長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)已經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴(yán)重制約了電力系統(tǒng)的升級(jí)和新技術(shù)的應(yīng)用。增量配電投資業(yè)務(wù)放開，成為本輪電力體制改革最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內(nèi)的各類社會(huì)資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務(wù)投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務(wù)各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對(duì)于探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，促進(jìn)增量配電政策的順暢實(shí)施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對(duì)政府相關(guān)部門、國(guó)家電網(wǎng)公司、社會(huì)資本企業(yè)三方主體提出了完善我國(guó)增量配電政策的對(duì)策建議。

03解決增量配電利益矛盾的對(duì)策建議

基于對(duì)目前我國(guó)增量配電政策執(zhí)行的利益分析，我們認(rèn)為應(yīng)該分別從政府相關(guān)部門、國(guó)家電網(wǎng)公司、社會(huì)資本企業(yè)三個(gè)角度入手提出解決對(duì)策，保證政策執(zhí)行順暢，減少阻力，實(shí)現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調(diào)和發(fā)展。

針對(duì)政府相關(guān)部門的對(duì)策

增量配電改革不僅是對(duì)電力市場(chǎng)的重塑，也是對(duì)政府監(jiān)管能力的考驗(yàn)。增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理是由地方政府能源管理部門負(fù)責(zé)，通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)化機(jī)制，公開、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。對(duì)于整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，相關(guān)主管部門需出臺(tái)一系列實(shí)施細(xì)則，來(lái)確保參與各方能夠公平公正競(jìng)爭(zhēng)。這就需要政府相關(guān)部門做好對(duì)電網(wǎng)公司的監(jiān)管和制度設(shè)計(jì)。

政府監(jiān)管需到位

目前試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施操作層面由于缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，無(wú)法提供混合所有制供電公司的股權(quán)比例、股東組成及項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)方式的明確依據(jù)，體現(xiàn)公平、公開、公正的優(yōu)選原則。各地在試點(diǎn)項(xiàng)目的投資主體遴選方面仍處于探索階段，方法因地而異。為減少試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的依賴，地市政府管理部門應(yīng)將配網(wǎng)投資主體遴選機(jī)制和公司合營(yíng)(public-private-partnership，PPP)模式結(jié)合起來(lái)，使得配網(wǎng)建設(shè)有更大的施展空間。PPP模式是指政府與私人組織為提供某種公共物品和服務(wù)形成的一種伙伴式合作關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過(guò)合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

近年來(lái)，隨著我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度的推廣，公共工程建設(shè)和政府采購(gòu)開始普遍推廣招標(biāo)投標(biāo)制度。隨著國(guó)家電網(wǎng)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制改革和民營(yíng)化的加快，特許投標(biāo)制度必將在我國(guó)得到廣泛的運(yùn)用。社會(huì)資本的引入，對(duì)于解決企業(yè)所有者缺位的難題具有重要的意義，也可以使得特許經(jīng)營(yíng)者在獲得特許權(quán)的過(guò)程中更加具有市場(chǎng)和理性的特征。構(gòu)建我國(guó)自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)體系勢(shì)在必行，關(guān)鍵在于政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管需要做到位：明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責(zé)范圍，把握好監(jiān)管尺度，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行界定和限制，保護(hù)公共利益和各方主體的利益。

制度設(shè)計(jì)需優(yōu)化

消除社會(huì)資本的擔(dān)憂還是必須回到公開、公平、公正的原則和政策設(shè)計(jì)上來(lái)。目前，讓社會(huì)資本心有疑慮的事情主要兩個(gè)：一是增量配電網(wǎng)項(xiàng)目如何產(chǎn)生，二是配電價(jià)格存在不確定性。必須從制度上進(jìn)一步明確，什么情況下必須確定為增量配電網(wǎng);必須進(jìn)一步明確，所有增量配電網(wǎng)一定通過(guò)公開招標(biāo)確定投資主體;必須從制度上設(shè)計(jì)，招標(biāo)時(shí)應(yīng)明確建設(shè)內(nèi)容和供電可靠性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資方投入資金的數(shù)量和節(jié)點(diǎn)有剛性約束，在此基礎(chǔ)上，招標(biāo)確定配電價(jià)格。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，要明確投資主體的準(zhǔn)入資格，保證項(xiàng)目招投標(biāo)的公平性;在配電網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)方面，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免無(wú)序和重復(fù)建設(shè)，保證建設(shè)質(zhì)量;在收益核算上，需建立體現(xiàn)交叉補(bǔ)貼責(zé)任義務(wù)的分電壓等級(jí)輸、配電價(jià)機(jī)制，明確到戶供、售電服務(wù)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于普遍服務(wù)，需明確增量配電改革之后的責(zé)任劃分、資金籌集、運(yùn)作管理和保障機(jī)制;針對(duì)各類投資主體制定準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立信用評(píng)價(jià)制度等等。各項(xiàng)配套機(jī)制的制定都需要由中央政府進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，各省政府出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則加以嚴(yán)格落實(shí)，在試點(diǎn)業(yè)主選擇時(shí)，要高度重視和落實(shí)混合所有制改革。黨的十九大報(bào)告提出，深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。中發(fā)9號(hào)文也早己提出，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。

針對(duì)國(guó)家電網(wǎng)公司的對(duì)策

廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)在接受上證報(bào)記者采訪時(shí)表示，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，電網(wǎng)公司在這方面的競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，其他主體雖然很想積極參與，但較難和電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。目前急需對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的控股比例以及其他行為進(jìn)行界定和限制，以更好推進(jìn)增量配電試點(diǎn)工作的開展。

選擇合理的參與方式

電網(wǎng)企業(yè)可選擇省級(jí)電力公司或主辦的各級(jí)集體企業(yè)為單一投資主體，也可選擇多主體組合方式。針對(duì)合作方，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，積極引入發(fā)電企業(yè)、電力建設(shè)企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)園區(qū)、供水、供氣、供熱等企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)以及其他符合條件的社會(huì)資本參與投資，以混合所有制形式，通過(guò)參加招標(biāo)等市場(chǎng)化方式確定增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)投資主體。國(guó)家電網(wǎng)公司要積極參與競(jìng)爭(zhēng)，需采取與社會(huì)資本合作的方式，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目中電網(wǎng)企業(yè)控股、參股的項(xiàng)目不得超過(guò)50%，原則上不搞絕對(duì)控股。

國(guó)家電網(wǎng)公司應(yīng)當(dāng)與試點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運(yùn)行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。對(duì)不具備獨(dú)立運(yùn)營(yíng)條件的試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，國(guó)家電網(wǎng)可以接受其運(yùn)營(yíng)委托，充分發(fā)揮其人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)公開透明運(yùn)行，擴(kuò)大電力市場(chǎng)交易規(guī)模，促進(jìn)能源資源大范圍優(yōu)化配置。

積極履行各項(xiàng)職責(zé)

面向政府，為增量配電投資業(yè)務(wù)放開提供支撐。根據(jù)國(guó)家確定的試點(diǎn)項(xiàng)目名單，各省級(jí)電力公司發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助地方政府劃定供電區(qū)域、明確供電范圍。按照國(guó)家有關(guān)要求，配合政府部門做好電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)上級(jí)電網(wǎng)建設(shè)，確保外部電源的穩(wěn)定可靠供應(yīng)。

面向試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，提供優(yōu)質(zhì)并網(wǎng)服務(wù)。為試點(diǎn)項(xiàng)目提供便捷、及時(shí)、高效的并網(wǎng)服務(wù)。與試點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運(yùn)行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。對(duì)不具備獨(dú)立運(yùn)營(yíng)條件的試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，國(guó)家電網(wǎng)公司可以接受其運(yùn)營(yíng)委托，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。

面向合作伙伴，努力爭(zhēng)取多方共贏。省級(jí)電力公司作為投資主體，積極參與競(jìng)爭(zhēng)，與符合條件的社會(huì)資本合作成立混合所有制供電公司，通過(guò)參加招標(biāo)等市場(chǎng)化方式爭(zhēng)取成為試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主。對(duì)國(guó)家電網(wǎng)公司投資控股的混合所有制供電公司，做好信息公開工作，保障各類股東的合法權(quán)益。

針對(duì)社會(huì)資本企業(yè)的對(duì)策

社會(huì)資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務(wù)，與國(guó)家電網(wǎng)公司在各方面實(shí)力上存在差距。因此社會(huì)資本企業(yè)必須提高競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面。

積累一定的資本實(shí)力

配電網(wǎng)是重資產(chǎn)行業(yè)，動(dòng)輒數(shù)億元的投資都是很正常的，未來(lái)還要涉及到升級(jí)、改造、擴(kuò)容，所以其資金門檻是很高的。配電網(wǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施必須提前布局，很可能在巨額投資后數(shù)年才見經(jīng)濟(jì)效益。在配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還會(huì)有事故搶修，自然災(zāi)害等突發(fā)狀況造成的潛在損失。所以具有一定的資本實(shí)力是進(jìn)入增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的前提。

提高企業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)

電力的生產(chǎn)、傳輸、消費(fèi)是瞬間完成的，電能經(jīng)過(guò)長(zhǎng)距離傳輸還要保證電能質(zhì)量，對(duì)配電網(wǎng)的設(shè)計(jì)、設(shè)備可靠性、人員運(yùn)維水平要求很高，具有較高的技術(shù)門檻。目前，社會(huì)資本缺乏電網(wǎng)運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)，特別是對(duì)突發(fā)狀況的應(yīng)對(duì)能力不足，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證。這就要求從事增量配網(wǎng)項(xiàng)目的社會(huì)資本除按規(guī)定配備一定數(shù)量和質(zhì)量的專業(yè)人員外，還應(yīng)加大技術(shù)人員的培養(yǎng)，以滿足電網(wǎng)日常運(yùn)行需要。

積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任

電力屬于社會(huì)公共服務(wù)的一部分，進(jìn)入該領(lǐng)域的社會(huì)資本必須改變以往的“私企”運(yùn)營(yíng)模式，要更多的從用戶和社會(huì)的角度思考問題，為用戶提供優(yōu)于電網(wǎng)公司的供電服務(wù)。當(dāng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中和用戶發(fā)生利益沖突時(shí)，要敢于擔(dān)當(dāng)，積極履行電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)和歧視提供配電服務(wù)的義務(wù)。

做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)

巨額配電網(wǎng)投資可能面臨負(fù)荷水平不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)有不確定性。隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步開放，同一個(gè)配電區(qū)域可能有多個(gè)售電公司，售電業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)加劇，售電盈利不確定。配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能遇到生產(chǎn)事故、自然災(zāi)害、設(shè)備外力破壞等運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)，損失不確定。因此社會(huì)資本企業(yè)必須做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，以防出現(xiàn)意外損失。

目前社會(huì)資本企業(yè)對(duì)于政策的憂慮歸根結(jié)底是因?yàn)閾?dān)心競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)電網(wǎng)企業(yè)。這種擔(dān)心主要源自對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的公平性信心不足，源自對(duì)電網(wǎng)公司強(qiáng)大影響力的恐懼，源自對(duì)相關(guān)部門監(jiān)管能力的懷疑。因此為促進(jìn)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，政府有關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)增量配電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中具有潛在優(yōu)勢(shì)的國(guó)家電網(wǎng)公司的監(jiān)管，對(duì)這些具有潛在優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)規(guī)定更多的社會(huì)責(zé)任，采取更多有利于社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，促進(jìn)增量配電網(wǎng)建設(shè)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

文章來(lái)源 I《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》