配電區(qū)域劃分，已成為困擾增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展的難題。

 

（來(lái)源：電力法律觀察 ID:higuanchajun 作者：觀茶君）

 

不止一個(gè)增量配電試點(diǎn)的項(xiàng)目業(yè)主向觀茶君反映，政府部門非要項(xiàng)目業(yè)主與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商簽訂區(qū)域劃分協(xié)議，否則就不出具區(qū)域劃分意見(jiàn)。沒(méi)有區(qū)域劃分意見(jiàn)，項(xiàng)目業(yè)主也就無(wú)法申辦電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）。

 

那么，劃分配電區(qū)域，是否一定要與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商一致，并簽訂區(qū)域劃分協(xié)議呢？如果無(wú)法達(dá)成一致，是否就不能領(lǐng)取電力業(yè)務(wù)許可證呢？

 

其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題的答案是明確的，觀茶君覺(jué)得有關(guān)規(guī)定已經(jīng)說(shuō)得非常清楚了。

 

一、電力業(yè)務(wù)許可證的領(lǐng)取，并不以雙方就配電區(qū)域劃分達(dá)成一致為必要條件。

 

根據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于對(duì)擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能資質(zhì)﹝2016﹞353號(hào)），“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：…5.具有配電區(qū)域的劃分協(xié)議書(shū)或意見(jiàn)”；并規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司在提交電力業(yè)務(wù)許可申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)取得配電區(qū)域的劃分協(xié)議書(shū)或意見(jiàn)”。

 

文件的規(guī)定是非常清楚的：申領(lǐng)許可證時(shí)，需要提交的配電區(qū)域劃分材料，可以是“配電區(qū)域的劃分協(xié)議書(shū)”，也可以是“配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”，兩者具備其一即可，并未要求必須提供“劃分協(xié)議書(shū)”。

 

同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局頒布的《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》則對(duì)配電區(qū)域的劃分協(xié)議書(shū)和配電區(qū)域劃分意見(jiàn)的使用做出了具體安排。根據(jù)該《辦法》第十三條，“增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）時(shí)，國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要依據(jù)地方相關(guān)主管部門出具的配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，在電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）中載明配電區(qū)域。已滿足其他許可條件，但未取得配電區(qū)域劃分意見(jiàn)的，國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考企業(yè)間自主達(dá)成的配電區(qū)域劃分協(xié)議等材料，在電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）中載明配電區(qū)域。”

 

觀茶君認(rèn)為上述規(guī)定澄清了以下關(guān)鍵問(wèn)題：

 

一是“配電區(qū)域劃分協(xié)議”和“配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”不是一回事，不能混為一談。配電區(qū)域劃分協(xié)議，是項(xiàng)目業(yè)主和電網(wǎng)企業(yè)雙方通過(guò)協(xié)商，就配電區(qū)域劃分問(wèn)題達(dá)成的協(xié)議，是雙方合意的體現(xiàn)。配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，是政府部門依據(jù)職權(quán)對(duì)配電區(qū)域進(jìn)行劃分的結(jié)果，是行政權(quán)力的體現(xiàn)，具有強(qiáng)制性，不以任一方的同意為必要條件。換言之，一個(gè)是民事法律關(guān)系的體現(xiàn)，一個(gè)是行政法律關(guān)系的體現(xiàn)，觀茶君覺(jué)得這一區(qū)別是非常關(guān)鍵的。

 

二是配電區(qū)域劃分協(xié)議和配電區(qū)域劃分意見(jiàn)的重要程度是不一樣的，在采信時(shí)是有先后順序的。根據(jù) “國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要依據(jù)地方相關(guān)主管部門出具的配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，在電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）中載明配電區(qū)域。已滿足其他許可條件，但未取得配電區(qū)域劃分意見(jiàn)的，國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考企業(yè)間自主達(dá)成的配電區(qū)域劃分協(xié)議等材料，在電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）中載明配電區(qū)域”的規(guī)定，發(fā)證時(shí)主要采用“配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”，只有在“未取得配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”的情況下，才“參考”“配電區(qū)域劃分協(xié)議”。也就是說(shuō)，政府出具的配電區(qū)域劃分意見(jiàn)要優(yōu)先于雙方簽訂的配電區(qū)域劃分協(xié)議。觀茶君覺(jué)得這一點(diǎn)是正確的：配電區(qū)域劃分是政府的行政權(quán)力，具有行政裁決的性質(zhì)，不能任由雙方協(xié)商處置。

 

二、出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)是政府主管部門的法定職責(zé)。

 

地方相關(guān)主管部門是配電區(qū)域劃分的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定做出行政決定、出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)。這一結(jié)論的依據(jù)，是國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》。根據(jù)該《辦法》第四條，“地方政府確認(rèn)的主管部門（以下簡(jiǎn)稱地方相關(guān)主管部門）負(fù)責(zé)配電區(qū)域的劃分”；第十條“地方相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，并抄送國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。

 

可見(jiàn)，對(duì)配電區(qū)域進(jìn)行劃分并出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，是地方主管部門必須履行的法定職責(zé)。如果進(jìn)一步解釋“職責(zé)”的話，那么，既是法定權(quán)力，也是不容推卸的法定義務(wù)。

 

如果主管部門不履行或推諉塞責(zé)、怠于履行，則必將受到黨紀(jì)國(guó)法的追究。

 

三、政府主管部門不能將雙方達(dá)成協(xié)議作為出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)的前置條件。

 

如前所述，劃分配電區(qū)域并出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，是政府主管部門應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，不能為職責(zé)的履行設(shè)置“玻璃門”作為前置條件。就區(qū)域劃分而言，觀茶君認(rèn)為，雙方可以協(xié)商，但主管部門不能強(qiáng)令雙方必須達(dá)成一致，也不能通過(guò)拖延等方式逼迫雙方達(dá)成一致。主管部門是負(fù)責(zé)裁決雙方爭(zhēng)議的，不能不負(fù)責(zé)任地要求雙方自行解決矛盾，而自身只負(fù)責(zé)對(duì)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。

 

這個(gè)道理，觀茶君覺(jué)得再好懂不過(guò)了：政府主管部門在這里實(shí)際上扮演了法院的角色。如果原、被告雙方有無(wú)法解決的爭(zhēng)議把官司打到法院，我們很難想象，法院只是一味要求雙方協(xié)商，等協(xié)商一致之后再根據(jù)協(xié)商結(jié)果做出判決——那還要法院做什么呢？而且關(guān)鍵的是，在雙方實(shí)力存在巨大差距的情況下，“協(xié)商”的結(jié)果只能是弱者吃虧，無(wú)法達(dá)到公平的結(jié)果。

 

事實(shí)上，不少小伙伴告訴觀茶君，增量配電網(wǎng)的項(xiàng)目業(yè)主與電網(wǎng)企業(yè)“協(xié)商”的結(jié)果也往往如此，以項(xiàng)目業(yè)主不斷讓步、讓步、再讓步而達(dá)成所謂一致。表現(xiàn)在最終結(jié)果上，則要么是被迫滿足電網(wǎng)企業(yè)的參股甚至控股的要求；要么被迫“以土地?fù)Q和平”——以縮減試點(diǎn)區(qū)域面積換取電網(wǎng)企業(yè)的同意；有的則更甚，被迫既出讓股權(quán)又縮減試點(diǎn)面積。

 

國(guó)內(nèi)的多個(gè)試點(diǎn)，包括一些廣受關(guān)注的知名項(xiàng)目均不同程度地存在這種情況。

 

那么這些問(wèn)題如何解決呢？

 

觀茶君的建議是：

 

一是政府主管部門應(yīng)該切實(shí)履職盡責(zé)，不能一味當(dāng)和事佬、讓雙方自己解決難題；

 

二是上級(jí)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)督導(dǎo)、約談、通報(bào)、追責(zé)的力度，讓敷衍塞責(zé)者接受黨紀(jì)國(guó)法的處罰；

 

三是項(xiàng)目業(yè)主及各參與方應(yīng)積極向上級(jí)部門反映改革中遇到的問(wèn)題，比如中央巡視組、國(guó)務(wù)院都設(shè)置了非常暢通的反映渠道，大家足不出戶就能將問(wèn)題直接反映到中央。對(duì)于改革中遇到的難題，相信中央是一定會(huì)解決的。

 

電改非易事，且行且觀察。