,做出具體的適用除外或法律豁免的規(guī)定;這些行業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域之外的國有企業(yè),則應(yīng)與非國有企業(yè)適用相同的《反壟斷法》實施標準,以確保不同類型企業(yè)不會因所有制結(jié)構(gòu)上的差異獲得競爭優(yōu)勢或競爭劣勢地位。

10月9日,全國國有企業(yè)改革座談會在北京召開,會議強調(diào)要從戰(zhàn)略高度認識新時代深化國有企業(yè)改革的中心地位。這意味著國企改革目前已成為帶動整個經(jīng)濟體制進一步深化改革的牛鼻子。國有企業(yè)競爭中性原則的提出,將使不同所有制類型的企業(yè)在市場競爭中獲得同樣的國民待遇,成為落實中央關(guān)于國有企業(yè)改革政策的重要抓手,最終將有利于公平公正公開的市場競爭機制的建設(shè),并增強整個經(jīng)濟社會的運行活力。

(作者系山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系主任)