改革的浪潮并非勻速向前推進，其湍流之處往往最為驚心動魄。

從2015年中發(fā)9號文明確“管住中間，放開兩邊”的電改總方略，到2018年初密集下發(fā)的增量配電改革配套文件;從第一批試點名單公布后的“低調(diào)”推進，到第三批試點項目覆蓋全國地級以上城市的發(fā)展布局，被視為提高電網(wǎng)運行效率，提升監(jiān)管能力“試金石”的增量配電改革在2018年初春再次發(fā)力，為本不平靜的電力體制改革再掀波瀾。

改革開放以來，秉持適度超前的發(fā)展理念，我國電力工業(yè)為國民經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展提供了堅強的能源保障。但隨著國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的實施和地方經(jīng)濟的重振，以及經(jīng)濟發(fā)展階段性變化，配電網(wǎng)投資建設(shè)滯后于地方經(jīng)濟發(fā)展，供電能力和供電服務(wù)與老百姓日益增長的美好生活需求之間的矛盾逐漸成為社會關(guān)注的焦點，如何打破電網(wǎng)投資領(lǐng)域的單一主體壟斷，既是本輪電力體制改革的一大看點，也是能源消費革命中不可不解、不可不答的問題。

當(dāng)前，我國電網(wǎng)投資的重點由主干網(wǎng)向配電網(wǎng)轉(zhuǎn)移，以競爭業(yè)態(tài)促進配電網(wǎng)投資效率提高、服務(wù)質(zhì)量提升，以示范效應(yīng)促進電網(wǎng)運行效率提高，成為適應(yīng)能源消費革命和新能源發(fā)展的大勢之趨。雖然有別于售電側(cè)改革明顯的同質(zhì)化競爭，具有自然壟斷屬性和規(guī)模經(jīng)濟效益的增量配電改革也同樣遵循著從懵懂到爆發(fā)，從擴張到混亂的“市場發(fā)展進化論”。改革從來不缺少熱情和勇氣，也正因如此，改革中的理性和技巧顯得尤其珍貴和稀缺。

現(xiàn)階段增量配電試點以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為主陣地，其示范效應(yīng)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟效益。在記者走訪入選全國第一批增量配電試點項目——鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)增量配電試點項目時，恰逢該項目業(yè)主公司成立1周年。沒有歡呼和慶典，與走廊上懸掛的公司成立之初員工們臉上洋溢的興奮和憧憬相比，項目負(fù)責(zé)人賈豫用了三個“很難”，表達了對項目推進的忐忑與憂慮。

“從公司成立初期到運行1年的時間，地方政府在特許經(jīng)營權(quán)和業(yè)主遴選機制上進行了大量的改革創(chuàng)新，公司作為項目業(yè)主在供電服務(wù)上對標(biāo)傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)，但在開展配售電業(yè)務(wù)上，我們?nèi)悦媾R著社會認(rèn)知度低的問題，很多人不知道、不理解、不認(rèn)可，對非傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)開展配售電業(yè)務(wù)的質(zhì)疑和偏見不容回避。同時，在前期政策不明晰的情況下，業(yè)務(wù)卻跑在了前面——配電價格管理辦法剛剛公布，區(qū)域劃分細(xì)則還不明確，公平接入電網(wǎng)的保障措施沒有到位，不對稱監(jiān)管不健全，作為項目業(yè)主公司，剛開始我們就是在裸奔。”賈豫介紹。

作為改革探索的第一批試點項目開拓者，既無前路可循，也無健全制度可依，在飽嘗競爭的殘酷，過程中的糾葛，改革的陣痛后，賈豫用黑色幽默輕松調(diào)侃一年來的坎坷，雖然有“裸奔”的尷尬，但更多表達的是對增量配電改革未來的堅定與熱忱。

產(chǎn)業(yè)政策倒逼政府主動作為

鄭州航空港綜合經(jīng)濟實驗區(qū)作為實施國家戰(zhàn)略的國家級試驗新區(qū)，坐擁貫通南北的交通物流資源。在響應(yīng)國家“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移”政策下，以“引來一棵蘋果樹，栽下滿園果樹香”的理念，吸引了以富士康為代表的眾多高端精密儀器制造業(yè)在航空港區(qū)落葉生根，開枝散葉。從2013年建區(qū)至今，航空港區(qū)年均GDP以30%的增幅保持增長，用電量保持兩位數(shù)增長，領(lǐng)先于河南全省所有地級市的發(fā)展腳步。

與航空港區(qū)高速發(fā)展節(jié)奏不合拍的，是電力以及其他基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)的滯后。一方面城市的快速擴張，急需作為第一動力的電力提供強有力的支撐;另一方面，傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)受制于體制機制上的沉珂，造成了屬地電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)與用戶需求存在一定差距。

“在電力體制改革的契機下，航空港區(qū)管委會先行先試，積極引入城市運營商的理念，以地方政府作為信用背書，配置有效資源來哺育自有平臺公司，對城市基礎(chǔ)建設(shè)進行規(guī)劃、投資和運營，真正踐行‘以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)’的發(fā)展理念。”賈豫介紹。

在傳統(tǒng)模式下，電網(wǎng)公司常年承擔(dān)著電網(wǎng)規(guī)劃、評審和建設(shè)運營的責(zé)任，政府并沒有自主參與，或選擇其他市場主體參與的意識。也正因如此，在自然壟斷經(jīng)營形成的信息不對稱的結(jié)構(gòu)下，如果缺少有效的比選機制和監(jiān)督監(jiān)管，電力規(guī)劃是否有可能存在投資低效或執(zhí)行“打折扣”的不確定性?

“航空港區(qū)現(xiàn)行的規(guī)劃，是地方能源主管部門委托有資質(zhì)的設(shè)計單位進行電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計，通過這一版設(shè)計，也從另一個角度印證了電網(wǎng)公司所作規(guī)劃與現(xiàn)行規(guī)劃的差異性。在執(zhí)行同一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，撇開材料成本，我們以更為靈活的投融資建設(shè)機制，有效減少了投資的冗余和浪費。”賈豫告訴記者，“但并不是說現(xiàn)行的規(guī)劃就一定比電網(wǎng)公司所做的規(guī)劃要好，重要的是給了政府兼聽則明的啟示和借鑒。當(dāng)要作出重大決策的時候，不妨多聽幾家的建議，讓決策更加科學(xué)。”

在現(xiàn)行的投融資管理體制下，電網(wǎng)投資被視為企業(yè)的自主行為，而電網(wǎng)的公共屬性往往被忽略，但電網(wǎng)的建設(shè)成本卻需要全社會來共同承擔(dān)。通過多個配電業(yè)務(wù)樣本的績效比較，可以利用外部信息揭示有限、但實現(xiàn)監(jiān)管所必要的成本信息，克服成本加成執(zhí)著于企業(yè)內(nèi)部成本信息的不足。

記者了解到，通過1年的運營，航空港區(qū)政府對公共資源自行運營的概念得到了有效的強化和落實。與以往地方政府建設(shè)電力設(shè)施后免費移交電網(wǎng)公司運營維護相比，城市運營商的管理理念有效地將公共資源進行變現(xiàn)，實現(xiàn)公共資源價值的最大化、貨幣化。對于正處在關(guān)鍵生長期的經(jīng)濟實驗新區(qū)而言，開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)對政策和要素價格具有極高的敏感度。以靈活的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和租賃方式，以及“低門檻”的初始成本為招商引資策略，既是地方政府與企業(yè)互哺的體現(xiàn)，也是保障地方經(jīng)濟發(fā)展的蹊徑。

特許經(jīng)營權(quán)試探傳統(tǒng)利益格局

激勵管理的理論和實踐為我們提供了諸多克服困難的方法。在特許壟斷經(jīng)營的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)引入競爭，是打破傳統(tǒng)壟斷思維，從源頭上將電力行業(yè)的自然壟斷與競爭環(huán)節(jié)進行有效分割，促使政企分開和企業(yè)規(guī)范運作行之有效的方法，這也是增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)放開的重要意義所在。從另外一個角度來說，在電力行業(yè)探索特許經(jīng)營模式，既是社會資本參與電網(wǎng)投資的入口，也是以利益博弈較小的增量配電業(yè)務(wù)試探傳統(tǒng)利益格局的突破口。

電力行業(yè)與其他行業(yè)一樣，是服務(wù)社會公共事業(yè)的元素。在我國，水務(wù)、燃?xì)狻⑼ㄐ拧崃Φ仁袌龌_展較早的行業(yè)都存在多家經(jīng)營，同業(yè)競爭和行業(yè)對標(biāo)也促進了服務(wù)質(zhì)量的提升。處于傳統(tǒng)管理體制下的電力行業(yè)，一直維持著獨家經(jīng)營的局面，恰恰缺乏同業(yè)同質(zhì)競爭的激勵機制。

記者了解到，在項目前期推進過程中，航空港區(qū)管委會側(cè)重于對企業(yè)的賦能和賦權(quán)，在航空港項目首創(chuàng)特許經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了政府在市場主體的選擇、經(jīng)營期限、地理界線和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的話語權(quán)。在航空港區(qū)400多平方公里的區(qū)域，由政府劃定特許經(jīng)營范圍，與業(yè)主約定了30年的特許經(jīng)營期限，通過退出機制對服務(wù)的質(zhì)量和效率進行考核。正所謂管官要管帽子，管市場就要管自然資源賦予權(quán)，通過配電業(yè)務(wù)的標(biāo)尺競爭，服務(wù)質(zhì)量和效率的提升指日可待。

“公共服務(wù)業(yè)是保民生的行業(yè)，不以逐利為目的，更多的是承擔(dān)社會責(zé)任，服務(wù)地方經(jīng)濟。但是在特許經(jīng)營30年的授權(quán)時限內(nèi)，實現(xiàn)投資成本的回收顯然并不現(xiàn)實。因此在公司項目業(yè)主方股比構(gòu)成的考慮上，以國有資本占比80%的絕對控股，20%為民營資本，既符合混改的要求，也有效匯集了各方資源，同時有利于項目不跑偏。”賈豫建議，“在項目推進前期首先要明確地方政府的主導(dǎo)權(quán)。因為本輪電力體制改革的主要推動力量還是在地方政府，同時最大的受益方也是地方政府，所以無論從哪個角度來說，地方政府當(dāng)仁不讓占據(jù)更大的主動地位。”

增量配電試點項目的業(yè)主“爭奪戰(zhàn)”，自2016年底第一批試點名單公布，到2017年7月國家發(fā)改委、能源局發(fā)布的通知中規(guī)定“新增配電網(wǎng)項目一律通過招標(biāo)等市場化機制優(yōu)選確定項目業(yè)主”，至今依然硝煙彌漫。在業(yè)主之爭的戰(zhàn)役中，電網(wǎng)企業(yè)不可避免地成為不對稱監(jiān)管的對象。數(shù)據(jù)顯示，在第一批106個實現(xiàn)項目中，61個項目確定了項目業(yè)主，其中非電網(wǎng)控股的項目有38家。

電網(wǎng)公司多年的建設(shè)運營經(jīng)驗和成效毋庸置疑，電網(wǎng)公司參與部分增量配電項目的投資與運營，也更有利于先進管理經(jīng)驗的推廣和運營模式的進一步優(yōu)化。對于改革的操刀者而言，意在以增量配電改革為試驗田強化政府對電網(wǎng)的監(jiān)管，在配電網(wǎng)環(huán)節(jié)引入競爭，也更有利于各方主體的長遠(yuǎn)發(fā)展和規(guī)劃的落實。在改革初期，堅持項目業(yè)主公司股權(quán)多元化的格局，將有利于發(fā)揮其余股東監(jiān)督和參與公司管理的作用，有利于監(jiān)管力量的有效培育，更能充分發(fā)揮多元主體優(yōu)勢資源的整合。但是如果電網(wǎng)公司參與所有增量配電網(wǎng)試點，將不利于暴露其在接入、調(diào)度、結(jié)算等普遍服務(wù)中可能存在的問題。競爭及同業(yè)對標(biāo)的缺失將使百花齊放的改革愿景重返一枝獨秀的老路。

“項目業(yè)主的確定，在項目推進前期是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，或者可以說是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。用何種方式來確定項目業(yè)主，對未來項目推進的順暢與否有著至關(guān)重要的決定因素。”賈豫告訴記者，“航空港區(qū)項目業(yè)主的遴選方式采用競爭性磋商來確定，這樣的遴選方式也是公開市場化招標(biāo)的方式之一。以政府委托第三方機構(gòu)做遴選方案并進行公開比選，政府職能部門更多的是起到監(jiān)督監(jiān)管謀劃的職能。同時第三方機構(gòu)的選擇也是通過嚴(yán)格公開的過程選定，遴選方案通過論證后認(rèn)為公正、可行才得以實施。”

配電網(wǎng)地位仍有待多維度體現(xiàn)

在已經(jīng)公布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》中，首次以國家正式文件的形式明確了增量配網(wǎng)與地方電網(wǎng)、省級電網(wǎng)具有同等的市場地位，公平參與市場競爭，省級電網(wǎng)應(yīng)向地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)無歧視開放電網(wǎng)，配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性補貼和政府性基金及附加。文件一出，為長久以來關(guān)于增量配網(wǎng)究竟是“用戶”還是“網(wǎng)”的爭論畫上休止符。

從實際操作層面來看，價格指導(dǎo)意見中明確增量配網(wǎng)的用戶價格=上網(wǎng)電價+省級輸配電價+配電價格+基金及交叉補貼，同時文件還規(guī)定用戶終端價格不能高于直接接入本級電壓等級的價格。在用戶價格構(gòu)成因素中，上網(wǎng)電價、省級輸配電價、基金及交叉補貼都已劃定，那么留給配電價格的空間又在哪里?

推行電力體制改革的主要目的之一就是要捋順價格形成機制，其中也包含合理的價格回報機制。合理的投資回報是行業(yè)和企業(yè)發(fā)展的必然保障，但也不能因為推行了改革，卻導(dǎo)致用戶終端用電價格的不合理上漲。但這需要一個假定的前提——電網(wǎng)核定的輸配電價與配電價格的構(gòu)成不存在交叉和重疊。

在國家發(fā)改委印發(fā)的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》中明確，輸配電價的核定主要涉及歷史成本、權(quán)益資本收益率、電量增長水平以及未來三年電網(wǎng)新增投資等四個主要參數(shù)，需要注意的是，省級輸配電價的核定先于配電價格的制定，同時，交叉補貼是用戶間的互補，電網(wǎng)企業(yè)只承擔(dān)執(zhí)行者的角色。

賈豫告訴記者，“首先，在省級輸配電價的核定中，已經(jīng)包含了全社會居民的交叉補貼。目前航空港區(qū)內(nèi)入住有大量的居民，那么是否應(yīng)該考慮這部分交叉補貼返還給項目業(yè)主?同時，輸配電價的核定要素還考慮電網(wǎng)的投資規(guī)劃，那么航空港區(qū)內(nèi)本應(yīng)由電網(wǎng)公司建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)為項目業(yè)主建設(shè)，這部分已經(jīng)核定進去的成本是否也應(yīng)該返還給項目業(yè)主?這部分又該如何體現(xiàn)?最后，配電價格指導(dǎo)意見中明確的綜合結(jié)算法，不區(qū)分增量配網(wǎng)的性質(zhì)，以容量電費和電力電費與大電網(wǎng)進行結(jié)算。而省級輸配電價中只包含大工業(yè)電價和一般工商業(yè)電價兩檔，而港區(qū)內(nèi)的居民用戶電費又該如何處理?”

配電費是配電網(wǎng)運營企業(yè)重要的收入來源，合理的收益保障是增量配電業(yè)務(wù)長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前需要進一步理清輸配電價與配電價格兩者之間的交叉和重疊，也因此，在增量配電相關(guān)配套文件制定的技術(shù)層面上，要求改革操刀者擁有更多的智慧和更大的決心。在增量配電改革的實踐中，既有觀念上的不統(tǒng)一，也有來自利益相關(guān)方的“不情愿”。改革推進中的膠著不能簡單地歸咎于被改革對象對既有利益的維護，但是作為改革操刀者在制定重大決策的時候，能否站在第三方的角度來考慮全局，既體現(xiàn)了政府的公信力，也從某種程度上決定著改革的成敗。

增量配電業(yè)務(wù)的放開代表著未來電力行業(yè)發(fā)展的方向，增量配電網(wǎng)地位的體現(xiàn)，同樣也反映著大電網(wǎng)是否履行了公平無歧視開放的義務(wù)。從實際情況來看，對電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行和電力可靠供應(yīng)的擔(dān)憂，使得改革步伐小心翼翼，舉步維艱，這也客觀地反映了戰(zhàn)略層面的正確性和確定性，與實踐層面的弱操作性和不確定性的矛盾。

增量配電改革的推進過程，既是行業(yè)利益格局的重塑，也是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的博弈。在這里需要再次明確的是，省級電網(wǎng)屬于公共資源，與增量配網(wǎng)之間網(wǎng)與網(wǎng)的地位，同樣暗含著競爭的關(guān)系。在增量配網(wǎng)接入公共資源時，更需要各級政府及能源主管部門作為市場監(jiān)管者，創(chuàng)造和維護良好的外部環(huán)境，確保電網(wǎng)公平無歧視地放開。

改革中的勇氣、技巧和擔(dān)當(dāng)缺一不可

就在記者結(jié)束采訪當(dāng)日，國家發(fā)改委、能源局正式下發(fā)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》。與征求意見稿相比，正式稿將配電區(qū)域劃分主體由“能源局派出機構(gòu)”變?yōu)?ldquo;地方政府確認(rèn)的主管部門”;對配電區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置方法提供了政策依據(jù);對辦理時限提出了明確的要求。記者在為項目業(yè)主收到這份及時送達的“周年賀禮”感到欣慰的同時，也在為改革參與各方對待改革文件的態(tài)度和政策真正落地的實效捏一把汗。

若要取得供電營業(yè)許可證，前提是要與相鄰電網(wǎng)企業(yè)就配電區(qū)域達成一致，并取得劃分協(xié)議，在供電營業(yè)許可證上需要載明配電區(qū)域。對于全國大部分試點項目而言，如白紙一般的新建區(qū)域并不存在，或多或少都有電網(wǎng)企業(yè)的存量配電資產(chǎn)存在，也正因如此，試點項目業(yè)主與電網(wǎng)企業(yè)的分歧不可避免。

“我們與政府簽訂了為期30年的特許經(jīng)營協(xié)議，但是在協(xié)議劃定的范圍內(nèi)，還包含有屬地電網(wǎng)公司2016年批復(fù)建設(shè)的項目。這是政策上的重疊，也可以說是過渡期的必然。但是投資如何移交、資產(chǎn)的作價劃轉(zhuǎn)，雖然政策文件中已經(jīng)載明了3種劃轉(zhuǎn)方式，但是公允價值的認(rèn)定、價值測算主體的確定，以及資產(chǎn)處置判定后的執(zhí)行，大家也一直都還在觀望。”賈豫告訴記者。

如何打破利益固化的藩籬，是改革的難點，也是地方政府艱巨且長期的任務(wù)。記者在采訪過程中深切地體會到地方政府在本輪改革中的信心和決心，也目睹了其為改革所付諸的實際行動。但是改革并非一蹴而就，對于牽一發(fā)而動全身的改革更不能理想化。以航空港區(qū)試點項目為例，地方政府與省級電網(wǎng)公司的諸多分歧，勢必會影響到各方關(guān)系的協(xié)調(diào)，這更需要地方政府在兼顧省級電網(wǎng)和全省經(jīng)濟發(fā)展的同時，以長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光，在局部利益與全局利益中謀求平衡點。隨著增量配網(wǎng)改革步入正軌，必然會有效降低試點區(qū)域內(nèi)配電服務(wù)成本，配電服務(wù)質(zhì)量提升也會通過改革效應(yīng)的放大而在全行業(yè)滲透。

或許增量配電改革的前期條件并不完備，市場主體的培育環(huán)境不夠充分，這也更需要全行業(yè)的共同參與。以改革操刀者的智慧和技巧，以改革先行軍的勇氣和擔(dān)當(dāng)，在不斷試錯與糾錯的過程中，在“管住中間”這條改革大道上奮勇向前。

作者：陳敏曦

本文系《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件