沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。

 

——馬克思

 

當(dāng)年觀茶君學(xué)習(xí)法律的時(shí)候，老師們經(jīng)常念叨馬克思的這句話。

 

核心意思是說(shuō)：權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，不能只享有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，也不能只承擔(dān)義務(wù)而不享有權(quán)利。

 

這，就是法律的基本理念，謂之“公平”。

 

同樣的，公平理念同樣適用于政策制定。

 

那么，增量配電業(yè)務(wù)改革的政策，對(duì)于增量配電網(wǎng)及其投資者而言，公平嗎？

 

觀茶君嘗試著做了一點(diǎn)思考，并以電源接入為例提出一點(diǎn)非常不成熟的偏見，供各位小伙伴批評(píng)。關(guān)于直接接入電源問(wèn)題，見《直接接入電源，是增量配電網(wǎng)的基本權(quán)利和義務(wù)I增量配電實(shí)務(wù)探討之一》

 

一、從不對(duì)稱管制的角度看，當(dāng)前的政策可能有失公平

 

公平是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的，體現(xiàn)為對(duì)弱者的扶持，對(duì)強(qiáng)者的抑制。

 

恃強(qiáng)凌弱，是最不得人心的，因其觸犯了人們心目中的公平精神。在觀茶君看來(lái)，“路見不平一聲吼”之所以為人稱道，就是因其順應(yīng)了人們內(nèi)心深處對(duì)于不公平的譴責(zé)、對(duì)于公平的追求。

 

想來(lái)，由此誕生的“不對(duì)稱管制”“不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)”等法律制度則順應(yīng)了人們內(nèi)心深處對(duì)于公平的追求。對(duì)強(qiáng)者進(jìn)行抑制，對(duì)弱者進(jìn)行扶持，使兩者處于“相對(duì)公平”而非“絕對(duì)公平”的環(huán)境中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，幫助弱者盡快成長(zhǎng)為具有競(jìng)爭(zhēng)力的主體，這就是不對(duì)稱管制的核心要義。同時(shí)，各國(guó)電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)電信改革的經(jīng)驗(yàn)也表明，在市場(chǎng)建立之初，對(duì)新進(jìn)入市場(chǎng)的弱者進(jìn)行保護(hù)、給予扶持，對(duì)原有的居于市場(chǎng)支配地位的強(qiáng)大主體進(jìn)行限制，令雙方“不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)”是合理而且必要的。

 

比如聯(lián)通公司剛成立的時(shí)候，政府就規(guī)定聯(lián)通公司的價(jià)格比中國(guó)移動(dòng)的價(jià)格低；在發(fā)放3G牌照的時(shí)候，給相對(duì)較弱的聯(lián)通公司、中國(guó)電信發(fā)放的分別是成熟的經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的WCDMA牌照和CDMA2000牌照，而給實(shí)力最強(qiáng)的中國(guó)移動(dòng)則發(fā)放了成熟度相對(duì)較差的TD-SCDMA牌照。事實(shí)證明，這種不對(duì)稱管制在市場(chǎng)主體培育方面發(fā)揮了巨大作用，也是我們能夠享受到不斷降低的各種電信優(yōu)惠的前提條件。

 

同樣，在配電業(yè)務(wù)放開之初，實(shí)行不對(duì)稱管制，對(duì)新進(jìn)入的配電企業(yè)進(jìn)行扶持、對(duì)原有的居于市場(chǎng)支配地位的電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行一定程度的限制，是培育新興配電主體的必然選擇，也是配電改革政策所應(yīng)遵循的基本原則。否則，一旦讓小白兔、小松鼠與獅子、老虎在絕對(duì)公平、不受保護(hù)的條件下競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果可想而知。

 

問(wèn)題是，在現(xiàn)有配電業(yè)務(wù)政策當(dāng)中，不對(duì)稱管制有措施嗎？得到執(zhí)行了嗎？

 

很遺憾，觀茶君不得不說(shuō)，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行不對(duì)稱管制措施僅有那么非常可憐的一點(diǎn)點(diǎn)，而且執(zhí)行效果堪憂。比如曾經(jīng)在發(fā)改委的會(huì)議紀(jì)要中提出電網(wǎng)企業(yè)參與的項(xiàng)目不得超過(guò)50%，在文件中提出“不建議電網(wǎng)企業(yè)控股”等，并要求電網(wǎng)企業(yè)支持規(guī)劃制定、資產(chǎn)處置、區(qū)域劃分、公網(wǎng)接入等，但執(zhí)行情況卻非常不樂(lè)觀，目前的大多數(shù)試點(diǎn)進(jìn)展緩慢甚至陷于停頓就是明證。實(shí)際上，這與不對(duì)稱管制措施的不堅(jiān)決、不徹底、不明確、等級(jí)低、力度差有很大關(guān)系。

 

與對(duì)居于市場(chǎng)支配地位的電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行限制同樣重要的，是對(duì)增量配電網(wǎng)支持的措施。當(dāng)然，這里的支持措施，特指增量配電網(wǎng)企業(yè)能夠享有、其他主體包括電網(wǎng)企業(yè)不能享有的特定政策、特定措施，絕非一般性、普適性措施。但翻遍現(xiàn)有文件，觀茶君跟很多小伙伴一樣感到失望：

 

除了一些籠而統(tǒng)之、缺乏可操作性的“支持”之外，基本上沒(méi)有什么具體措施……

 

缺乏不對(duì)稱管制措施、缺乏相對(duì)公平的改革環(huán)境不能不說(shuō)是一種遺憾，是增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)緩慢的重要原因之一。

 

二、以電源接入為例，當(dāng)前的政策可能有失公平

 

根據(jù)當(dāng)前已經(jīng)明確的政策，在直接接入電源的問(wèn)題上，針對(duì)不同類型的電源規(guī)定了不同的政策，其中，可再生能源、分布式電源被認(rèn)為可以直接接入，但對(duì)于常規(guī)火電機(jī)組則認(rèn)為不能接入。

 

觀茶君思考的問(wèn)題是，這種理解正確嗎？如果禁止常規(guī)機(jī)組接入增量配網(wǎng)，公平嗎？

 

（一）從現(xiàn)行政策看，并未明確禁止常規(guī)機(jī)組接入增量配電網(wǎng)

 

可再生能源。在綠色發(fā)展的背景下，可再生能源的發(fā)展受到國(guó)家政策的大力鼓勵(lì)。可再生能源直接接入增量配電網(wǎng)已經(jīng)明確，不存在政策障礙。

 

分布式電源。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)）已經(jīng)明確，“允許符合政策且納入規(guī)劃的分布式電源以適當(dāng)電壓等級(jí)就近接入增量配電網(wǎng)”，因此，觀茶君覺(jué)得，分布式電源接入增量配電網(wǎng)的政策已經(jīng)有了，接下來(lái)可能要看具體執(zhí)行了。

 

常規(guī)火電機(jī)組。這是爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。有人以國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)）等為依據(jù)提出反對(duì)。該《通知》規(guī)定：試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)不得以常規(guī)機(jī)組“拉專線”的方式向用戶直接供電，不得依托常規(guī)機(jī)組組建局域網(wǎng)、微電網(wǎng)，不得依托自備電廠建設(shè)增量配電網(wǎng)，禁止以任何方式將公用電廠轉(zhuǎn)為自備電廠。

 

但分析該《通知》所列幾種情形后觀茶君發(fā)現(xiàn)，常規(guī)火電機(jī)組作為電源接入增量配電網(wǎng)的情形并不在禁止之列。《通知》禁止的情形包括：

 

一是“試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)不得以常規(guī)機(jī)組‘拉專線’的方式向用戶直接供電”。該種情形，指在增量配電網(wǎng)內(nèi)，常規(guī)火電機(jī)組不通過(guò)增量配電網(wǎng)絡(luò)而是直接建設(shè)專線向用戶供電的情況。而常規(guī)機(jī)組接入增量配電網(wǎng)，是指常規(guī)機(jī)組向增量配電網(wǎng)供電，再通過(guò)增量配電網(wǎng)的配電網(wǎng)絡(luò)向用戶供電的情形。這與“拉專線”顯然有本質(zhì)的區(qū)別。

 

二是“不得依托常規(guī)機(jī)組建局域網(wǎng)、微電網(wǎng)”。該種情形，是指依托常規(guī)機(jī)組建設(shè)孤網(wǎng)、建設(shè)不與公共電網(wǎng)相連的局域網(wǎng)、微電網(wǎng)，作為與公共電網(wǎng)相連的增量配電網(wǎng)則應(yīng)該不在此列。

 

三是“不得依托自備電廠建設(shè)增量配電網(wǎng)”。這個(gè)問(wèn)題顯然是針對(duì)自發(fā)自用的自備電廠的，但增量配電網(wǎng)是與省級(jí)電網(wǎng)地位平等的公共電網(wǎng)，向公共電網(wǎng)供電的電廠顯然不是自備電廠，而是公用電廠。因此，即使是原來(lái)的“自備電廠”，在經(jīng)過(guò)規(guī)定程序轉(zhuǎn)為公用電廠后，也可以直接接入增量配電網(wǎng)。

 

四是“禁止以任何方式將公用電廠轉(zhuǎn)為自備電廠”。如前所述，向增量配電網(wǎng)供電的電廠依然屬于公用電廠，不因接入增量配電網(wǎng)而改變身份，顯然不屬于本條所禁止的情形。

 

因此，觀茶君認(rèn)為，從上面的一系列文件看，并未明確禁止常規(guī)機(jī)組接入增量配電網(wǎng)。

 

（二）從公平角度看，禁止常規(guī)機(jī)組接入增量配電網(wǎng)或許有失公平

 

增量配電網(wǎng)是公共電網(wǎng)，承擔(dān)了公共電網(wǎng)的責(zé)任，如電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)普遍供電義務(wù)、承擔(dān)保底供電義務(wù)、可再生能源消納、代付補(bǔ)貼、承擔(dān)交叉補(bǔ)貼等等全部責(zé)任。這些責(zé)任，與大電網(wǎng)相比，主要是地域范圍大小的差別，本質(zhì)上區(qū)別并不大。

 

就以投資成本高、用電量少的地方比如偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)、邊海防哨所等增量配電投資者可能不愿投資的地方為例，這些地方大電網(wǎng)確實(shí)承擔(dān)了普遍供電義務(wù)，但另一方面，有小伙伴告訴觀茶君，這種投入也是有回報(bào)的：國(guó)家資本金注入、政府性基金扶持、專項(xiàng)貸款政策支持、交叉補(bǔ)貼、輸配電價(jià)回收，等等，都是對(duì)這種普遍供電義務(wù)投入的彌補(bǔ)；更重要的是，國(guó)家是大電網(wǎng)的出資人、盈虧后果的最終承擔(dān)者，不會(huì)真正造成電網(wǎng)企業(yè)的損失。而社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)，實(shí)際上也在承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的保底供電義務(wù)，同時(shí)，更是由社會(huì)資本承擔(dān)最終盈虧責(zé)任，一旦損失，虧的是社會(huì)資本的真金白銀。

 

當(dāng)然，大電網(wǎng)承擔(dān)了最終兜底服務(wù)、更大范圍內(nèi)的安全責(zé)任等，這也是事實(shí)。但僅就一般責(zé)任而言，增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)承擔(dān)的責(zé)任并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

 

那么，問(wèn)題來(lái)了：

 

既然增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)一樣承擔(dān)了公共電網(wǎng)的責(zé)任，那么，禁止增量配電網(wǎng)像大電網(wǎng)一樣接入電源，尤其是禁止其接入價(jià)格低、穩(wěn)定性高的常規(guī)火電機(jī)組，只允許接入可靠性較低的可再生能源、成本較高的分布式電源，是否有失公平呢？

 

或者，從公平的角度講，如果禁止接入常規(guī)火電機(jī)組，那么，是否應(yīng)該相應(yīng)減輕增量配電網(wǎng)所承擔(dān)的責(zé)任呢？比如，可否免除代付可再生能源補(bǔ)貼等責(zé)任呢？可否在容量電費(fèi)的問(wèn)題上給予減免呢？

 

綜上所述，觀茶君覺(jué)得，從權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的角度來(lái)看，目前的增量配電業(yè)務(wù)改革政策或許真的有失公平：一方面缺乏必要的不對(duì)稱管制措施，導(dǎo)致增量配電網(wǎng)缺少呵護(hù)；另一方面，增量配電網(wǎng)承擔(dān)了公共電網(wǎng)的義務(wù)，但應(yīng)該享有的電源接入權(quán)利卻并未得到落實(shí)。

 

這，或許就是增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)艱難的重要原因之一。

 

電改非易事，且行且觀察。