增量配電網(wǎng)配電價格形成機(jī)制建設(shè)

2018-01-12 11:10:55 中國電力企業(yè)管理　點(diǎn)擊量：評論 (0)

自2002年電力體制改革實(shí)施以來，中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，要素生產(chǎn)率有所提升，電價形成機(jī)制逐步完善，如發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)行了發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，部

自2002年電力體制改革實(shí)施以來，中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，要素生產(chǎn)率有所提升，電價形成機(jī)制逐步完善，如發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)行了發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，部分省份對輸配環(huán)節(jié)差價進(jìn)行了初步核定，銷售環(huán)節(jié)相繼出臺了差別電價、居民階梯電價與懲罰性電價政策等。然而，由于現(xiàn)行政府管制電價政策不靈活，電價調(diào)整滯后于市場供需形勢與能源成本變化，不能合理地反映用電成本與資源價格，缺乏對供需機(jī)制、競爭機(jī)制與外部性的有效反映，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)組織間的利益博弈與矛盾突出。

為解決這些問題，中發(fā)9號文提出按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推動新一輪電改。輸配電價作為電價組成的重要部分和后續(xù)電力市場化交易和發(fā)用電計(jì)劃放開的前提條件，是本輪改革的重點(diǎn)。按照電改文件精神，輸配電價核定主要按照“合理成本+準(zhǔn)許收益”原則進(jìn)行，但由于成本加成法的核定原則重點(diǎn)針對省級公用網(wǎng)絡(luò)，且未對輸電價與配電價進(jìn)行分開核定，對于增量配電網(wǎng)的配電價格核定有一定局限性。

根據(jù)國家電改及增量配電網(wǎng)相關(guān)文件精神，目前增量配電網(wǎng)主要有兩種類型，一種是高新園區(qū)等已建成但未納入國網(wǎng)(南網(wǎng))管理的既有配電網(wǎng);一種是新區(qū)內(nèi)尚未開發(fā)建成的增量配電網(wǎng)。對于第二種增量配電網(wǎng)，如何引入市場競爭、發(fā)現(xiàn)配電價格，利用價格杠桿，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是增量配電網(wǎng)配電價格形成的關(guān)鍵。目前國內(nèi)關(guān)于增量配電網(wǎng)的配電價格機(jī)制探索主要都采用與國外收入上限法類似的思路。

鎖定社會資本投資收益率。以具體投資收益標(biāo)準(zhǔn)(如8%)為基礎(chǔ)，倒推核定增量配電網(wǎng)的配電價格，要求嚴(yán)格按照規(guī)劃的內(nèi)容和建設(shè)時序進(jìn)行建設(shè)。該方法能有效保護(hù)社會資本的投資收益，激發(fā)社會資本投資增量配電網(wǎng)的熱情，但不能引導(dǎo)和約束社會資本合理控制投資，不能對規(guī)劃偏差進(jìn)行有效修訂，改革紅利不能普惠大眾。

鎖定一定年限內(nèi)總投資收益的絕對值。授予投資者一定年限的配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營權(quán)，要求投資主體在該年限內(nèi)總收益不得超過核定值。該方法在保護(hù)投資者收益的同時，給予投資者對配電網(wǎng)經(jīng)營建設(shè)較大的自主安排空間，不要求嚴(yán)格按照規(guī)劃的內(nèi)容和建設(shè)時序進(jìn)行建設(shè)，便于投資者對規(guī)劃偏差按實(shí)際情況進(jìn)行控制修正，但由于該思路仍以單向保護(hù)投資收益為導(dǎo)向，在反應(yīng)價格波動、釋放改革紅利方面缺乏有效約束。

以既有電價核定方法

難以達(dá)到電改紅利釋放

根據(jù)國家電改文件要求，電網(wǎng)輸配電價按“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則進(jìn)行核定。成本定價法的優(yōu)點(diǎn)是簡單易行，能保證投資者利潤，價格較穩(wěn)定，比較適合用于省級輸配電價核定，現(xiàn)行輸配電價以省(市)級行政區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行統(tǒng)一定價。隨著配電網(wǎng)向社會資本放開，同一省(市)內(nèi)配電網(wǎng)資源必然為不同所有者持有，配電網(wǎng)所在地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源情況各異，再采用統(tǒng)一輸配電價不盡合理。同時，成本定價法具有增量配網(wǎng)建成運(yùn)營后再進(jìn)行成本核定的特點(diǎn)，而增量配電網(wǎng)配電價格關(guān)系到投資者收益，需要事前核定，具有一定局限性。再如，成本定價法盡管保護(hù)了增量配網(wǎng)投資者的一定收益，但配網(wǎng)作為公用事業(yè)的一種服務(wù)產(chǎn)品，忽視了產(chǎn)品需求的彈性變化，沒有形成激勵相容作用，不利于引導(dǎo)配網(wǎng)投資企業(yè)主動降低配網(wǎng)運(yùn)營成本。具體而言，對所有增量配電網(wǎng)實(shí)施統(tǒng)一定價，將存在以下主要問題：

增量配網(wǎng)之間的規(guī)劃差異，決定其輸配電價需要一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。對大電網(wǎng)而言，覆蓋范圍大，服務(wù)對象多，涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)等全社會用電，核定輸配電價對應(yīng)的用電負(fù)荷樣本多，是一個全省平均負(fù)荷的概念，且其三年內(nèi)負(fù)荷增長水平也是一個平均增長水平的概念。

相對于大電網(wǎng)的“面”，增量配網(wǎng)聚焦某一個工業(yè)園區(qū)或者商業(yè)區(qū)的一個“點(diǎn)”，增量配網(wǎng)輸配電價核定不僅與建造成本有關(guān)，與這個“點(diǎn)”的負(fù)荷密集程度有關(guān)，同時還與這個 “點(diǎn)”負(fù)荷增長速度有關(guān)。

投資差異。即便是同一省內(nèi)，地理位置差異也會導(dǎo)致不同配電網(wǎng)所處地理位置對應(yīng)的投資建設(shè)成本必然不同，如平地建設(shè)成本普遍低于高山地區(qū)建設(shè)成本。這些，決定增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。

負(fù)荷差異。用戶用能水平差異導(dǎo)致同一輸配電價下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的配電網(wǎng)投資收益要大于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū);電網(wǎng)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)不一致，對配電網(wǎng)投資運(yùn)營成本和運(yùn)營水平要求也不一致。這些因素都決定增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。

負(fù)荷增長。輸配電價三年一審一核。“點(diǎn)”上的負(fù)荷增長水平與大電網(wǎng)“面”上的增長水平的差異，以及“點(diǎn)”與 “點(diǎn)”之間的復(fù)合增長水平差異，都要求增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。另外，配電網(wǎng)投資建設(shè)的依據(jù)是增量電網(wǎng)規(guī)劃，如電網(wǎng)規(guī)劃編制不準(zhǔn)確，例如對社會用電量增長的規(guī)劃預(yù)期與實(shí)際發(fā)生較大偏差，將直接導(dǎo)致實(shí)際用能水平存在較大差異。相對于“面”，某一個 “點(diǎn)”出現(xiàn)偏差的概率更大。因此，統(tǒng)一輸配電價既不能如實(shí)反映用能水平，又會大大增加增量配網(wǎng)投資風(fēng)險，降低社會資本投資激情。

改革紅利不能有效釋放。對增量配網(wǎng)采用輸配電價統(tǒng)一機(jī)制，不能更好地體現(xiàn)配電網(wǎng)投資運(yùn)營的商業(yè)屬性，不利于引導(dǎo)配電網(wǎng)投資者合理控制建設(shè)成本和運(yùn)營成本、改革紅利傳導(dǎo)至用戶側(cè)，缺乏有力的過程控制，容易導(dǎo)致增量配電網(wǎng)改革從大壟斷變至小壟斷。

以市場決定價格

確定增量配電價格機(jī)制

根據(jù)中發(fā)9號文精神，本輪新電改以引入市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)資源優(yōu)化配置為目的。增量配電網(wǎng)的配電價格作為增量配電網(wǎng)放開的重要組成部分，在相關(guān)機(jī)制設(shè)定上，應(yīng)最大限度引入市場機(jī)制，給予社會資本更大的發(fā)揮空間，在實(shí)現(xiàn)用戶受益、政府放心、投資獲益的同時，對電改的積極開展提供有效經(jīng)驗(yàn)。

原則和方法

根據(jù)電改文件，輸配電價采取“準(zhǔn)許成本加合理收益原則”進(jìn)行核定。增量輸配電價的核定也應(yīng)遵循這一原則，同時作為市場放開的一部分，增量配電網(wǎng)的配電價格應(yīng)能體現(xiàn)市場的波動性，并對引導(dǎo)投資主體進(jìn)行成本管理、提高服務(wù)質(zhì)量具有正向激勵作用。總的來說，增量配電網(wǎng)的配電價格核定應(yīng)遵循以下原則：能正確反映投資成本、能保障投資者合理收益、能反映市場價格的波動性、能有效監(jiān)管和引導(dǎo)投資行為。

因此，增量配電網(wǎng)定價方法應(yīng)根據(jù)政府或園區(qū)業(yè)主的增量配網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，包括建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)時序、需要達(dá)到兜底服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及事前公布的調(diào)價規(guī)則，由潛在增量配網(wǎng)的投資經(jīng)營者采用投標(biāo)降價的模式，確定增量配網(wǎng)的最終投資方和輸配電價。通過競爭，公開公平遴選投資者、引導(dǎo)節(jié)約投資和降低運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)降低輸配電價，釋放改革紅利。一網(wǎng)一價：經(jīng)濟(jì)增長潛力大的、資源條件好的配網(wǎng)，售電量大，通過競爭輸配電價低;資源稟賦不好的增量配網(wǎng)，售電量小、建設(shè)條件差，競爭程度相對降低，輸配電價相對較高，引導(dǎo)社會投資者全面進(jìn)入各種資源稟賦的增量配網(wǎng)建設(shè)，深化第二輪電力體制改革。

機(jī)制

定價辦法采用公開招標(biāo)方式確定輸配電價;輸配電價調(diào)整主要考慮規(guī)劃的偏差及大網(wǎng)價格調(diào)整兩個因素，引入相關(guān)系數(shù)按大網(wǎng)調(diào)價周期進(jìn)行調(diào)整;政府監(jiān)管主要體現(xiàn)在規(guī)劃審批、價格批準(zhǔn)及配電網(wǎng)運(yùn)營建設(shè)監(jiān)管等相關(guān)方面。

價格和投資者的產(chǎn)生。既有電網(wǎng)輸配電價的核定多是事后核定，但增量配電網(wǎng)的配電價格與投資收益緊密相聯(lián)，是社會資本決定是否投資的關(guān)鍵因素，因此增量配電網(wǎng)的配電價格更適宜采用事前核定。目前，輸配電價的制定審批均為政府主導(dǎo)，行政計(jì)劃干預(yù)性較強(qiáng)。電力作為關(guān)系國計(jì)民生的特殊商品，在改革還原其市場屬性的同時，確實(shí)需要政府強(qiáng)有力的監(jiān)管。

因此，為較好地兼顧政府對電價的監(jiān)管作用與價格本身的市場性，可考慮將增量配電價的制定與審批分離，引入市場競爭確定價格，政府審批核準(zhǔn)價格的方式。具體做法為：在保證供電服務(wù)的前提下，將已完成規(guī)劃審批的增量配電網(wǎng)對應(yīng)的配電價格作為標(biāo)的物，公開向社會招標(biāo)，價低者中標(biāo)，取得配電網(wǎng)一定年限的投資經(jīng)營權(quán)，中標(biāo)價格報(bào)政府主管部門批準(zhǔn)后生效。

價格產(chǎn)生機(jī)制中，增量配電網(wǎng)完成政府審批是公開招標(biāo)的基礎(chǔ)。一方面政府可通過審批規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對配電網(wǎng)的原始監(jiān)管，保證規(guī)劃的合理性和電網(wǎng)建設(shè)的可持續(xù)性;另一方面，既定的配電網(wǎng)規(guī)劃，公開透明，能有效防止人為干預(yù)，為社會資本評估投資成本提供公平、統(tǒng)一的平臺。中標(biāo)結(jié)果報(bào)政府主管部門批準(zhǔn)，既是國家政策要求，也是通過行政手段防止投機(jī)者采用低價中標(biāo)等惡意手段干擾市場正常運(yùn)行的有效措施。

配電價格通過公開招標(biāo)方式確定，實(shí)質(zhì)是通過市場化手段產(chǎn)生價格，形成正向激勵機(jī)制。機(jī)制的設(shè)計(jì)使社會資本參與競爭時，其投標(biāo)價格一方面要保證其收益，另一方面又要真實(shí)反映未來項(xiàng)目投資和運(yùn)營成本，保持競爭力。為提高投標(biāo)價格的競爭力，投資者必然努力控制造價，加強(qiáng)成本管理，釋放改革紅利。

價格調(diào)整。配電設(shè)施投運(yùn)后，會對配電價格出現(xiàn)較大影響的因素主要有兩個：一是實(shí)際用能水平與規(guī)劃的差異，這是事前定價帶來的自身缺陷;二是市場，包括原材料市場、勞動力市場等本身的波動。因此設(shè)立一定的調(diào)價周期，價格調(diào)整時應(yīng)考慮上述因素，對中標(biāo)價格進(jìn)行合理修正。為此，在價格調(diào)整設(shè)計(jì)中，引入兩個相關(guān)系數(shù)：

一是規(guī)劃修正系數(shù)，通過實(shí)際用能水平與規(guī)劃的偏差，決定價格調(diào)整幅度，具體計(jì)算為：(1)

二是對標(biāo)聯(lián)動系數(shù)。為體現(xiàn)市場變動信號，同時與大網(wǎng)輸配電價形成對標(biāo)，增量配電網(wǎng)的配電價格經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)后即用對標(biāo)聯(lián)動系數(shù)關(guān)聯(lián)大網(wǎng)輸配電價，具體計(jì)算為：(2)

增量配電網(wǎng)的配電價格調(diào)整周期應(yīng)與大網(wǎng)輸配電價調(diào)整周期一致，引入規(guī)劃修正系數(shù)和對標(biāo)聯(lián)動系數(shù)后，增量配電網(wǎng)的配電價格的調(diào)整最終計(jì)算公式為：(3)

價格分割。社會資本引入增量配電網(wǎng)，必然會出現(xiàn)同一電壓等級的配電設(shè)施有多個投資主體的情況，按照權(quán)責(zé)對等原則，該電壓等級配電設(shè)施的收益應(yīng)在不同投資主體間進(jìn)行分配。利益分配方式可按兩種情況進(jìn)行：

一是相關(guān)利益主體的投資成本可以清楚界定、核算時，按投資占比進(jìn)行分配。例如一段由甲方投資建設(shè)的同一電壓等級的110千伏線路，與另一段由乙方建設(shè)的110千伏相連，甲、乙雙方投資在110千伏線路中的占比分別為30%和70%，則電量交易的輸配電價所得，由兩方投資者按30%與70%的比例進(jìn)行收益，而不能增加用戶成本、重復(fù)征收輸配電價。

二是多個投資主體間投資成本界定模糊、難以核定時，可參照郵票法，由所有投資主體共同平均該部分收益。例如一段由甲方投資建設(shè)的同一電壓等級的110千伏線路，與另一段由其他投資方建設(shè)的110千伏相連，電量交易的輸配電價所得，由兩方投資者平均進(jìn)行收益，而不能增加用戶成本、重復(fù)征收輸配電價。

價格統(tǒng)一。按照上文設(shè)計(jì)的增量配電網(wǎng)的配電價格機(jī)制，將增量配電網(wǎng)作為商品，其對應(yīng)的配電價格以還原商品屬性為目標(biāo)，因此各增量配電網(wǎng)提供的配電價格是不一致的，可稱為投資配電價格。投資配電價格雖然體現(xiàn)了市場的多樣性，但同一區(qū)域內(nèi)輸配電價的不一致，可能對地區(qū)電價的管理造成一定困難。為此可根據(jù)需要引入行政手段，建立政府平衡賬戶，對增量配電網(wǎng)的配電價格進(jìn)行二級管理，第一級管理投資配電價格，即按上文設(shè)計(jì)機(jī)制進(jìn)行管理，允許配電價格多樣化存在;第二級管理用戶終端輸配電價格，通過政府平衡賬戶，實(shí)現(xiàn)增量配電網(wǎng)用戶終端輸配電價格與大網(wǎng)價格統(tǒng)一。即保持用戶側(cè)輸配電價收取標(biāo)準(zhǔn)不波動，對同一電壓等級用戶的增量輸配電價統(tǒng)一按同等級大網(wǎng)輸配電價標(biāo)準(zhǔn)收取，如扣除增量配電網(wǎng)配電價有結(jié)余，則結(jié)余轉(zhuǎn)入政府平衡賬戶，如不足以支付增量配電網(wǎng)配電價，則不足部分從政府平衡賬戶中劃撥補(bǔ)足，以此保證用戶側(cè)輸配電價的統(tǒng)一性。

以增量配電網(wǎng)價格核定

推動輸配電價改革

增量配電網(wǎng)的配電價格改革是本輪新電改的一部分，目的是打破電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)行的“獨(dú)買”和“獨(dú)賣”模式，因此，建立規(guī)則明晰、價格合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價體系，讓輸配電價真實(shí)反映電網(wǎng)成本，形成主要由市場決定的電力價格機(jī)制十分必要。

增量配電網(wǎng)的配電價格核定機(jī)制可在項(xiàng)目建設(shè)前介入，與增量配電網(wǎng)放開的同時引入市場競爭機(jī)制。以此形成的增量配電網(wǎng)的配電價格機(jī)制能有效還原配電網(wǎng)商品屬性，利用價格信號實(shí)現(xiàn)市場資源優(yōu)化配置;能有效保護(hù)投資者收益，激勵投資者發(fā)揮更大的主動性，控制投資成本，提升運(yùn)營水平，激勵多元化資本進(jìn)入增量配電網(wǎng)投資領(lǐng)域;可為輸配電價改革提供先行先試經(jīng)驗(yàn)，助推電力價格市場化;并對監(jiān)管大網(wǎng)輸配電價提供標(biāo)桿示范作用。當(dāng)然，要保證增量配電網(wǎng)配電價格機(jī)制良好運(yùn)轉(zhuǎn)，下一步還需切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，探索符合實(shí)際的監(jiān)管手段，建立對增量配電網(wǎng)企業(yè)成本、投資監(jiān)管及服務(wù)水平的機(jī)制。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2017年12期，作者馬永碧、趙恒就職于國家電投集團(tuán)重慶電力有限公司配售電分公司;吳貞龍就職于國網(wǎng)重慶市電力公司江北供電分公司;石宇航就職于國家電投集團(tuán)重慶渝西港橋電力有限公司。

原標(biāo)題:增量配電網(wǎng)配電價格形成機(jī)制建設(shè)

責(zé)任編輯：lixin

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