404個增量配電改革試點的申報和推進(jìn)過程像一面鏡子淋漓盡致地反映出各利益相關(guān)方的心態(tài)、策略與電改的艱辛。我國電網(wǎng)央企對增量配電改革的認(rèn)識、所采取的行動對改革推進(jìn)起著非常重要的影響。因此，國家對電網(wǎng)央企的經(jīng)營考核體系與目標(biāo)要求，決定了其采取的行動和策略，直接影響著增量配電改革開展。在我國用電量增速趨緩，一般工商業(yè)平均電價連續(xù)兩年降低10%，以及政府性基金與附加、增值稅率大幅降低背景下，要求電網(wǎng)央企實現(xiàn)年度凈利潤同比增長9%，無疑會在實現(xiàn)國資管理要求與電改要求之間，給電網(wǎng)央企發(fā)展造成極大的困惑與無奈。

 

 

 

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（以下簡稱“中發(fā)9號文”）明確提出，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。

 

《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定，增量配網(wǎng)包括新建增量配電網(wǎng)、混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建和電網(wǎng)企業(yè)（國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)及各地方電網(wǎng)企業(yè)）存量資產(chǎn)外的存量配電網(wǎng)（即社會資本投資的存量配電網(wǎng)）。

 

2019年政府工作報告提出，“深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場”。2019年6月，《關(guān)于規(guī)范開展第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》明確，將增量配電試點向縣域延伸。

 

筆者認(rèn)為，增量配電改革的“初心”是，引入社會資本，盤活社會資本投資的存量配電資產(chǎn)，促進(jìn)用電、配電、分布式能源與輸電的協(xié)同高效發(fā)展，降低社會獲得電力的總成本，保障地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

 

 

根據(jù)2018年10月《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進(jìn)展情況的通報》以及北京先見能源近年所參加的增量配電相關(guān)工作，筆者認(rèn)為增量配電改革的現(xiàn)實不容樂觀，甚至很嚴(yán)峻。

 

政策體系的“梁柱結(jié)構(gòu)”尚未完全建立。增量配電相關(guān)政策規(guī)章制定具有很大的創(chuàng)新性與探索性。截至今年6月底，國家層面發(fā)布的相關(guān)政策文件超過80件，總體可劃分為七部分：“中發(fā)9號文”及其配套文件、增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理及市場準(zhǔn)入與退出、增量配電業(yè)務(wù)改革試點、增量配電網(wǎng)管理（含規(guī)劃管理、配電區(qū)域劃分、許可管理等）、成本與價格管理、分布式能源與微電網(wǎng)、自備電廠與市場化交易等。這些政策對解決增量配電改革實施過程中的突出問題發(fā)揮了積極作用，但是也暴露出了系統(tǒng)性、整體性不足的問題。

 

各方對增量配電改革的認(rèn)識不統(tǒng)一、不清楚、不到位。一些地方政府認(rèn)為，“搞增量配電網(wǎng)有啥好處，電網(wǎng)的事還是問電網(wǎng)公司行不行”；很多電網(wǎng)企業(yè)認(rèn)為，搞增量配電網(wǎng)就是“挖我的客戶、搶我的市場”；一些企業(yè)用戶猶豫了，“我投資建了配電網(wǎng)后，是不是又要無償移交給電網(wǎng)公司”；一些社會資本帶著想賺快錢、“倒路條”“編故事”的投機(jī)心理參與增量配電。

 

增量配電改革試點實施過程中遇到多重困難。對增量配電改革認(rèn)識的不統(tǒng)一，造成了試點實施過程中困難重重。最突出的困難包括：試點申報困難，很多條件好、有前景的潛在項目被電網(wǎng)企業(yè)否決掉；在一些地方，政府對規(guī)劃的管理尚待加強，收集增量配電網(wǎng)規(guī)劃數(shù)據(jù)資料困難問題普遍存在；很多電網(wǎng)企業(yè)將增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)的接入系統(tǒng)，當(dāng)作可以扼住增量配電網(wǎng)的“咽喉”，包括間隔數(shù)量、電壓等級、投資方、運行維護(hù)等；在社會資本控股增量配電網(wǎng)的情況下，配電區(qū)域劃分與資產(chǎn)處置工作開展很困難。

 

經(jīng)過前三批增量配電改革試點，現(xiàn)在部分社會資本對增量配電網(wǎng)的投資和發(fā)展，持謹(jǐn)慎、懷疑態(tài)度，熱情開始減退。一方面，純新建的試點，招商引資、負(fù)荷電量增長與配電網(wǎng)保障構(gòu)成了“雞與蛋”困局；另一方面，試點如果是電網(wǎng)企業(yè)控股，極有可能又落入到傳統(tǒng)電網(wǎng)的高投入模式或“拖工”模式，很多社會資本的資金成本比電網(wǎng)企業(yè)高許多，承受不起。

 

 

1.技術(shù)原因

 

電能不能大規(guī)模存儲，發(fā)輸配用各環(huán)節(jié)需要高度協(xié)調(diào)運行。電網(wǎng)的生產(chǎn)運行、調(diào)度交易復(fù)雜性高，行業(yè)進(jìn)入門檻高。

 

2.法律原因

 

電力立法相對滯后，未給予社會資本開展配電網(wǎng)建設(shè)、運營充分的合法性保障，特別是在與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的平等關(guān)系、基本電費結(jié)算、電源接入等方面。

 

3.行業(yè)管理原因

 

電力行業(yè)在電網(wǎng)規(guī)劃管理、電網(wǎng)工程投資管理等方面有待加強，地方能源管理部門受信息不對稱、專業(yè)技術(shù)門檻高等制約，管理能效有待提升。

 

4.國資管理原因

 

電網(wǎng)央企以投資建設(shè)運營電網(wǎng)為核心業(yè)務(wù)，關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家能源安全。其受國資委管理，又是行業(yè)改革的對象。國資管理要考核其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，行業(yè)改革要求其回歸公益屬性。在國資管理要求與電力體制改革要求之間，前者是對企業(yè)自身，后者是對行業(yè)發(fā)展，電網(wǎng)央企發(fā)展目標(biāo)不協(xié)調(diào)。

 

 

近年來，我國已經(jīng)完成了對郵政、通信等多個行業(yè)的改革，當(dāng)前正在推進(jìn)油氣管網(wǎng)改革。這些行業(yè)改革的思路和經(jīng)驗對電力行業(yè)改革有一定的參考作用。

 

1.郵政行業(yè)改革

 

做法：立法先行，給予民營快遞合法身份；向基層延伸，賦予郵政企業(yè)普遍服務(wù)新機(jī)遇。

 

啟示：加快電力行業(yè)已有法律修訂及新法制定，從法律層面進(jìn)一步明確輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位、功能、運營和監(jiān)管，應(yīng)強調(diào)輸電網(wǎng)對區(qū)域間、省際經(jīng)濟(jì)的協(xié)同支撐作用，配電網(wǎng)對省域或地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)同支撐作用；明確社會資本參與220千伏及以下配電網(wǎng)投資、建設(shè)和運營的正當(dāng)性，享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)；用法律明確調(diào)度的獨立性，實現(xiàn)真正的“三公”調(diào)度。

 

2.通信行業(yè)改革

 

做法：以打破壟斷為主線，給予新運營商強有力的政策和資源支持；政企分離，形成多元競爭格局；拆分最大運營商，形成公平平衡的市場環(huán)境。

 

啟示：打破現(xiàn)有輸配電網(wǎng)一體化高度壟斷的局面，建立起像一個健康人體血管系統(tǒng)一樣的電網(wǎng)系統(tǒng)，輸電網(wǎng)應(yīng)該像主干血管一樣強韌有力，配電網(wǎng)應(yīng)該像毛細(xì)血管一樣深入到人體各部位的最底層，營養(yǎng)支撐每一個細(xì)胞。

 

3.油氣管網(wǎng)改革

 

我國油氣管網(wǎng)改革正在進(jìn)行。5月31日，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，提出的具體措施包括：開展管網(wǎng)分級監(jiān)管，國家能源局負(fù)責(zé)跨海、跨區(qū)域油氣管網(wǎng)公平開放監(jiān)管，省級政府負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)管網(wǎng)公平開放監(jiān)管；鼓勵社會資本投資管網(wǎng)建設(shè)運營；管網(wǎng)運營企業(yè)向其他方管網(wǎng)設(shè)施公平開放；管網(wǎng)運營企業(yè)應(yīng)對輸送、儲存、氣化、裝卸、轉(zhuǎn)運等運營業(yè)務(wù)獨立核算，推進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施獨立運營，與其他油氣業(yè)務(wù)分離等。

 

啟示：賦予國家派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)及省級政府對其轄區(qū)內(nèi)電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管權(quán)力；明確、嚴(yán)格要求電網(wǎng)企業(yè)落實管制型業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的獨立核算，盡早實現(xiàn)輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)的獨立運營。

 

 

1.在電源與用電技術(shù)快速發(fā)展、電力系統(tǒng)形態(tài)深刻變化、電力ABC（人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算）價值顯現(xiàn)、新業(yè)務(wù)新模式不斷涌現(xiàn)等背景下，壟斷嚴(yán)重阻礙了創(chuàng)新發(fā)展要素的自由流動。當(dāng)前，應(yīng)該考慮在距離用戶最近、需求最旺盛的配電網(wǎng)領(lǐng)域引入社會資本，引入更多的創(chuàng)新元素，確保地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

 

2.“自覺自悟”的漸進(jìn)式、改良式改革很難實現(xiàn)改革的目標(biāo)，需要修正改革頂層設(shè)計，加快輸配分離、調(diào)度獨立和科學(xué)監(jiān)管。

 

3.對電網(wǎng)工程投資，應(yīng)該建立起從規(guī)劃、投資到成本、定價，再到運營效率與服務(wù)質(zhì)量的“業(yè)務(wù)+數(shù)據(jù)”閉環(huán)協(xié)同監(jiān)管。重視引入中立第三方，強調(diào)在電網(wǎng)工程投資中采取“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)+市場價格”，利用好“事前承諾+信息披露+信用聯(lián)合懲戒+經(jīng)濟(jì)處罰”組合工具箱。

 

4.正確對待電網(wǎng)企業(yè)的管制型業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的關(guān)系，細(xì)化成本監(jiān)審規(guī)則，覆蓋各管理環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)角落，維護(hù)市場公平。

 

5.現(xiàn)階段，社會資本分享增量配電改革紅利的機(jī)會在存量用戶側(cè)配電資產(chǎn)（即由地方平臺公司、非電網(wǎng)企業(yè)投資運營，資產(chǎn)主要分布在紅線內(nèi)，保障區(qū)域內(nèi)的特定用電企業(yè)群組用電）的盤活上。此類資產(chǎn)主要以開發(fā)區(qū)配電資產(chǎn)、大型工程項目的配套配電資產(chǎn)、商業(yè)綜合體配電資產(chǎn)等形式存在。初步測算，此類資產(chǎn)規(guī)模全國超過八萬億元。盤活存量資產(chǎn)，既可優(yōu)化地方政府或企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)，又可以通過規(guī)范化運營管理降低損耗，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐C合能源發(fā)展，降低地方獲得和使用電力的總成本。

 

 

（尹明先生系北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、總裁）

 

 

天高云闊：終于有人說出電力改革中配售電公司成立后遇到的最大阻力是國網(wǎng)公司，地方政府對國家政策沒吃透，有實體的、健全的配售電公司在結(jié)算方面依然要向當(dāng)?shù)貒W(wǎng)交基本電費，改革舉步艱難！   還有南方電網(wǎng)。

 

杰森k：讀完才發(fā)現(xiàn)是伊博士的文章，受益匪淺啊。

 

斐多: 這篇文章清晰、客觀、冷靜，體現(xiàn)了作者深厚的專業(yè)領(lǐng)域背景和實操，同時表現(xiàn)出來了理性的光輝。