述評 | 對山西增量配電的十點(diǎn)認(rèn)識

2018-04-13 15:46:44 中呂能源法律服務(wù)圈　點(diǎn)擊量：評論 (0)

3月20日，國家發(fā)改委辦公廳向有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知(征求意見稿)》，結(jié)合國家能源局近期發(fā)布的《增量配電...

3月20日，國家發(fā)改委辦公廳向有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知(征求意見稿)》，結(jié)合國家能源局近期發(fā)布的《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》分析，電力體制改革可能在未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)強(qiáng)勢推進(jìn)。

中呂所電力與能源建設(shè)部結(jié)合政策要求，就我省增量配電問題涉及的幾個(gè)實(shí)務(wù)問題進(jìn)行梳理。

1變電、輸電、配電的概念

變電：電力系統(tǒng)中，通過電壓變換裝置將低電壓變換為高電壓或?qū)⒏唠妷鹤儞Q為低電壓的過程，稱為變電，它為輸電提供了條件。

輸電：發(fā)電廠與用電負(fù)荷中心(指電能消費(fèi)的集中地區(qū))一般距離較遠(yuǎn)，將發(fā)電廠發(fā)出的電能通過升壓變壓器升壓(變電)后，在高壓架空輸電線路上進(jìn)行遠(yuǎn)距離的輸送，直至用電負(fù)荷中心的全過程。

配電：電能通過高壓輸電線路的遠(yuǎn)距離輸送，到達(dá)用電負(fù)荷中心后，就需要將電能分別配送至各個(gè)用戶，這一電能的配送過程，稱為配電，其包含高壓配電、中壓配電和低壓配電。

2增量配電項(xiàng)目包括什么

《通知》開篇就明確了配電項(xiàng)目增量的范圍：

一是，納入省、市配電網(wǎng)規(guī)劃，但沒有核準(zhǔn);

二是，雖然項(xiàng)目核準(zhǔn)但未在有效期內(nèi)未開工;

三是，沒有核準(zhǔn)、建設(shè)手續(xù)的項(xiàng)目;

四是，手續(xù)齊全，但投資不足10%的項(xiàng)目;

五是，由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營的配電設(shè)施，其資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系依據(jù)相關(guān)法律關(guān)系確定后，可納入增量配電業(yè)務(wù);

六是，根據(jù)需要開展具備配電功能的規(guī)劃內(nèi)220千伏增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的項(xiàng)目。

3《通知》增量配電項(xiàng)目第五類項(xiàng)目的理解

《通知》規(guī)定的前四類項(xiàng)目較好理解，第五類項(xiàng)目旨在解決產(chǎn)權(quán)不清配電項(xiàng)目的未來提升改造問題。就我省而言，地方或用戶無償移交給電網(wǎng)運(yùn)營的配電項(xiàng)目不在少數(shù)，這類項(xiàng)目由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系長期未界定，導(dǎo)致地方、用戶和電網(wǎng)均無法對其投資進(jìn)行提升改造。此類項(xiàng)目數(shù)量多、多涉民生(改造緊迫)。因此，《通知》將這類項(xiàng)目只要產(chǎn)權(quán)界定完成，即可納入增量配電項(xiàng)目，進(jìn)而可引進(jìn)投資者進(jìn)行投資改造。

筆者曾在《山西省配電項(xiàng)目PPP改造的實(shí)踐探討》一文指出“配電產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致PPP的委托主體無法確定”。對于這類項(xiàng)目《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》規(guī)定可由國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行界定。

4我省增量配電項(xiàng)目認(rèn)定需要進(jìn)行調(diào)整

山西省發(fā)展和改革委員會《關(guān)于印發(fā)<山西省放開增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案>的通知》(晉經(jīng)信電力字〔2016〕280號)指出，增量配電網(wǎng)資產(chǎn)包括兩部分：一是對于歷史形成的，國網(wǎng)山西省電力公司和晉能集團(tuán)有限公司以外的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，可視為增量配電業(yè)務(wù);二是納入配電網(wǎng)年度建設(shè)計(jì)劃中，電壓等級在110千伏及以下的新增配電網(wǎng)。

對比《通知》與《山西省放開增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》，我省增量配電項(xiàng)目的范圍更為寬泛。未來《通知》生效后，我省新增配電項(xiàng)目則需按照《通知》要求實(shí)施。

5山西配電營業(yè)區(qū)域的劃分機(jī)關(guān)

《通知》指出“配電區(qū)域的范圍……按照《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》的規(guī)定確定”。《實(shí)施辦法》第十條指出“地方相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見……”。

《山西省放開增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司，應(yīng)由省經(jīng)信委確定供電營業(yè)范圍……”。因此，我省配電營業(yè)區(qū)域的劃分機(jī)關(guān)是省經(jīng)信委。

6山西增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主實(shí)踐中需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)和供電營業(yè)許可證

國家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》均要求“增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”。《山西省放開增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》指出“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司，應(yīng)由省經(jīng)信委確定供電營業(yè)范圍，頒發(fā)供電營業(yè)許可證”。兩者區(qū)別筆者在《關(guān)于山西行政區(qū)域內(nèi)“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”與“供電營業(yè)許可證”權(quán)屬關(guān)系的法律淺析》中予以分析。

因此，我省增量配電項(xiàng)目業(yè)主在現(xiàn)階段需要同時(shí)辦理電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)和供電營業(yè)許可證。

7一個(gè)配電區(qū)域內(nèi)不同配電投資主體的資產(chǎn)如何處理

實(shí)踐中一個(gè)配電區(qū)域內(nèi)可能由于歷史原因存在多個(gè)配電網(wǎng)投資主體已經(jīng)形成的資產(chǎn)。為了更好使增量配電項(xiàng)目的業(yè)主履行電力社會服務(wù)，《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》指出，未來一個(gè)配電區(qū)域內(nèi)，只能有一家售電公司擁有配網(wǎng)運(yùn)營權(quán)，履行電力社會服務(wù)。《實(shí)施辦法》還指出存量配電的項(xiàng)目主體可通過資產(chǎn)入股、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換和租賃的方式實(shí)現(xiàn)存量配電網(wǎng)由增量配電項(xiàng)目主體統(tǒng)一經(jīng)營。

我們注意到《實(shí)施辦法》給出的方案中，存量和增量配電項(xiàng)目實(shí)施主體多為國有公司。實(shí)施資產(chǎn)入股、轉(zhuǎn)讓如達(dá)到了一定金額還需按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的審批程序、公開交易等規(guī)定實(shí)施。

8電網(wǎng)企業(yè)需要無歧視接入增量配電網(wǎng)

《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定“配電網(wǎng)運(yùn)營者享有公平接入電網(wǎng)的權(quán)利。”《實(shí)施辦法》要求“省級電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照電網(wǎng)公平無歧視開放的要求準(zhǔn)確提供相關(guān)變電站的間隔位置……”，要求電網(wǎng)企業(yè)不得以絕對控股增量配電項(xiàng)目作為接入條件。

對此筆者認(rèn)為，雖然制度層面規(guī)定了電網(wǎng)公司無歧視對增量配電網(wǎng)放開接入，但并沒有對所涉壟斷行為認(rèn)定和處罰作出進(jìn)一步規(guī)定。另外，地方能源主管部門和國家能源局派出機(jī)構(gòu)也在一定程度上存在職權(quán)交叉。

9增量配電項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營”，我省《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的特定范圍暫無供電領(lǐng)域。截至目前可以查詢到的配電項(xiàng)目特許經(jīng)營項(xiàng)目有鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)特許經(jīng)營;連云港市徐圩新區(qū)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)特許經(jīng)營項(xiàng)目;重慶長壽經(jīng)開區(qū)(八顆片區(qū))增量配電業(yè)務(wù)特許經(jīng)營業(yè)主優(yōu)選項(xiàng)目;蘭州新區(qū)職教園區(qū)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)特許經(jīng)營項(xiàng)目等等。可見，目前政策并未明確指出增量配電可采用特許經(jīng)營模式實(shí)施，但部分地區(qū)增量配電項(xiàng)目已經(jīng)開始試水。

從增量配電項(xiàng)目的特征分析，增量配電屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍;配電區(qū)域內(nèi)只能有一家配電項(xiàng)目主體實(shí)施范圍內(nèi)電力服務(wù);增量配電項(xiàng)目由政府主管部門通過行政許可的方式實(shí)施。這些特征均符合特許經(jīng)營的特點(diǎn)。通過“特許經(jīng)營協(xié)議”將政府與投資方的權(quán)利義務(wù)明確有利于防范風(fēng)險(xiǎn)。

10增量配電項(xiàng)目需通過混合所有制方式實(shí)施

國家能源局關(guān)于增量配電制定的一系列文件均鼓勵(lì)社會資本參與，而《通知》指出電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)采取與社會資本合作的方式參與增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)。換言之，增量配電業(yè)務(wù)必須有社會資本的參與，避免電網(wǎng)公司絕對控股形成新的壟斷。

需要注意的是，增量配電項(xiàng)目既要防止電網(wǎng)企業(yè)形成新的壟斷，也要防止電網(wǎng)公司對增量配電項(xiàng)目發(fā)生“賣指標(biāo)”由社會資本實(shí)際投資運(yùn)營，忽視企業(yè)法人治理的情況。

原標(biāo)題:山西增量配電的十點(diǎn)認(rèn)識

責(zé)任編輯：李鑫

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