增量配電改革作為新一輪電力體制改革重要內(nèi)容之一，先后推出三輪共320個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，部分試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)，并取得明顯成效。不過(guò)，在試點(diǎn)改革過(guò)程中也難免存在一些爭(zhēng)議和問(wèn)題。為了保持并擴(kuò)大已有改革成果，需要深入分析產(chǎn)生爭(zhēng)議和問(wèn)題的深層體制根源，最大限度地形成利益相關(guān)方的共識(shí)，科學(xué)推進(jìn)增量配電改革。

 

 

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”）和國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，以及后續(xù)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局制定的《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》等文件，新一輪電力體制改革鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)混合所有制方式投資配電業(yè)務(wù)，目的是促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營(yíng)效率。

 

這一改革的現(xiàn)實(shí)背景是，我國(guó)電力發(fā)展仍存在不充分、不平衡問(wèn)題，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力用戶價(jià)值的多元訴求和自主決策意愿無(wú)法得到充分體現(xiàn)和保障，電力資源配置不合理問(wèn)題凸顯，尤其是工商業(yè)電力用戶長(zhǎng)期面臨著較重的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，制約各地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的發(fā)展。

 

增量配電改革的根本目的是在電網(wǎng)環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，形成對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，將電網(wǎng)環(huán)節(jié)的效率提升切實(shí)轉(zhuǎn)化為電力用戶的“紅利”。只有將增量配電改革的落腳點(diǎn)放在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本要求上，才能正確看待這一改革試點(diǎn)過(guò)程中的種種問(wèn)題，并把握改革思路。

 

增量配電改革盡管具有“增量”特征，但改革內(nèi)容卻具有存量體制內(nèi)涵。無(wú)論選擇何種改革推進(jìn)方式，配網(wǎng)都不是局部性問(wèn)題，而是涉及系統(tǒng)短期運(yùn)營(yíng)，以及電源與電網(wǎng)投資的全局性、系統(tǒng)性問(wèn)題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)在于破除造成結(jié)構(gòu)性失衡的體制機(jī)制障礙，這就要求增量配電改革必須著眼于優(yōu)化電力資源有效配置的體制機(jī)制，承擔(dān)起輸配電體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的探索任務(wù)。

 

這種體制改革的探索體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是為中國(guó)電力市場(chǎng)創(chuàng)造新的市場(chǎng)主體；二是為中國(guó)電力市場(chǎng)探索新的交易關(guān)系，即如何以市場(chǎng)契約替代企業(yè)層級(jí)控制。實(shí)際上，這種體制探索與9號(hào)文確定的推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)要求相一致，只是將探索領(lǐng)域放在了增量配電方面。增量配電和配網(wǎng)的特殊性，決定了增量配電改革不宜囿于“增量配電”的狹窄領(lǐng)域，以免削弱其體制改革價(jià)值。

 

 

現(xiàn)有增量配電改革思路仍須充分重視其在體制機(jī)制改革方面的價(jià)值。在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中，增量配電改革政策容易采取與一般項(xiàng)目投資相似的推進(jìn)思路，使相關(guān)利益方陷入“城池得失”的利益爭(zhēng)奪中。地方政府和社會(huì)資本往往抱怨電網(wǎng)企業(yè)設(shè)置重重壁壘等，而電網(wǎng)企業(yè)則認(rèn)為，地方政府和社會(huì)資本極易引入低效投資，影響市場(chǎng)秩序和系統(tǒng)安全等。各方爭(zhēng)議往往圍繞著技術(shù)層面問(wèn)題，例如業(yè)主選擇、區(qū)域劃分、接入障礙等。只有采取科學(xué)的增量配電改革思路，才能實(shí)質(zhì)有效地解決種種現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議。

 

理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)均表明，配電環(huán)節(jié)的不同改革思路會(huì)帶來(lái)不同結(jié)果：一種是簡(jiǎn)單的利益再分配，即僅僅增加壟斷租金的分享者；另一種是改革利益創(chuàng)造和分配機(jī)制，即改革資源配置機(jī)制。第一種改革思路的問(wèn)題在于，壟斷租金在新主體間的再分配，雖然會(huì)給新投資主體帶來(lái)明顯收益，卻往往難以實(shí)質(zhì)性提升用戶和社會(huì)福利，這一點(diǎn)得到了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的廣泛佐證。在我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求為實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)降成本的背景下，這種思路的最終效果需要慎重評(píng)估。總體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行增量配電改革政策主要存在以下問(wèn)題。

 

第一，增量配電改革政策缺乏市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革措施支撐。增量配電改革政策尚未有效區(qū)分配網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)與售電競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的性質(zhì)差異，易扭曲增量配電投資預(yù)期，進(jìn)而扭曲投資者結(jié)構(gòu)。

 

第二，增量配電改革政策缺乏市場(chǎng)化體系的支撐。現(xiàn)有增量配電改革側(cè)重于通過(guò)混合所有制改革實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，充分體現(xiàn)售電側(cè)放開(kāi)的基本要求，但與增量配電環(huán)節(jié)緊密相關(guān)的市場(chǎng)體系和價(jià)格體系仍不健全。

 

第三，增量配電改革政策缺乏經(jīng)濟(jì)監(jiān)管政策的支撐。圍繞增量配電的監(jiān)管政策和體制缺乏有效配套，既缺乏關(guān)于組織結(jié)構(gòu)、配電價(jià)格、接入規(guī)則等事前監(jiān)管政策，難以防止投資者的策略性進(jìn)入行為；也缺乏關(guān)于零售價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)體制等事后監(jiān)管政策，不易抑制配電運(yùn)營(yíng)者的機(jī)會(huì)主義傾向。

 

第四，增量配電改革效果也受到其他配套政策的影響，受輸配電價(jià)政策和市場(chǎng)建設(shè)任務(wù)影響尤甚。如在增量配電價(jià)格未審定之前，配電價(jià)格按已有輸配電價(jià)間接確定；再如，由于部分地區(qū)輸配電價(jià)不合理和市場(chǎng)建設(shè)滯后，增量配網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電力用戶直接參與電力市場(chǎng)交易的激勵(lì)也受到抑制。

 

此外，許多地方的增量配電項(xiàng)目存在倉(cāng)促上馬或停滯不前問(wèn)題，不利于整體改革的推進(jìn)。這種局面容易造成當(dāng)事各方的策略性行為，像地方政府直接干預(yù)式推進(jìn)、電網(wǎng)企業(yè)過(guò)度保守式阻礙，以及投資主體的不合理進(jìn)入動(dòng)機(jī)，如采取“為被收購(gòu)而進(jìn)入”策略等。

 

整體來(lái)看，現(xiàn)行增量配電試點(diǎn)政策需要圍繞體制機(jī)制探索，加強(qiáng)政策的連貫性和一致性，使利益各方能夠最大限度地形成理性、科學(xué)的改革共識(shí)。

 

 

增量配電改革必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基本要求為導(dǎo)向，明晰以體制改革為著力點(diǎn)的推進(jìn)思路。要通過(guò)混合所有制改革實(shí)現(xiàn)配電投資主體多元化，提高增量配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率，并持久地為電力用戶、為實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)提供電改“紅利”，將視角轉(zhuǎn)向破除阻礙降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本的體制機(jī)制障礙上，從以下方面入手構(gòu)建適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的增量配電體制乃至輸配電體制。

 

第一，協(xié)調(diào)推進(jìn)混合所有制改革與行業(yè)體制改革。增量配電改革不能停留在改變電力用戶面對(duì)的壟斷者身份上。無(wú)論投資主體是誰(shuí)，配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者身份如何，行業(yè)體制改革的主題都應(yīng)是實(shí)現(xiàn)有效的競(jìng)爭(zhēng)和有效的監(jiān)管，這一基本改革方向必須明確。只有重視組織結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)建設(shè)與政策監(jiān)管等行業(yè)體制改革內(nèi)容，才能充分地發(fā)揮混合所有制改革的預(yù)期政策效果。

 

第二，遵循9號(hào)文確定的基本架構(gòu)，明確自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的性質(zhì)劃分。增量配電改革試點(diǎn)應(yīng)采取合理的分離模式，實(shí)施配售分開(kāi)（所有權(quán)、法人或功能分離等），并向存量電網(wǎng)推廣。純配網(wǎng)環(huán)節(jié)要接受自然壟斷監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)利用“增量”契機(jī)，消除企業(yè)與政府在投資成本方面的信息不對(duì)稱，構(gòu)建以投資為起點(diǎn)的有效配電價(jià)格規(guī)制體制。

 

第三，遵循售電側(cè)放開(kāi)的基本要求，促進(jìn)增量區(qū)域融入（地方）統(tǒng)一電力市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)性零售環(huán)節(jié)要接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，保證各類用戶和售電主體能夠公平地接入配網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，參與統(tǒng)一電力市場(chǎng)交易。監(jiān)管部門(mén)要改革傳統(tǒng)的目錄電價(jià)制度，實(shí)施新型零售電價(jià)規(guī)制，從直接定價(jià)轉(zhuǎn)向規(guī)制定價(jià)方式。

 

第四，地方政府要著力構(gòu)建配網(wǎng)監(jiān)管體制機(jī)制。要利用“增量”契機(jī)，在配售組織結(jié)構(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、配電價(jià)格、公平接入、零售價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、保底服務(wù)等方面建立體系完整的監(jiān)管框架。要加強(qiáng)地方統(tǒng)一電力市場(chǎng)的運(yùn)行監(jiān)測(cè)，著力防范市場(chǎng)勢(shì)力的濫用，并有效協(xié)調(diào)中央與地方部門(mén)在電網(wǎng)監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管等方面的職能關(guān)系。

 

此外，增量配電改革的體制探索對(duì)解決地方電網(wǎng)、自供區(qū)、轉(zhuǎn)供區(qū)等電網(wǎng)問(wèn)題都有借鑒價(jià)值。要通過(guò)增量配電改革為解決眾多分散的電網(wǎng)問(wèn)題提供思路，不宜使增量配電項(xiàng)目成為電力體制改革的負(fù)擔(dān)，形成新的電網(wǎng)問(wèn)題。

 

總之，增量配電改革具有體制探索價(jià)值，要著力以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)增量配電項(xiàng)目不斷取得成效。增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目要以抓住時(shí)機(jī)、凝聚共識(shí)、避免風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)溝通為原則科學(xué)推進(jìn)。從現(xiàn)實(shí)策略來(lái)看，試點(diǎn)不宜過(guò)分追求規(guī)模，而在于樹(shù)立典型、提取經(jīng)驗(yàn)，而后再推廣。對(duì)于地方政府、投資主體積極的部分項(xiàng)目，應(yīng)著力突破體制機(jī)制束縛，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

 

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）