得與失｜增量配電業(yè)務改革實踐觀察

2018-02-09 11:37:16 中國電力企業(yè)管理　點擊量：評論 (0)

經(jīng)過近三年的改革實踐，管住中間、放開兩頭的電力體制改革構架已經(jīng)逐步深入人心。越來越明顯，增量配電業(yè)務改革試點成為了此輪電改的風口之...

經(jīng)過近三年的改革實踐，“管住中間、放開兩頭”的電力體制改革構架已經(jīng)逐步深入人心。越來越明顯，增量配電業(yè)務改革試點成為了此輪電改的“風口”之一，越來越成為改革者們“管住中間”的重要“突破口”。

配電業(yè)務可以放開的必要性

配電業(yè)務是需要“管住”的“中間”，具有典型的自然壟斷屬性，為什么要拿出來向社會資本開放?這不是和壟斷環(huán)節(jié)獨家經(jīng)營相矛盾嗎?又是否會形成新的壟斷?為什么不把農村電網(wǎng)拿出來給社會資本投資?

由于自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和成本弱加性等特點，一個區(qū)域內的電網(wǎng)由一個公司獨家經(jīng)營能實現(xiàn)成本最低，但不同區(qū)域的電網(wǎng)可以由不同的公司來經(jīng)營。尤其是配電網(wǎng)，并不像輸電網(wǎng)那樣在較大范圍內仍然存在規(guī)模經(jīng)濟。雖然自然壟斷的區(qū)域內不宜引入多個主體競爭，但不同區(qū)域的多個經(jīng)營主體之間可以對標，從而形成競爭，火電企業(yè)的標桿電價實際上就是這個道理。如果建立自然壟斷區(qū)域的配電網(wǎng)特許經(jīng)營機制，明確特許經(jīng)營期限，還可以形成準入競爭。更有意義的是，特許經(jīng)營有明確的退出機制，這是做好自然壟斷領域監(jiān)管不可或缺的前提。另外，如果能把配電網(wǎng)的所有權和經(jīng)營權分離，就會發(fā)現(xiàn)配電網(wǎng)內的具體項目投資也可以引入競爭，真正具有自然壟斷屬性的是配電網(wǎng)的運營，這同電網(wǎng)調度和電網(wǎng)運維可以分離的道理是類似的。

建國以來，我國的電網(wǎng)發(fā)展史就是一個從分散到不斷聯(lián)網(wǎng)的過程，全社會確實都從這個過程中受益了。但是這樣的一個聯(lián)網(wǎng)是有規(guī)模上限的，我們的認識水平和實踐經(jīng)歷都沒有跨出這個局限。在過去計劃經(jīng)濟時代，國家集中力量辦大事，在電力、石油、交通等基礎性工業(yè)領域形成了壟斷型企業(yè)，而隨著國家市場化程度的提高，加強市場監(jiān)管顯得尤為重要。但監(jiān)管者則面臨信息不對稱和監(jiān)管俘獲兩大世界性難題，處于人才劣勢、信息劣勢、技術劣勢，乃至財力和輿論劣勢。至于農村電網(wǎng)，首先，這是一個普遍服務的概念，中央政府投入了大量的資金用于農網(wǎng)改造，農網(wǎng)還貸也是通過電價附加由全體用戶承擔，電網(wǎng)企業(yè)則承擔具體的實施任務。其次，這里面存在交叉補貼，需要強調的是，交叉補貼是一類用戶補貼另一類用戶，而不是電網(wǎng)經(jīng)營者在補貼，電網(wǎng)企業(yè)也是承擔執(zhí)行的角色。在監(jiān)管完善和交叉補貼明晰的情況下，既有工業(yè)園區(qū)又包含普遍服務的縣域配電網(wǎng)向社會資本放開特許經(jīng)營是完全可行的。

完善產(chǎn)權制度實施特許經(jīng)營

電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電力輸配服務具有很明顯的公共產(chǎn)品特點。如果是建立了完備的特許經(jīng)營機制，電網(wǎng)的所有權歸屬于相應層級的政府，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)授權經(jīng)營電網(wǎng)資產(chǎn)，提供電力輸配服務和履行普遍服務責任。由于所有權和經(jīng)營權沒有實現(xiàn)清晰界定，沒有建立起完備的電網(wǎng)特許經(jīng)營制度，尤其是沒有明確特許經(jīng)營內涵里重要的退出機制，不僅有效的監(jiān)管無從談起，甚至所有者實際上失去了控制權，經(jīng)營者成為了事實上的所有者。

這也引出產(chǎn)權的一個話題，不同層級的電網(wǎng)資產(chǎn)，究竟由誰來代表所有權，并行使特許經(jīng)營的授權。這里一個維度是中央政府和省級政府的事權劃分問題。從當前電力體制改革的需要，以及有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將貼近用戶、低電壓等級的配電環(huán)節(jié)的事權通過國家法律法規(guī)授權給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權。隨著簡政放權的實施，電網(wǎng)投資核準已經(jīng)很大程度上交由地方政府，但投資核準遠不能不等同于管理事權。另一個維度則涉及到政府治理體系的分工問題。在資產(chǎn)層面，電網(wǎng)的所有權由相應層級的國資委代表，在行業(yè)管理和電網(wǎng)監(jiān)管層面，適合由行業(yè)管理部門負責，并行使特許經(jīng)營的授權。對這兩個維度的討論，又帶出另一個長期懸而未決的前提，如何選擇輸配業(yè)務的組織模式，發(fā)輸配售的垂直一體化已不復存在，是繼續(xù)廠網(wǎng)分開后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，或配電更加多元化等等。清晰的輸配業(yè)務組織結構是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提，遺憾的是，當前的“管住中間”改革回避了這個前提，直接的后果就是改革政策和電網(wǎng)監(jiān)管缺乏共識和基礎。

增量配電業(yè)務放開作為當前“管住中間”改革工作的重要構成，最首要工作的是正本清源，完善電網(wǎng)的產(chǎn)權制度，明晰電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)組織結構，并將所有權和經(jīng)營權分離，實施特許經(jīng)營制度。增量配電業(yè)務試點提供了配電網(wǎng)特許經(jīng)營實踐的可能，同時也為探索電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結構優(yōu)化調整提供了可能。

采用激勵性監(jiān)管提升治理水平

正在推進的增量配電業(yè)務試點，強調通過市場化方式選擇業(yè)主，但并未就此著手建立針對性的監(jiān)管體系，而現(xiàn)有的監(jiān)管已難以適應新形勢的需要。理論和實踐的經(jīng)驗告訴我們，不把壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管做好，不僅服務質量和價格得不到保障，還會牽扯到整個電改工作進程和成效。如果增量配電業(yè)務試點沒有做好，原有的電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結構和監(jiān)管體系必然延續(xù)，既有的利益格局必然得以維持，這也是為何這項改革阻力重重的根源。

政府對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內容包括：準入退出、規(guī)劃、投資、運行和價格監(jiān)管等。長期以來，我國側重于電網(wǎng)的社會性監(jiān)管，習慣于把電網(wǎng)作為一個市場化的企業(yè)，忽略了其自然壟斷屬性和公共屬性，形成了事實上經(jīng)濟性監(jiān)管缺位或弱化，就更談不上電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結構的改革。加之政府處于信息不對稱的劣勢地位，電網(wǎng)投資核準、行業(yè)監(jiān)管和價格監(jiān)管分屬不同部門，沒有形成有效的監(jiān)管閉環(huán)，而第三方機構也難以確保獨立性，更不用說監(jiān)管俘獲的困擾，政府很難對自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)形成有效監(jiān)管。面對監(jiān)管失效或低效的狀況，常規(guī)的思路和做法是更進一步強化政府的行政手段和搜尋企業(yè)投資成本信息。通過強化規(guī)劃不斷追求規(guī)劃的準確性，試圖避免無效投資或低效投資的源頭，通過強化投資核準評估、制訂投資限額等措施來追求投資成本控制和投資效率。但大量的理論研究和長期的實踐告訴我們，這些方式方法都克服不了信息不對稱等制約，操作起來監(jiān)管成本高而效率低。

黨的十九大報告強調，堅持全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。改變當前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，建立激勵性監(jiān)管新體系，是當前電力體制改革推進過程中具有重要現(xiàn)實意義而且非常迫切的一項任務。建立配電網(wǎng)特許經(jīng)營機制，通過周期性的準入競爭和退出壓力消除壟斷環(huán)節(jié)的進入壁壘;從配電網(wǎng)企業(yè)的外部信息入手，通過建立多個配電業(yè)務樣本的服務質量和績效指標的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對稱的困擾;透過多個配電業(yè)務的績效比較建立標尺競爭，促進被監(jiān)管對象服務質量和績效的不斷提高。改善配電網(wǎng)企業(yè)的會計制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對象信息披露和申報規(guī)則;將配電網(wǎng)投資和運行的成本和效率，與配電價格監(jiān)管真正關聯(lián)起來。在有效監(jiān)管的前提下，明晰增量配電網(wǎng)投資者回報預期，給予企業(yè)更多自主權，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管。最終形成基于特許經(jīng)營的增量配電網(wǎng)“準入退出、規(guī)劃、投資、運行和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制，實現(xiàn)用戶享有服務，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。

增量配電業(yè)務的得與失

早期的電力體制改革往往是多個或某個群體受益，同時又不損害其他群體，即“帕累托改進”。隨著改革的深入，往往是要觸及某個群體利益的“卡爾多改進”。增量配電業(yè)務改革消除了準入壁壘，引入新的進入者，必然要觸動既有群體的利益。改革者需要充分權衡其政策的得失。

增量配電業(yè)務改革意在“促進配電網(wǎng)建設發(fā)展，提高配電網(wǎng)運行效率”，為配電網(wǎng)供電服務創(chuàng)新與綜合能源服務發(fā)展創(chuàng)造外部環(huán)境。一般認為，綜合能源服務是指依托多能互補智慧能源系統(tǒng)，面向用戶提供冷熱電水氣等綜合供能服務，廣義的綜合能源服務可以延伸至投融資、設計施工、運行維護、需求側管理、節(jié)能服務等全產(chǎn)業(yè)鏈服務，其綜合產(chǎn)業(yè)價值顯而易見。如果外延擴展到碳資產(chǎn)管理、碳排放權交易、項目資產(chǎn)證券化、數(shù)據(jù)價值挖掘等能源金融服務和大數(shù)據(jù)服務等等，其價值潛力更是驚人。增量配電業(yè)務改革帶來的改變，自然會促進存量配電網(wǎng)經(jīng)營內涵和服務水平的提升，對于我國終端能源生產(chǎn)消費方式的全面升級具有重要意義，甚至有可能改變傳統(tǒng)的配電網(wǎng)經(jīng)營模式和盈利模式，進而改變配電網(wǎng)單純的公用事業(yè)屬性。

增量配電業(yè)務將不再是一個單純的配電網(wǎng)項目，它直接面向用戶創(chuàng)新提供能源、信息、金融等多種服務，是能源生產(chǎn)和消費模式轉變乃至革命的開始。對于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于項目本身的內部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務承載的諸多價值發(fā)現(xiàn)的機會，必然會錯過進入的機會。現(xiàn)行的管理機制明顯制約了國有企業(yè)在增量配電業(yè)務改革領域的響應能力，積極貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的推進混合所有制改革，有助于國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制，更好地參與增量配電業(yè)務改革。增量配電業(yè)務多是工業(yè)負荷集中的區(qū)域，是未來電力市場發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰擁有了客戶資源誰就擁有了發(fā)掘客戶價值的機會，而增量配電業(yè)務改革是極佳的切入點。

作為監(jiān)管者，不用擔心增量配電業(yè)務如何發(fā)展，投資者能不能生存下去，會不會盈利，要相信市場放開后通過競爭迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給企業(yè)發(fā)展的時間，政府要做的就是創(chuàng)造和維護良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)做好公平無歧視開放。

對于參與增量配電業(yè)務試點的地方政府而言，尤其項目所在的工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務放開帶來了選擇權，過去由地方政府、園區(qū)或用戶出資建設并無償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運營維護的局面得到根本改變，極大地減輕電網(wǎng)基礎設施上的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負擔”，而是獲得價值體現(xiàn)甚至增值的機會。隨著增量配網(wǎng)步入正軌，必然會有效降低區(qū)域內配電服務的成本，提高配電服務的質量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果綜合能源服務得到實現(xiàn)，或者更廣泛的價值得到挖掘，將對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深遠的影響。對于地方政府而言，關鍵是要有推動改革的意識和決心，有識別“不可置信威脅”的眼光，有消除噪音和雜音的能力。同時，應進一步明確地方政府在增量配電業(yè)務上的事權和責任，在責權清晰的情況下進一步推動激勵性監(jiān)管體現(xiàn)的建立和貫徹落實。

按照中發(fā)9號文件精神，電網(wǎng)企業(yè)將不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送，負責電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務義務。電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。增量配電業(yè)務放開后，電網(wǎng)企業(yè)將不再承擔該區(qū)域內配電設施的投資，同時不再擁有相應的配電服務收入。

鑒于增量配電業(yè)務試點對電網(wǎng)企業(yè)存量配電資產(chǎn)影響極為有限，因此對電網(wǎng)企業(yè)的存量過網(wǎng)費收入影響微乎其微，主要是影響其增量收入的增長來源。但畢竟增量配電業(yè)務試點的數(shù)量和范圍也是有限的，其中有一部分還是非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，加上普遍認為核定的輸配電價結構中配電價格偏低，對電網(wǎng)企業(yè)過網(wǎng)費的收益水平影響也是有限的。

增量配電業(yè)務放開真正影響到的是原來依附在配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個灰色地帶。最初寄希望于售電側改革推進，用戶側的用電工程和服務市場隨之放開，通過競爭提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而售電公司的出現(xiàn)不僅沒有撼動這個市場，反而是表現(xiàn)得完全沒有招架之力，不合理的現(xiàn)象依然存在，就像有業(yè)內人士評論的，“當年電信也是這么打壓移動的，廣電也是這么打壓電信的”。如果我們能夠認識到這塊市場牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務推廣難度為什么那么大。由于對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒有那么到位，也由于配電網(wǎng)深深嵌入實體經(jīng)濟，配電網(wǎng)企業(yè)依然或多或少的承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對改革阻力的時候往往是非常的無力和無奈。“皮之不存，毛將焉附”，隨著增量配電業(yè)務的放開，確保監(jiān)管到位，這個依附于配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營的市場必然會向市場開放，只要是有資質、有實力的企業(yè)都可以為用戶服務，這將是降低實體經(jīng)濟用電價格之外，最能切實降低用電成本的有效途徑。

對當前實踐的觀察

增量配電業(yè)務改革的實踐過程，實質就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構的過程。截至目前，這個過程折射出濃烈的工程思維特點，尚未站到行業(yè)治理的高度。各方聚焦于增量配電業(yè)務技術層面的問題，諸如供電區(qū)域劃分、價格核定、存量資產(chǎn)處理等等。技術問題掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設問題，也就涉及不到產(chǎn)權關系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結構，更談不上從體制上推動改革。如果不能在根源問題上作出方向性選擇，增量配電業(yè)務改革技術層面問題處理的再好，也是緣木求魚。

增量配電業(yè)務改革推進過程的第二個特點是，把確定項目業(yè)主作為完成這項改革工作的目標，把是否通過市場化方式選擇業(yè)主作為衡量這項改革工作的原則，一定程度上忽略或淡化了增量配電業(yè)務監(jiān)管背后的體制機制建設。業(yè)主的確定只是這項工作的開始，建立和不斷完善增量配電業(yè)務特許經(jīng)營的各項法律文件和監(jiān)管內涵，做好事中事后監(jiān)管才是重中之重。

增量配電業(yè)務改革推進過程中反映出來的另一個特點，出于對電力系統(tǒng)安全運行和電力可靠保障的擔憂，改革步履小心翼翼。基層地方政府一方面有參與意愿，想借此實現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應，另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對象在操作層面無法形成均衡的博弈，這是增量配電業(yè)務改革推進近兩年來，仍處于膠著狀態(tài)，尚無明顯起色的現(xiàn)實原因。

黨的十九大報告明確要求“堅持全面深化改革”，中發(fā)9號文件確定的“放開兩頭，管住中間”的新一輪電力體制改革已不可逆轉。一方面，增量配電業(yè)務放開代表著未來電力行業(yè)發(fā)展的方向，另一方面，具體工作推動起來上上下下都感覺到困難重重。這也就反映出該項改革的第四個特點，戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。

增量配電業(yè)務改革的實踐過程中，既有觀念認識上的不一致，也有來自利益相關方的阻力，還有監(jiān)管能力建設的挑戰(zhàn)，更有行業(yè)治理體系關鍵前提尚待明確。面對改革的阻力、困難和挑戰(zhàn)，不能簡單的歸咎于被改革對象維護其既有利益，這是極為正常也必須正視和接納的現(xiàn)象。我們要反思阻力和困難產(chǎn)生的深層次原因，也就是既有電力行業(yè)治理體系長期以來的欠缺和不足。也只有如此，才有可能真正找到解決增量配電業(yè)務改革的正確路徑。

增量配電業(yè)務改革才剛剛起步，要推動和實現(xiàn)“管住中間”還有很長的路要走。如果要在電改歷史上尋找一個參照物，增量配電業(yè)務放開與1978年開始的“集資辦電”有異曲同工之處。隨著體制外發(fā)電企業(yè)不斷發(fā)展壯大的量能積累，最終以“二灘事件”觸發(fā)上一輪電力體制改革的“廠網(wǎng)分開”。面對諸多挑戰(zhàn)，要確實推動增量配電業(yè)務改革，需要全行業(yè)的共同參與，尤其是新進入者注入新的生機和活力，但更需要改革者們有充分的戰(zhàn)略堅定，以及直面矛盾的智慧和勇氣。

原標題:做好增量配電業(yè)務改革試點的若干認識