配售電改革仍處于初級(jí)階段

2018-04-03 14:05:58 中國(guó)電力企業(yè)管理　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

自電改9號(hào)文發(fā)布以來(lái)，我國(guó)新一輪電力體制改革已經(jīng)走過(guò)了整整三年的路程，配售電改革從2015年11月《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布算...

自電改9號(hào)文發(fā)布以來(lái)，我國(guó)新一輪電力體制改革已經(jīng)走過(guò)了整整三年的路程，配售電改革從2015年11月《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布算起的話，也經(jīng)過(guò)了兩年半的歷程。在此期間，關(guān)于配售電改革的頂層設(shè)計(jì)政策也制定了不少，關(guān)于改革的務(wù)實(shí)性的討論亦持續(xù)升溫，各地對(duì)改革的探索也在曲折中前進(jìn)。應(yīng)該說(shuō)，配售電改革總體上是沿著9號(hào)文指定的方向在前進(jìn)，但是還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性、階段性成果，仍然處于起步階段，改革的措施還有待落地。

政策不斷出臺(tái)，但落地仍存在問(wèn)題

“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營(yíng)效率的要求，探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。”這是9號(hào)文對(duì)配售電改革作出的總體部署。

之后，國(guó)家層面相繼出臺(tái)了推進(jìn)配售電改革特別是增量配電改革的諸多政策措施(見(jiàn)表1)，但改革措施落地的過(guò)程中，在具體操作層面依然出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

一是配電區(qū)域劃分問(wèn)題。《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》指出，各地要按照界限清晰、責(zé)任明確的原則，劃定試點(diǎn)項(xiàng)目的供電范圍，避免重復(fù)建設(shè)、防止交叉供電，確保電力供應(yīng)安全可靠。在改革過(guò)程中，電網(wǎng)企業(yè)認(rèn)為存量資產(chǎn)可以滿足試點(diǎn)區(qū)域供電需求，新增配網(wǎng)屬于重復(fù)建設(shè)，增量配電網(wǎng)業(yè)主與電網(wǎng)公司在配電區(qū)域劃分問(wèn)題上存在爭(zhēng)議。

《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》出臺(tái)后，這一問(wèn)題有望得到解決，今后，配電區(qū)域原則上應(yīng)按照地理范圍或行政區(qū)域劃分，具有清晰的邊界，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、交叉供電、普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)無(wú)法落實(shí)等情況。并對(duì)地方相關(guān)主管部門(mén)在配電區(qū)域劃分工作上的權(quán)力進(jìn)行了明晰，即在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，并抄送國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二是電網(wǎng)公平接入問(wèn)題。《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》指出，電網(wǎng)企業(yè)要保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放，向市場(chǎng)主體提供輸配電服務(wù)，公開(kāi)輸配電網(wǎng)絡(luò)的可用容量和實(shí)際使用容量等信息。但是在實(shí)際操作中，出現(xiàn)了電網(wǎng)公司對(duì)未參股的項(xiàng)目進(jìn)行信息封鎖、新增配網(wǎng)項(xiàng)目無(wú)法獲得上級(jí)電網(wǎng)架構(gòu)等必要信息的現(xiàn)象。此外，《電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》尚待出臺(tái)，增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)的并網(wǎng)、接入工作仍存在困難。

三是項(xiàng)目業(yè)主確定問(wèn)題。《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》指出，地方政府能源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)化機(jī)制公開(kāi)、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。項(xiàng)目業(yè)主完成可行性論證并獲得所有支持性文件，具備核準(zhǔn)條件后向地方政府能源管理部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目核準(zhǔn)。但在業(yè)主確定的工作中，各地出現(xiàn)了電網(wǎng)公司要求絕對(duì)控股的現(xiàn)象。

2018年1月17日，國(guó)網(wǎng)重慶市電力公司與重慶兩江長(zhǎng)興電力有限公司簽署合作協(xié)議，在重慶兩江新區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)共同組建新型配售電企業(yè)，重慶兩江新區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)增量配電業(yè)務(wù)是第一批106個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目之一，試點(diǎn)范圍為兩江新區(qū)的水土、龍興和魚(yú)復(fù)三個(gè)工業(yè)園區(qū)。國(guó)網(wǎng)重慶市電力公司和重慶兩江長(zhǎng)興電力有限公司經(jīng)過(guò)充分友好協(xié)商，由雙方出資各占股50%，依照《公司法》及公司章程享有股東權(quán)利，履行股東義務(wù)。

四是配電價(jià)格的問(wèn)題。雖然《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)出臺(tái)，但是具體的核定辦法還要繼續(xù)摸索，僅僅憑一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)是不夠的。意見(jiàn)指出，增量配電區(qū)域的配電價(jià)格由所在省(區(qū)、市)價(jià)格主管部門(mén)依據(jù)國(guó)家輸配電價(jià)改革有關(guān)規(guī)定制定，并接受監(jiān)管。配電價(jià)格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)執(zhí)行。

配電價(jià)格水平是決定配電業(yè)務(wù)盈利能力的關(guān)鍵。對(duì)于較低電壓等級(jí)的配電網(wǎng)，配電價(jià)差不足以滿足投資盈利要求。按照當(dāng)前的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)核定的配電價(jià)格沒(méi)有想象的樂(lè)觀，因此，最大程度的優(yōu)化配網(wǎng)投資、優(yōu)化網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，是保證項(xiàng)目盈利的關(guān)鍵。

地方政府和社會(huì)資本積極參與

應(yīng)該說(shuō)，地方政府和社會(huì)資本充分利用國(guó)家電力體制改革的有利時(shí)機(jī)和窗口期，通過(guò)增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)，充分利用國(guó)家電改政策，盤(pán)活配電網(wǎng)存量資產(chǎn)，參與增量配電網(wǎng)建設(shè)，爭(zhēng)取獲得配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，可以最大限度釋放電改紅利，降低企業(yè)用電成本，努力形成新的效益增長(zhǎng)點(diǎn)。

對(duì)于地方政府和社會(huì)資本而言，進(jìn)軍增量配電業(yè)務(wù)有以下幾個(gè)好處：

一是可以依法取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)。根據(jù)《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定，擁有配電網(wǎng)資產(chǎn)絕對(duì)控股權(quán)的公司，地方政府能源管理部門(mén)將無(wú)條件為其發(fā)放電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)，由此成為發(fā)配售一體化的配售電公司，成為與電網(wǎng)同等地位的配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商。

二是可以降低企業(yè)用電成本。開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)，成立配售電公司，由配售電公司通過(guò)市場(chǎng)化交易平臺(tái)直接與發(fā)電企業(yè)撮合確定電價(jià)，降低用電成本。同時(shí)，通過(guò)在增量配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)電源，在區(qū)域配網(wǎng)范圍內(nèi)首先進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，再與上級(jí)電網(wǎng)進(jìn)行電量交換，從而節(jié)省基本電費(fèi)。

三是可以參與跨省跨區(qū)交易。通過(guò)開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)成立配售電公司，成為與電網(wǎng)企業(yè)平等身份的配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商，負(fù)責(zé)配網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電源、輸電線路、配電設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)。由配售電公司參與電力市場(chǎng)交易、跨省跨區(qū)交易更為便捷(配售一體化公司，既可以作為買方，向大電源買電，又可以作為賣方，向大電網(wǎng)或營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)的用戶賣電)。

四是可以創(chuàng)造新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。以增量配電業(yè)務(wù)為支撐，創(chuàng)新電力資產(chǎn)運(yùn)維模式。通過(guò)建立營(yíng)銷機(jī)構(gòu)以綜合能源服務(wù)商的身份組織自身配網(wǎng)范圍內(nèi)的冷熱電等多種能源交易，合法獲取利潤(rùn)收益。

五是可以盤(pán)活已有電力資產(chǎn)。采取市場(chǎng)化方式(與社會(huì)資本共同投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)配電網(wǎng))將增量配網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，提升資產(chǎn)價(jià)值和運(yùn)營(yíng)效率。將電力資產(chǎn)由單純服務(wù)自身生產(chǎn)的定位和業(yè)務(wù)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橄騼?nèi)、向外共同開(kāi)展綜合能源一體化供應(yīng)服務(wù)。

投資建設(shè)配電網(wǎng)是售電公司進(jìn)入售電市場(chǎng)的重要入口，如果能同時(shí)擁有優(yōu)質(zhì)的配電網(wǎng)資產(chǎn)，那么在漸趨白熱的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)加分許多。因此，為加快發(fā)展轉(zhuǎn)型，國(guó)內(nèi)主要能源集團(tuán)高度重視增量配電業(yè)務(wù)，紛紛布局增量配電市場(chǎng)。

國(guó)內(nèi)主要能源電力企業(yè)

參與配售電改革情況

華能集團(tuán)

作為全世界最大的發(fā)電企業(yè)，華能在清潔煤電方面投入較多。其在可以選擇投資其他電源的情況下，仍然對(duì)煤電板塊保持了持久的專注。但煤電資產(chǎn)占比過(guò)高，受煤價(jià)波動(dòng)影響也較大。而華能想要對(duì)沖煤炭量?jī)r(jià)雙升所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，就需要想辦法進(jìn)入下游的售電市場(chǎng)(見(jiàn)表2)。

大唐集團(tuán)

大唐的負(fù)債率位列五大發(fā)電之首，其主要原因源于大唐的營(yíng)業(yè)收入難以覆蓋其巨額的擴(kuò)張成本。在發(fā)電板塊獨(dú)木難支，其他行業(yè)又因經(jīng)濟(jì)大環(huán)境低迷而普遍不振的背景下，被業(yè)內(nèi)視為“新增長(zhǎng)點(diǎn)”的售電業(yè)務(wù)無(wú)疑成為大唐集團(tuán)目前的戰(zhàn)略扭虧業(yè)務(wù)之一(見(jiàn)表3)。

華電集團(tuán)

作為我國(guó)最大的天然氣發(fā)電企業(yè)，華電集團(tuán)則在比較小眾的天然氣發(fā)電領(lǐng)域投入頗多。但因氣電項(xiàng)目難以盈利，對(duì)其而言，在成本難以控制的情況下，需要借助售電來(lái)改變項(xiàng)目的盈利模式。而通過(guò)在棄水嚴(yán)重的地區(qū)組建售電公司，則可以通過(guò)市場(chǎng)交易多獲得計(jì)劃以外的電量，使得電廠的邊際電量能夠成為售電公司的收益(見(jiàn)表4)。

國(guó)電集團(tuán)

作為中國(guó)最大的風(fēng)力發(fā)電企業(yè)，國(guó)電裝機(jī)大都分布在可再生能源富集地。為了開(kāi)發(fā)風(fēng)電，國(guó)電近年來(lái)將不少裝機(jī)投資在三北地區(qū)，與其他發(fā)電企業(yè)相比，整體布局重心偏向于西北和東北。這使得其裝機(jī)經(jīng)常受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和送出線路的約束，因此，對(duì)于國(guó)電來(lái)說(shuō)，在目前東部電力裝機(jī)已經(jīng)比較飽和的狀態(tài)下，占領(lǐng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的最好方式，就是抓住售電側(cè)改革機(jī)遇(見(jiàn)表5)。

神華集團(tuán)

神華集團(tuán)利用自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)智慧能源互聯(lián)網(wǎng)，將“電、汽、冷、熱、水”等五種能源統(tǒng)一調(diào)配至用戶，實(shí)現(xiàn)清潔能源的一站式供應(yīng)、銷售和服務(wù)，構(gòu)建智慧能源供應(yīng)體系(見(jiàn)表6)。

國(guó)家電投集團(tuán)

在“彎道超車”的要求下，國(guó)家電投在全國(guó)密集布局20多家售電公司，并通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)給予省級(jí)公司更大的自主權(quán)力，從而加快各省售電公司的應(yīng)變能力(見(jiàn)表7)。

華潤(rùn)電力

與五大發(fā)電集團(tuán)相比，華潤(rùn)電力在體制上更為靈活，在售電及配電市場(chǎng)上體現(xiàn)出更多的優(yōu)勢(shì)，也參與了較多的增量配電網(wǎng)試點(diǎn)(見(jiàn)表8)。

全面落實(shí)電力體制改革及其配套文件要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革，是本輪電力體制改革的重要內(nèi)容，回顧改革歷程，改革的很多細(xì)節(jié)依然沒(méi)有完全達(dá)成共識(shí)，依然有很多政策要求待明確，參與改革的新生力量依然需要繼續(xù)培育，配售電改革尚處于初級(jí)階段。(本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年3期，作者系北京絲路新時(shí)代能源咨詢有限公司董事長(zhǎng)。

原標(biāo)題:配售電改革仍處于初級(jí)階段

責(zé)任編輯：李鑫

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